基层治理改革需注重先行设计(等四则)

第第页基层治理改革需注重先行设计(等四则)改革开放已推进30多年，那种开辟一个试验区允其“大胆地试大胆地闯”的传统方式，正日益遭遇强大的“体制壁垒”。在一定意义上说，北京推进街道变社区改革探索遇到的“鲁谷困境”，正是这一传统方式日渐式微的一种折射。

8年前，北京石景山区的街道鲁谷变成社区鲁谷。“小政府、大社区，小机构、大服务”模式不可谓不好；“瘦身、减负、自治”用意不可谓不佳；由传统街道17个科室改为“三部一室”、公务员编制人数从90人减少至39人的效果不可谓不显著。然而8年过去，说是改革遭遇“瘦身、减负、自治”三大瓶颈，实则改革新路不通，复回原路。云为“鲁谷社区”，实则和其他街道办没什么两样。

改革出现“鲁谷困境”并不稀奇，不少类似的改革有类似的曲折。在一定意义上说，当初改革更多的是冲破思想禁锢。所谓思想一解放天地顿宽，谁都不清楚怎么干的情况下，与其坐而争，不如起而行，摸着石头过河，要紧的是先过去再说。今天的改革进入深水区，涉及的是利益、体制、理念等深层次问题，改革的难度要比当初复杂得多。仍然用试和闯的法子，当然就攻不破壁垒。

试和闯的法子不管用，管用的是“改革设计”。也就是先把改革面临的疑点难点问题统统摆出来，逐一针对并找准解决之道。当有了比较完善而科学的总体改革设计之后，再付诸实践，问题、难题以及阻力等都没有那么大。在实际执行中当然还会遇到一些新的问题，但不会伤及改革根本和大局，针对新问题找到新办法就可以了。这种先行设计的改革方式也许步子会慢一点，但实施了就会往前走，停下来或者陷入困境的可能性就比较小。

北京的鲁谷社区陷入困境，原因就在于没有很好地回答与上级部门的职能衔接、如何因应公共服务需求变化、如何厘清自治与行政界线等问题。你的职能变了，上级部门职能没有变，指派了任务你干还是不干?把与上下左右各方的衔接理顺了，把自身的工作理念、思路和方法建树了，“鲁谷困境”或能变成“鲁谷样本”。

产能过剩背后是“政绩过剩”

工信部和国家发改委最近的一份报告称，目前，节能减排和淘汰落后产能形势十分严峻。

落后产能之所以称之为“落后”，在于高耗能高污染的基本特征，并非是发展的健康理性路径一一污染环境、占用耕地、过度消耗资源、破坏生态平衡，这些产业性的弊端，不要说专家学者，就是普通百姓也心知肚明。但在高歌猛进的经济大潮下，很多高耗能、高污染的产业打着促进经济发展的大旗，多干快上、无序扩张，产能越来越过剩，对环境的戕害也越来越严重。

产能虽然“落后”，但短期的经济效益和政绩效应却不“落后”――落后产能的“产能过剩”，隐喻着“政绩过剩”的权力生态。事实上，一些地方政府为了经济数字指标和眼前利益，为了出政绩，不顾一切上马高耗能项目拉动地方GDP高速增长：而在短期政绩效应的辐射感召下，有越来越多的行政权力以产业振兴为理由配置资源、投入土地，大量营造政绩工程乐此不疲，这就从单一的“要政绩”变成了“政绩”，形象工程和重复建设泛滥成灾，扭曲了市场，无谓浪费资源，直接导致了“政绩过剩”――而相应的，发展模式上的急功近利也就随之异化成了权力伦理的沦丧走样。

在国家宏观调控的力度下，这种“风潮”有所减缓，但借着扩大内需的东风，此风又有抬头的迹象。正因为与地方利益和权力政绩密切相关，所以国家调控和规范整治的“形势非常严峻”。

从这个意义上说，在遏制产能过剩方面，经济产业政策上的“组合拳”引导固然非常重要，但对于“政绩过剩”的疗治也不可或缺。无论是提高制度层面的权力监管和程序正义，还是在行政决策领域引入有效的公共监督，都是应有的题中之义。

权力“不检点”加速秩序的失范

两则新闻，不妨比较阅读：一是9月5日《中国青年报》消息说，河北企业家张连军和杨卫国花费500万元办理矿权证，谁知此证竟然是假的，而国土部工作人员表示，当时仅是帮忙转交档案袋，整件事与国土部无关：二是同日的《人民日报》消息，1992年，江苏溧阳民政局开始推行农村社会养老保险，周建芳夫妇2人1997年花2万元参保，13年后，却被告知当初的保险承诺已无法兑现，只能选择退保。

公共权力一旦与造假有染，基于公信而构建起来的秩序，就会以摧枯拉朽的速度土崩瓦解，失信弥漫，绝望荡漾――它戕害的不仅是公民私权，更重要的是公众追求公平、捍卫正义的信仰。

江苏溧阳夫妇投保13年领不到养老金，地方部门的说法是当年的宣传册不是合同。问题是，宣传册内容明确、事项具体，怎么就不属于法律上的要约邀请?连江苏省人社厅官员也表示“当地政府应当负责任”的事实，地方部门何以拒绝履行承诺、放任参保老人损失发生?……当这些问题找不到答案的时候，封闭而傲慢的权力完全可以拒绝发言。

权力和约束本就是此消彼长的关系：自由惯了，尺度和分寸难免也会走上“限制级”。这些年，少数权力卖假证、空许诺的例子还少见吗?比之于奸商，恐怕是有过之而无不及。我们都在慨叹道德堕落、规则溃坏，事实上，公权的堕落与溃坏是加速社会整体滑坡的催化剂――因为在强大的公权力面前，自保的私权如果不“顺势而为”，很可能成为公权力翻云覆雨中的沉没成本，一闪念就会丧失了被打捞的可能。

公权如何“说话算话”，看来仅仅靠摆事实、讲道理是不够的。办法只有两个：一是加大罚单，让“食言失信者”、“胡言乱语者”以官帽为代价，为自己的作为埋单。同时，追究一切开绿灯者的责任；二是稀释要权，以切实的内部制衡机制，防止少数核心权力掌握在个别“临时工”手里，让所有不检点的权力都能展示在阳光之下，最终无法遁形。

“文化中国”与“文化宗教”

正在兴起社会主义文化建设高潮的“文化中国”，宗教，也可以向着建设“文化宗教”努力。

我们并不认同将宗教完全等同于文化的观点，但也不否认若干宗教经典、教义，宗教道德、艺术中所积累着的人类生命繁衍的文化信息，所渗透着的历史积淀的体验和哲理，所孕育着的民族文化因素，所镌刻着的人类精神文明发展的轨迹。从文化视域看宗教，宗教经典也是社会历史文化典籍、文学作品的一部分；宗教教义也包含许多人生哲理、道德箴言；宗教物品有不少非物质文化遗产；宗教场所和周围环境有若干艺术殿堂与旅游胜地。

我们促进文化大发展大繁荣，固然要牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，围绕树立和践行社会主义核心价值体系来开展。但社会主义是大海，海纳百川有容乃大。社会主义文化建设大潮之中，包容着宗教文化的建设。宗教可以乘势而上，有所作为，努力增强自身的文化性，建设“文化宗教”。

从现代文明发展趋势看，宗教退出政治权力，退出国民教育，退出市场中心，回归社会文化本位，向“文化宗教”、“道德宗教”发展，是一条健康发展的正路。历史上，凡文化性强的宗教，生命力影响力也强，受到社会欢迎；凡文化性弱的宗教，生命力影响力也弱，难免日渐式微。宗教信仰，只有教徒认同；而宗教文化却属于社会，与世俗文化交融。宗教增强了文化性，各