BOT项目投资全过程管理中的风险及应对措施

[摘要]改善水生态环境，抑制水环境恶化，关系到我国经济社会的可持续发展。文章以污水处理BOT项目实施过程中常见的各类风险为研究对象，详细阐述了各類风险，提出有效的应对措施，目的是通过合理防控，改善项目全过程管理质量，提高管理效率。[关键词]污水处理；BOT项目；投资方利益；社会公众利益；风险；应对措施一、污水处理厂BOT模式简介（一）污水处理厂采用BOT模式的背景及BOT模式的概念BOT（即建设Build、运营Operate、移交Transfer）是指政府就污水处理项目与中标投资方（项目公司）签订特许经营协议，在协议规定的特许期限内，允许中标投资方投资、融资、建设和运营该项目，通过收取服务费回收投资，获得回报，待合作期满后，中标投资方再将该基础设施无偿或有偿移交给政府。在项目运行周期内，政府方对项目有监督权和调控权。（二）污水处理厂采用BOT模式的优点污水处理厂采用BOT模式运作，能很大程度帮助地方政府缓解财政压力，拓宽项目资金来源渠道，有效解决污水处理厂建设资金不足的问题。同时，将公共环境事业推向市场，实行投资、建设、运营和监管分开，有利于促进政府职能转变，形成权责明晰、管理专业高效的市场化运行机制，节约污水处理成本，提高污水处理效率和公共服务质量，便于相关环境执法部门实施监管，落实主体责任。资金问题的解决可加快各地污水处理厂的建设，改善水生态环境，促进地方经济、社会和环境的协调发展[1]。二、污水处理厂BOT项目投资全过程管理中常见的风险及应对措施（一）招投标风险目前，污水处理BOT项目在招标的过程中，习惯于沿用传统招标文件。然而，污水处理BOT项目不同于传统的工程施工项目，项目招投标文件涉及工程设计、建设施工、技术工艺、运营管理、融资方案、财务测算、法律风控、期满移交、交易边界等诸多内容，涵盖面广，专业性强，如果将传统工程招标文件运用于BOT项目，将难以满足BOT项目综合复杂的各类要求，会给项目实施带来长期的潜在风险。此外，一些污水处理BOT项目在评标时仍在采用传统的最低价中标法，这种评标法虽然报价低，但一定程度上降低了企业的盈利水平，迫使企业降低管理质量，甚至将未达标的污水直接偷排，严重侵害了社会公众利益[2]。污水处理BOT项目在组织招投标时应对招投标文件有更加综合、全面、细致和严格的要求，确保遴选出的中标方具有实施项目的综合能力，能有效地控制项目风险，从而最大程度地保护社会公众利益，减少后续合同谈判沟通成本，为实施过程中解决各类问题提供依据。BOT项目评标适合采用综合评标法，在确定目标收益率的情况下合理报价，选择最具综合实力的投资者，突出企业在建设、融资、技术、运营管理等方面的优势。（二）投资超概风险项目实施过程中，有时会因可行性论证不足导致投资估算缺项漏算、合同签订不严谨、工程管理不善等，使实际投资额超出设计概算金额，造成项目管理中的资源浪费和投资效益压低等情况。基于此，应严把决策关，在项目前期投资决策阶段，要扎实有效、全面细致地开展前期调研工作，充分考虑各类影响因素，确保前期调研数据准确翔实，引入专家论证机制，委托有经验、有资质的咨询单位准确估算项目总投资，有效保障可行性研究报告的逻辑框架完整、内容严谨、准确度高，为项目决策奠定良好基础。同时，要提高现场施工管理水平，一旦发生签证变更，要及时让各方代表确认，形成管理闭环；完善工程预算管理制度，加强项目资金动态管理，有效控制成本，合理列支。（三）项目融资风险在污水处理BOT项目中，投资方既是项目的工程承包单位，又是项目的融资借款人，融资按时到位，是项目顺利实施的必要条件，因此要做好融资过程的风险控制。目前污水处理项目的融资渠道大多通过商业银行融资，融资成本高、借款时间短，有时难以满足运作周期长、投资收益较低的BOT项目要求。融资规模上，投资方认为贷款金额越多越好，想以小投资撬动大回报，却忽略了融资成本和偿付能力。此外，融资前期所需手续不全，特别是土地手续的办理滞后，导致银行无法授信放贷，致使项目难以实施。对此，投资方可以考虑同国开、农发等政策性银行合作，针对环保民生项目，政策性银行融资利率较低，近几年融资门槛较为宽松。此外，可通过申请上级政策性补助资金、申请部分专项债等渠道，降低投资资金压力，分散投资带来的风险。投资方要充分评估自身的资金实力及偿债能力，平衡好自有资金和贷款资金的比例，综合考虑现金流入、贷款利率、处理水量、政府信用等因素，在合理区间范围内确定融资规模，一般可将贷款比例定在总投资的50%～80%。融资成本尽量控制在总成本费用的20%左右，否则会影响项目的盈利能力。投资方应督促政府尽快完成关键手续的办理，督促办理进度，如土地用地预审及选址意见书、不动产证明、纳入政府预算的决议、财政承受能力评价报告及批复等文件，确保项目顺利放贷。（四）地方政府信用风险地方政府信用风险主要体现在地方政府拒绝支付或不能按时支付污水处理服务费。污水处理服务费主要包括可用性服务费和运营绩效服务费，简单来说，可用性服务费是政府支付给项目公司的建设回报费，运营绩效服务费则是进入运营期后运营污水处理厂的服务费用。污水处理服务费是投资方收回投资和确保项目安全稳定运行的主要收入来源，一旦服务费不能按时支付，则投资方不得不垫资运行，这无疑给企业带来较大资金压力，进而影响项目持续运行。当前，新实施的BOT项目多处于经济欠发达、财政状况较差的城镇及乡村，欠付及拖付服务费的情况较为普遍。在前期投资决策阶段，应做好对污水处理厂所在地区的财政状况、人口数量、以往合作信用度、居民消费能力和消费水平等情况的调研分析工作，对投资环境和投资条件较差的项目果断提早放弃。在特许经营协议中，应明确要求政府将污水处理服务费纳入地方中期财政规划，并逐年纳入政府财政预算。“无预算、不支付”是政府财政支出的原则，因此，纳入预算是保障政府付费和银行融资放贷的重要条件。条件允许的情况下可以要求政府出具污水处理服务费支付履约保函，一旦发生拖欠服务费的情况，投资方可直接向银行申请从保函中兑取相应金额的服务费。在实际操作中，可争取获得政府承诺，通过置换其他收益较好的资产、允许无偿使用土地等方式弥补政府拖欠的费用，从而有效防范和化解风险。在特许经营协议中列明拖欠费用的违约责任，以促使当事人全面履行合同义务，保护非违约方的利益。（五）进水水量不足风险有时因前期调研不充分、预测不准确，或配套管网不能同步敷设等原因，污水处理厂进水量严重不足，同设计规模产生较大偏差，导致项目不能按预测水量进行处理，同时也无法获取相应的运营费用，造成资产闲置浪费；有的甚至还会使污水处理厂面临无法开展环保验收和进入商业运营期等问题，以上种种，均会给投资方造成资金压力，带来巨大损失[3]。对此，应合理确定污水处理厂的建设规模和分期，高效使用治污资金，尽可能提高污水处理率，从而实现污水减排。设计一定的保底水量，或将运营服务费拆分成固定费用和可变费用，确保投资方不受水量影响取得固定收益，保障投资方投入的资金和成本得到一定的补偿。在特许协议中要求政府负责同步建设、完善污水处理厂外的配套管网设施，确保项目的可持续性。（六）政策调整风险随着国家对生态环境保护的日益重视，环保标准也不断提高，污水处理厂很可能会面临技术升级和提标改造，否则无法满足环保政策要求，而改造势必要增加投入，如果前期不对此种情况进行预判，很有可能给投资方带来损失。进入运营期后，还存在税收政策发生调整的可能，比如前期测算税收时往往会对污水处理厂这类基础设施项目考虑税收减免或税收优惠政策，税率也是按照时下的税率计算，BOT项目运营期较长，不排除在未来会发生优惠政策取消或税率上调的风险，会导致运营管理费用增加。对此，应充分做好技术储备，随时应对不断变化的环保新政策和行业新标准。如果资金允许，应提前做好规划，尽量采用较为先进的工艺和较高的行业标准建设污水处理厂，避免短时间内又需提标改造。在合同中明确约定因技改、提标、扩容等原因需新增投资或因政策变化导致运营成本增加的，相关费用由政府方负责，或者投资运营方可要求提高污水处理服务费。（七）不可抗力风险污水处理厂的不可抗力事件是各方不能预见和避免且不能克服的客观情况或即使可以预见但不能避免且不能克服的情况，包括雷电、火灾、地震、滑坡、水灾、台风或龙卷风等自然灾害；流行病、瘟疫等重大公共卫生事件；战争行为、入侵、武装冲突、恐怖行为或政变；全国性、地区性或行业性罢工；非因签约政府方原因导致的且不在其控制下的征收征用、法律变更、政策变化事件。这类风险发生概率极小，可一旦发生，就会带来巨大影响和破坏。在合作期内，应及时为项目的建筑物、构筑物及设施设备购买“建安工程一切险”“第三者责任险”等保险，保证一旦发生理赔事件，能获得相应金额的保险补偿。超出保险补偿的剩余金额，可在特许经营协议中约定与政府方按比例各自承担一部分风险。（八）稳定达标运行风险污水处理厂如果不能安全稳定达标运行，则可能面临高额的环保处罚[4]。对此，应制定科学的运营管理手册，构建污水处理厂制度体系，优化组织架构，合理配置岗位，制定岗位说明书，定岗定人规范操作。制定专业化培训体系，打造专业化运营团队，提高运营人员的技能素养和综合管理能力。以已有项目为研发基地和人才培养基地，同高校、科研院所开展技术研发合作交流，促进成果转化，提高研发水平，关注前沿动态，不断学习掌握领先的行业技术，降低处理成本，提高处理效率。构建标准化运维管理体系，力争把项目打造为标杆示范基地，全面做好各环节的运营成本控制。配合主管部门检查督导工作，要求环保部门做好对偷排单位的排查和处罚，确保进水水质符合合同约定条款。（九）设备供应商风险管理污水处理项目的设备发生故障时，有些供应商不能及时派出维修人员或以差旅费用较高为由拒绝上门服务，致使设备无法得到维修而不能正常运行。对此，应加强供应商管理，定期对供应商进行服务质量评级，对不及时或拒绝提供上门服务的供应商评定为不合格，连续两次不合格取消未来合作资格，从供应商名录中移除。（十）安全生产风险污水处理厂是生产型企业，安全生产极为重要。例如，污水处理厂用电量较大，厂内有高低压变配电系统，如存在电器使用不当、电源老化、雷击、明火作业或其他不安全行为，很有可能会引发火灾危险[5]。另外，污泥处理过程中会产生沼气，沼气为易燃易爆气体，具有一定的毒害性，防护管理不当可能会引发安全事故；污水处理构筑物深度较深，池中有大量污泥和毒害气体，一旦有人坠入，就会引发溺亡事故。污水处理厂作为生产型单位，要规范设立安全管理机构，构建安全管理体系，制定科学合理的安全管理制度和安全操作规程，严格落实安全生产责任制，强化安全应急预案管理。定期开展安全教育培训、安全应急演练和有效安全检查。定期检验、检查、维修、更换构筑物设施及消防器材和设备。在危险源处