基于项目全周期视角的重点研发计划经费管理问题研究

[摘要]文章回顾了重点研发计划经费管理政策改革历程，梳理了目前重点研发计划项目经费管理工作中存在的不足，提出针对性改进举措，以优化重点研发计划项目经费管理机制，进一步压实各方主体责任，不断提高科技计划管理能力和项目实施绩效水平，真正使重点研发计划项目成为深化落实中央“四个面向”重要战略的有力抓手。[关键词]项目全周期；重点研发计划；经费管理党的十八大以来，以习近平同志為核心的党中央把科技创新的重要性提升到前所未有的高度，党的二十大报告更是首次用一整个篇章专门对“实施科教兴国战略、强化现代化建设人才支撑”作出部署，强调必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，实现高水平科技自立自强，并对科技改革发展提出一系列新任务新要求[1]。深化科技计划管理改革，依托专业机构管理项目，既是聚焦国家重大需求、加强资源配置统筹、提高财政资金使用效率的重要改革举措，也是强化权力运行的制约和监督、有效防治腐败的关键措施，对于提升科技计划实施绩效、增强高质量科技供给能力、加快实现高水平科技自立自强意义重大。一、重点研发计划经费管理改革举措（一）重点研发计划经费管理政策改革的历程回顾2014年12月国务院出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，标志着重点研发计划正式走上历史舞台，为深入贯彻落实各项改革举措，进一步激发创新活力，陆续出台了一系列科研经费管理相关文件，在重点研发计划项目预算编制、调整调剂、经费支出、决算验收等方面大力简政放权，具体如表1所示。（二）重点研发计划经费管理政策改革特点1.聚焦国家战略，强化顶层设计，统筹科技资源从“向科学进军”到“实现高水平科技自立自强”，随着人们对于科学研究的本质认识不断加深，相关科技政策的制定也逐步朝尊重科研自主的方向不断发展。作为科技计划改革重中之重的重点研发计划来说，其设计了一套完整的立项机制和管理框架，以重点专项为基本单元，各重点专项从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范按照“全链条创新设计，一体化组织实施”的方式组织，不断加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领[2]。2.深化科技体制改革，探索科技计划管理新范式在全球科技竞争日趋激烈的大背景下，为完善重点研发计划项目管理和实现流程再造，科技部陆续开展了多个试点：“部省联动”重点专项促进了国家战略与地方创新资源的深度结合；“业主制”实现了政策链、产业链、创新链、资金链的有机融合；“首席科学家”负责制鼓励首席科学家团队勇当开路先锋；“揭榜挂帅”“赛马争先”等项目管理方式高效聚焦国家战略。强固科技自立自强的根基，坚持目标导向和自由探索“两条腿走路”，对基础研究的支持力度也在不断加大[3]。3.落实“放管服”政策，激发创新主体活力，人财物自主权“能放尽放”转变政府科技管理职能，由专业机构负责从项目单位申请立项、组织项目评审、开展项目过程管理到综合绩效评价完成结题验收。在立项评审和结题验收阶段，简化报送材料，将技术与财务合并进行；在经费预算编制、预算调整、设备采购等过程中不断扩大科研人员的自主权；为项目配备科研财务助理，减少科研人员尤其是青年科研人员的事务性工作，持续激发科研人员的创新潜力。二、重点研发计划经费管理存在的问题（一）项目立项阶段在项目评审阶段将项目与预算评审合并进行，财务专家一般从科技专家库中随机抽取，虽然财务工作有一定的共通性，但由于专业所限，加之预算编制的简化，可能影响到财务专家对于预算相关性及合理性的判断。（二）过程管理阶段主体责任落实方面还存在履职尽责不到位的情况。在目前的项目执行中，项目单位存在随意进行调整且未主动报备（批），经费管理使用违规现象频发甚至项目单位违规套现、虚假列支等违纪行为。经费拨付不及时的情况仍然存在。制度要求专业机构在任务书签署完毕30日内将首笔资金向项目单位拨付到位，但在实际工作中，“项目牵头单位—课题承担单位—课题参与单位”之间经费拨付链条耗时可能长达好几个月，导致资金滞拨闲置。科研财务助理配备参差不齐，项目团队外聘的科研财务助理，一般不要求有财务专业背景，虽然能及时接收最新的经费管理政策，但是由于没有系统学习过财务知识，工作中往往充当“订书机”角色，对经费支出与科研项目的相关性缺乏职业判断。（三）综合绩效评价阶段存在项目列支不规范的情况。一些项目列支与自身科研任务不相关，在经费支付中采用“化整为零”的方式规避内部监管，这些问题在大多数“飞行检查”中发现，证明一些单位依靠结题审计来梳理项目执行期的收支情况，依据审计意见在结题前进行账务调整，表现出重立项、轻管理，日常工作中主动发现问题不足。还有一些项目存在违规转拨经费、突击花钱的情况，一部分原因是科研活动的不可预见性，也不排除预算编制不合理的问题。项目结余资金使用。国办发[2021]32号文明确项目完成并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。但验收后的财务结余结账、结余资金后续管理等相关制度尚未有效建立，财务部门与科研部门信息传递不及时，或项目负责人不再在承担单位就职，影响了结余资金的后续统筹使用。对专项产生的成果缺少后续支持。重点研发计划项目一般实施期不超过五年，计划要求基础研究、共性关键技术和应用示范统筹衔接联合攻关，但在实际执行中为保证按期完成，往往三部分并行实施，成果转化不尽如人意，未能充分发挥综合绩效评价倒逼项目强化过程管理提高绩效产出的作用。三、相关建议（一）壓实承担单位资金管理的主体责任项目（课题）承担单位要建立必要的技术、财务、行政等内部管理机制和项目管理制度，树立“红线”意识，严格履行科研合同义务，在具体组织实施过程中严格执行经费相关制度，将中央财政资金与其他来源的资金分别核算，确保资金拨付、预算执行到位，不存在违规使用或套用财政资金、无预算列支、列支与项目无关的费用、扩大开支范围等问题。（二）增加案例式政策宣贯模式由于项目（课题）承担单位涉及高校、科研院所以及企业等多种类型，适用的会计准则并不一致，不同单位财务人员由于专业背景、所在单位业务核算方式不同，对科研项目财务制度的理解也不一致。因此，在进行政策宣贯的同时，建议在国科管网站、小程序、微信公众号建立财务政策案例库，便于财务人员及时、全面、准确地理解科研项目经费相关制度文件。（三）强化绩效导向，完善科研项目绩效管理机制健全差异化绩效评价指标体系，对基础研究项目探索以相对稳定的支持领域取代原有的重点专项指南研究方向支持模式，引入“滚动支持”或“接续支持”模式，充分利用项目综合绩效评价结论，助力基础研究科研人员潜心研究、做真学问。强化对项目团队及其配套支撑条件的评价，引导资源向优秀人才团队倾斜，提高中央财政资金使用效益。（四）加强统筹协同，全面加强科研项目经费监管以信任为前提，从尊重科研规律的角度，构建日常监督、财会监督与审计监督贯通协调的“大监督”格局。承担单位要对经费使用进行动态监管，确保其与科研目标相关，与财务制度相符。专业机构要梳理管理流程中的短板与漏洞，提高项目管理科学化、专业化水平，充分利用信息化手段，创新监督检查方式，提高检查效率，强化对“一头一尾”的审核把关，形成管理闭环。强化追责问责，对违规现象严肃处理，并与后续资源配置挂钩。四、结语科技计划作为国家支持科技创新的直接手段，在优化资源配置、提升科研绩效、加快人才培养中发挥了重要作用。目前，国内外环境的变化对我国科