地方政府专项债券财务评价报告问题研究

截至2019年末全国地方政府债务余额为24，08万亿元，包括一般债务余额13.31万亿元、政府专项债务余额10.77万亿元。根据财务部财预〔2017〕89号《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（以下简称“《通知》”），由专业顾问机构牵头聘请会计师事务所、律师事务所、专业咨询机构等中介机构入场，出具财务评估报告、法律意见书、实施方案等信息披露文件，这将有利于提振市场信心、增强投资者认可度。为了实现这一目标，各地各行业主管部门均加强了项目收益与融资自求平衡专项债券这一债券品种的发行准备工作，探索创新和丰富项目收益债券品种，使更多的政府专项债券向基础设施补短板的重点领域引导，提高项目收益债资金的使用效率。一、地方政府专项债券及其财务评价报告概述（一）地方政府专项债券特点一是地方政府专项债券所指向的融资项目具有一定收益，为有一定收益的公益性项目筹资；二是地方政府专项债券则由政府性基金收入或专项收入作为项目的预期现金流收入，以此来覆盖政府专项债券本金和利息。（二）财务评价报告对项目可行性审查要点发行地方政府项目专项债应当由会计师事务所出具财务评价报告。财务评价报告应根据项目收益专项债的特点，从项目应满足的合法性要求、实体投融资规模、实体收益与现金流量预测、可偿债收益系数预测、敏感性分析等诸多方面进行财务评价，具体财务评价要点如下：一是项目应满足的合法性要求。根据《通知》要求，可发行收益和融资自求平衡专项债券的项目应满足的以下要求：一是项目应属于公益性事业领域，需要由政府提供的基础设施或社会事业；二是可以产生反映为政府性基金或专项收入的稳定的现金流收入；三是项目预期的现金流收入能够完全按约定期限归还专项债券还本金和利息。会计师事务所在进行合法性审核的时候，重点要关注项目的合法合规性，审查项目可行性研究报告，取得行业主管部门的项目立项文件和发改委的项目批文等。二是项目投融资规模的考虑。《通知》要求对项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况、项目建设计划及现状做出详细的规划，从项目整体层面控制投资风险，实现项目收益与债券本息自求平衡。会计师事务所在进行项目财务评价的时候，必须关注项目资本金的来源渠道和到位情况，投资总额和融资总额的比例，项目建设规划与资金规划的匹配程度等。根据某省2020年度已批复的两家公立三甲医院政府专项债券情况来看，项目获得的政府专项债券发行额度分别占总投资额的40%和45%。三是项目收益测算、债券发行利率设定、可偿债收益系数的预测。《通知》并未对项目收益预测计算方法做出明确的规定，各专业评估机构出具的评估报告对预测期项目收益、债券发行利率确定程序、可偿债收益系数的计算方法都不统一。对项目投资收益预测，各会计师事务所通常做法，首先进行相应的项目风险评估，收集完整的项目基础信息和潜在的风险，以此来确定评估工作内容，并在此基础上判断会计师事务所本身是否具有足够的专业胜任能力来能够完成该政府专项债券的财务评估工作。在此基础上测算项目的现金流收入，同时根据专业评估机构出具的可行性研究报告、债券评级报告以及资产评估报告等，测算项目的融资成本，最终得到项目现金流量收入对债券本金和利息的覆盖程度。根据《通知》规定，专项债券的项目收益来源应为项目对应的政府性基金收入或专项收入。因此专项债券的还款来源既包括项目对应的政府性基金预算收入，也包括公共预算收入中的专项收入。但在政府专项债发行实践中也存在一定的创新，主要表现为将项目对应的直接收入扩大到项目投资主体的全部经营收入，例如某省2020年度已批复的两家公立三甲医院政府专项债券项目，建设主体项目为中医药传承创新工程和住院门诊医技综合楼，就其项目本身来计算，预测期该项目带来的增量收益是明显不能够覆盖债券本息的，而这两个项目创新的做法是将医院存量资产的收益也计算为该项目的预测期收益，也就是将存量资产未来预期收益与增量资产的未来预期收益全部作为项目对应的收益，以此来覆盖债券本息支出。上述偿债项目收益的创新做法，虽然与《通知》规定的收益来源规定不符，存在不规范的问题，但符合该医疗机构的经营管理实践，且目前相应债券已经在财政部备案并成功发行，可以认为是在政府专项债券发行试点过程中的一种创新实践。对于债券利率的设定，各会计师事务所的做法也不统一。例如某市城区地块改造项目财务评价报告直接设定债券利率为4.08%，期限十年利息按年支付利息，到期还本并支付最后一期利息；某城际铁路项目财务评价报告债券利率设定为3.2%加1%的手续费，期限五年利息按年支付利息，到期还本并支付最后一期利息。以上两个财务评价报告对于债券利率的设定都没有给出明确的理论基础和实践依据。而某省2020年度某公立三甲医院中医药传承创新工程项目政府专项债券利率设定则具有一定的理论基础和实践依据，该评估报告根据中国债券信息网4月中债国债收益率曲线进行分析，计算得出2020年4月20年期中债国债收益率曲线平均值为3.09%，再根据谨慎性原则上浮20%确定，即该20年的政府债券利率设定为3.71%。《通知》对可偿债收益系数也未做硬性量化指标的规定，从系数本身内涵来判断，只要该系数大于1就可以判定为项目可行，根据某省2020年度已批复的两家公立三甲医院政府专项债券情况来看，项目可偿债收益系数分别为5.51和2.81，而同时期已批复的某省职业技术学院的新校区建设项目可偿债收益系数为1.15，这也与人民健康意识的改善、人口老龄化的加速、医疗升级需求持续上升等因素有密切关系。四是项目可行性敏感性分析。目前各会计师事务所的做法是采取情景分析法，综合考虑近十年来GDP的变化趋势和对未来宏观经济形势的预测，分别做出悲观、中性、乐观等情景预期，在这三种宏观经济环境情景预测基础上，对项目收益涉及的收入、成本、投资总额分别做出定量预测，据此分别计算项目的可偿债收益系数，从而据此判断项目的风险大小和可行性。二、地方政府专项债券财务评价报告存在的问题（一）项目预期收益的不确定性《通知》要求项目选择要求有一定收益，各会计师事务所对“一定收益”的理解并未统一，项目预期收益界定很宽泛，部分项目以预测期内业务活动收入恒定不变或假设收入和成本以某固定增长率为依据，脱离实际情况，容易高估项目收益能力。（二）项目业务活动现金流量未考虑货币时间价值《通知》对项目业务活动现金流量未规定需考虑货币时间价值，各会计师事务所往往也就未按照传统的财务预测程序对项目业务活动现金流量进行折现，对本息覆盖倍数也没有引入货币时间价值的概念。（三）项目债券利率设定、投融资总额和比例等关键指标未明确《通知》对项目债券利率设定、投融资总额和比例、可偿债收益系数等关键指标未做明确的界定，项目资本金的构成内容和来源也没有强制性的规定，有可能造成项目实施过程中因为项目资本金不到位，形成烂尾工程的可能性。三、完善地方政府专项债券财务评价报告的对策（一）尽快出台操作指南从目前政府债券发行的实践情况来看，地方政府专项债券发展实践已经很大程度上超越于政策的制定步伐，需要相关政府职能部门出台细化的操作指南和指标定义，对地方政府专项债券财务评价工作做进一步的规范。例如上文所述的项目收益的界定范围、债券利率的设定、投融资总额和比例、可偿债收益系数的定义等，有利于增强各项目之间的横向可比性，也利于各专业评估机构的操作。（二）规范中介机构评价报告标准，行业协会层面出台规范化的评价标本地方政府专项债券发行时必须对外公布的项目财务评估报告、法律意见书、实施方案等信息披露文件普遍存在着非标准化问题。各中介机构并无统一规范的评价规则，评价和预测原则和方法不统一。为此首先是报告量化指标计算方式要规范、评价和预测原理方法统一、设定固化格式和披露要素，其次在财务评价报告中，对本息项目收益和覆盖倍数需要引入货币时间价值的因素，最后各行业协会层面应出台标准化的评价标本和指导意见。（三）提升会计师事务所专业胜任能力在对地方政府专项债券进行的财务评估中，由于涉及的土建工程、资产评估、甚至专业科学技术领域的内容非常复杂，仅凭注册会计师的专业能力还不足以胜任，应引入工程造价、土地评估、甚至相关自然科学技术领域的专业人员加入该项目组中，以此来提升会计