对国有企业惩防标准体系健全完善的一些思考

对健全完善市属国有企业惩防体系实践和思索[内容提要]构建国有企业惩治和预防腐败体系，是新形势下对国有企业反腐倡廉工作做出重大战略决议。市国资委成立以来，尤其是自市国资委印发《完善惩防体系、打造“廉洁国企”——实施方案》以来，市国资委党委、市国资纪工委和市属国有企业党组织和纪检部门坚持教育、制度、监督三者并重，主动探索、勇于创新，努力推进惩治和预防腐败体系建设，积累了部分好经验和新做法，但还不一样程度地存在部分亟待处理突出问题。文章致力于对市属国有企业惩治和预防腐败体系建设实践进行总结，对存在共性问题进行分析，并就深入健全完善市属国有企业惩防体系提出对策。一、市属国有企业构建惩防体系情况（一）建立具体杭州特色国资监管体系1、构建国资监管基础框架。依据推行出资人职责和构建惩防体系要求，市国资委努力构建和完善“两级管理、三个层次、八大致系”国资监管基础框架，两级管理即市和区县（市）分别监管本级国有资产；三个层次即“市国资委——资产营运机构——国有控股参股企业”国资监管和营运体制；八大致系即国有资产监管政策法规体系、国有资产经营业绩考评体系、出资企业收入分配和调控体系、国有资产统计评价体系、国有产权股权变动监控体系、国有资本经营预算和投资风险监控体系、企业领导人员管理体系、国有企业党建和党风廉政建设体系。2、建立国资监管制度。一是探索建立国资监管政策法规体系。前后制订出台涵盖预算管理、产权管理、业绩考评、统计评价、投资决议、财务审计、内部控制等40余个规范性文件，初步形成了用制度规范权力运作、按制度办事、靠制度管人内部制衡和外部监督机制。二是主动开展清产核资等基础工作。为扎实国资监管基础，相继开展企业清产核资、企业国有资产产权记录表证换发等工作，建立企业财务快报体系，加紧对不良资产处理，深入规范了产权交易、产权管理、企业改制等行为。3、整合监督资源，完善预警机制。一是加强和市检察院、市公安局经侦支队交流协作，主动开展业务工作方面信息交流。市国资委已相继和市检察院联合印发《相关共同推进市国资系统预防职务犯罪工作实施意见》、《相关利用检察民事督促起诉保护企业国有资产意见》、《杭州市国资委和杭州市公安局经侦支队信息传输相关意见》，深入提升领导干部对职务犯罪认识，加强杭州市公安、检察等司法机关和国有资产监管部门和国有资产营运机构协作配合。二是培育企业监督员队伍。相继在杭汽轮集团、杭氧集团等市属国有企业组建一批监督员队伍，由企业纪委发出聘书，面向企业党员、干部、职员、民主党派组员公开招聘监督员。监督范围包含查阅企业财务报表、参与企业相关重大工程项目及大宗物资采购招投标，深入外协企业对定价情况进行调查取证等，逐步由以往纪检监察部门“单一”监督模式改变为职员群众共同参与、多渠道监督内部监督体系。三是加强和改善国有资产营运监控预警机制。经过加强和改善国有资本经营预算管理体系和企业责任人经营业绩考评体系，制订出台预算管理措施，试行“两上两下”编制程序，将国有企业领导人员薪酬和业绩进行挂钩，并逐步实现了国有资产经营预算从单纯考评型预算向监督和考评相结合预算转变，实时监控资产营运情况。（二）建立以工程建设为关键效能监察体系。为愈加好地经过效能监察把反腐倡廉要求寓于企业决议和生产经营管理步骤，把惩防体系建设和健全内控机制、完善风险管理体系有机融合起来，促进惩防体系建设各项制度方法落实，发挥好效能监察防范经营风险、惩治和预防腐败作用，市国资委以省市关键工程“杭氧迁扩建工程项目”为切入点，以点带面地开展国有企业效能监察工作。在杭氧迁扩建工程开建前期，市国资委根据《浙江省国有企业效能监察暂行措施》，选题立项，制订《市国资委相关对杭氧集团迁扩建工程开展效能监察实施方案》，有针对性地对杭氧集团迁扩建工程重大事项决议、投标单位资格认定、大宗物资采购、工程预决算、工程质量验收、资金拨付等步骤加强监督检验。工程中期，市国资委数次到工程建设工地踏勘现场，对包含工程进度相关工作进行抽检，主动掌握工程进展情况及需要处理问题，并会同集团纪委做好重大招投标项目和各下属企业完工验收监督检验。工程末期，加强对工程废旧物品监督监管，制订《相关废旧物资和闲置设备处理工作意见》，组成物资处理领导小组，直接参与和监督各类物资处理，将废旧物资招投标统一归口处理，预防企业在物资处理过程中设置“小金库”，或造成国有资产流失。杭氧搬迁工程现在基础完成，实现了工程建设前期提出“干部一个不倒”目标，充足展现了效能监察在企业生产经营中关键作用，也为市属国有企业效能监察工作做出了示范效应。现在，市属企业效能监察工作正朝着规范化、多领域，纵深方面发展。（三）建立适应出资人依法履职需要监事管理体系。，为深入健全国有企业惩防体系建设，市国资委研究出台《杭州市市属国有独资企业监事会暂行措施》，确立外派监事会体制，以财务总监同时任专职董事和委派专业人员任兼职监事，和按要求程序产生职员监事，充实了监事会组员。，出台《加强监事会工作意见》、《监事会工作汇报制度》，由市国资委面向社会公开招聘财务总监，录用后由市国资委统一组织培训，以后分别委派到监管市属国有企业并任命为专职监事，其人事任免、劳动关系、考评、薪酬、福利、社会保险等由市国资委统一管理，所需费用全部由国有资产监管费用中列支。依据外派财务总监特点和要求，市国资委建立了一套相对完善配套管理制度，以确保外派财务总监、专职监事能客观公正地推行职责，对国有出资人负责。一是监督工作汇报制度。实施季报、综合分析汇报、专题汇报及汇报评价等制度，外派财务总监以书面形式定时报送工作情况，正确、立即、全方面地反应汇报期内重大事项情况。将落实工作汇报制度情况列入外派财务总监绩效考评指标，并增强考评权重。二是实施外派财务总监工作考评制度。明确财务总监考评评价指标体系、评价方法、程序和考评结果利用等内容，采取结果考评和过程考评相结合方法，对外派财务总监年度工作绩效进行综合评分，确定考评结果。三是实施外派财务总监薪酬管理制度。外派财务总监年度考评结果直接和其年度薪酬挂钩，并作为任期考评关键依据。外派财务总监年薪不和派驻企业经济效益挂钩，而参考市属国有企业高管人员平均水平和市属国有资本总体收益情况，从国有资本收益中支付。（四）建立和企业文化相融合廉政教育体系1、深入推进企业廉政文化教育。国有企业廉政文化作为惩防体系中教育防范关键载体，必需和企业文化、企业精神、企业关键价值观等相融合。所以，市国资委在推进国有企业廉政文化建设中，坚持正确政治方向，把工作做细做实，避免“形式主义”和“两张皮”。一是把握优异性和广泛性要求，坚持优异性和广泛性结合，分层次地落实教育工作。针对党员干部尤其是领导干部，坚持以理想信念、宗旨意识、道德修养、价值观念、品位情操为关键内容，以提升党员干部思想境界、道德素养和优异性意识为关键诉求，重视教育并注意增强教育文化含量，表现其优异性。针对职员群众中不一样文化层次、不一样年纪层次及不一样爱好爱好群体，以增强法纪意识、监督意识、责任意识和廉政从业意识等为关键内容，以通俗具体、丰富多彩并为职员群众喜闻乐见文化活动为载体，生动有效地开展群众性廉政文化建设工作，努力争取让廉政文化普及到企业各层面，以引导职员群众主动参与廉政文化建设。二是充足认识和处理好廉政文化建设中务虚和务实关系。市国资委坚持用务虚结果去指导和支撑务实工作，把廉政文化建设融入企业人、财、物、关键部门和岗位管理，融入强化企业反腐倡廉体制机制建设实践，推进企业党风廉政建设和反腐倡廉工作健康发展。三是在推进方法方法上处理好“大”和“小”关系，做到大处着眼，小处着手，重在落实。所谓“大”，是指在推进企业廉政文化建设中，要表现系统和统筹思想。首先是表现大策划，即：党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，相关部门亲密配合，动员干部群众主动参与，统筹计划，统一安排，形成整体协力。其次是形成大宣传教育格局，国有企业坚持将廉政文化建设纳入企业党委宣传思想工作总体布署并加强领导，指导支持纪委做好组织协调工作，充足调动各部门各方面力量和优势，整合宣传文化资源，形成宣传教育协力，达成综合效果。再次是实现大覆盖。使廉政文化建设覆盖企业各个层面，努力营造企业内部风正气顺良好气氛。所谓“小”，是指抓工作落实切入角度要小，从小处着手，关注细节，追求实效，做到活动小型分散，形式灵活多样，便于职员群众参与；做到任务明确，要求具体，促进相关部门发挥优势，亲密配合，确保落实。2、循序推进廉政谈话制度。为深入推行国有企业党风廉政建设“一岗双责”制度，完善监督制约机制，市国资纪工委于提出用3年时间完成对监管6家授权经营企业党政领导班子组员一轮谈话，谈话内容包含本人及分管范围内部门、单位遵守党政治纪律，落实实施党路线、方针、政策和决议和上级指示情况；谈话对象本人及分管范围内部门、单位实施党风廉政建设责任制，开展党风廉政建设和反腐工作情况；谈话对象本人实施民主集中制，接收党内外监督情况；谈话对象本人（包含家眷、儿女）实施廉洁自律各项要求情况；沟通和交流加强党风廉政建设和反腐败工作意见、提议；企业发展、党风廉政建设和反腐倡廉过程中需要帮助处理问题。3、层层推进岗位公职教育。面向全市国有企业中层以上领导人员及部分关键岗位经营、管理和专业技术人员开展岗位廉政教育，既经过从企业行政职务、业务类型等方面入手，对本企业范围内全部工作岗位进行分类，形成完整岗位目录，明确岗位职责；经过针对不一样岗位，发动岗位人员自己查、相互查、面向管理服务对象等企业层面征集、暴露出来问题分析等多个路径，查找每个岗位廉政风险点；经过梳理教育内容，依据查找出来岗位廉政风险点，结合岗位廉政行为规范和相关制度要求，从最轻易产生腐败和不正之风关键领域、关键步骤，岗位人员思想认识上最模糊问题等方面入手，梳理教育内容，并伴随企业发展和形势改变，不停加以丰富和完善；经过设计鲜活情景案例再现廉政风险，把枯燥岗位廉政行为规范转化为生动形象案例和情景，形成有国有企业本身特色岗位廉政教育系列教案；经过选择有效教育载体，如开通网上学习平台、制作教育片或动漫片、举行知识竞答和案例讲座、开展情景模拟和廉政谈话等方法，让每一名参与岗位教育企业党员干部全部能了解本身岗位廉政风险和行为规范，知道哪些能做哪些不能做，使其在面对类似情形时能够做出正确选择，达成入脑入心教育目标等五个方面方法，根据“试点探索路径、两年基础覆盖、逐步深化规范”要求，努力争取到底，基础形成覆盖市属国有企业全部关键岗位廉政教育模式；努力争取使包含人员知晓岗位廉政行为规范，并把岗位廉政要求变成行为习惯养成。二、国有企业构建惩防体系中存在问题从9月国资委成立至今，在近四年国资监管工作中，我们认为，市国资系统惩防体系建设能够围绕杭州市委市政府构建惩防体系，健全完善惩防体系5年计划及打造“廉洁杭州”总体工作目标，结合国有企业特点和实际，有针对性地稳步推进，认真落实，并经过探索、改善、创新循序渐进模式，初步形成了含有杭州特色国有企业惩治和预防腐败体系，为国有资产保值增值起到了保驾护航作用，得到了市委市政府和市属国有企业一致认同。当然，在这几年构建惩防体系进程中，我们也逐步发觉了部分急需纠正和改善问题，关键有：（一）领导履职机制需深入深化落实。一是履职意识淡薄。部分企业领导人员对“一岗双责”认识不足、了解不深、实施不力，部分企业还存在“反腐倡廉就是纪检监察一家事、企业和个人只要做好本职员作就行”等错误观念。二是履职手段单一。基础上处于以文件落实文件、以会议落实会议等务虚层面，对上级布署，不能有效结合企业实际制订对应落实方法。没有把反腐倡廉工作和企业生产经营工作统一思索、统一决议、统一布署、统一落实，部分企业仍存在“两张皮”现象。三是履职力度疲软。对反腐倡廉工作安排布署，基础上处于通常性工作强调，没有实现责任制在本单位本部门有效内化。（二）制度跟进实施需深入强化落实。一是制度设计跟进缓慢。实践中不少监督举措在实践中已经实施并取得很好效果，但对应制度设计却没有立即跟进。二是制度设计缺乏预见性。部分企业对腐败易发多发领域和步骤缺乏前瞻思索，往往全部是在出现严重问题后，才引发重视，才考虑建立制度和机制。三是制度设计针对性不强。有不少廉政监督制度内容空乏，缺乏规范健全配套体系、具体惩治方法和明确实施细则，裁量幅度过大，具体执纪执法中较难掌握尺度。四是制度设计系统性不强。实践中往往是见子打子，出台制度多属应急“单方”，互不关联，有还出现制度“打架”现象，没有形成制度建设整体网络体系，严重影响了制度监督效果。（三）监督监管机制需深入建立健全。一是内控机制不健全。部分企业没有设置专门内部审计部门，配置专职审计工作人员；部分企业将内审部门和财务部门合并办公，同一分管领导，或是直接向一把手负责，造成监督失位。二是监事会力量不健全。国有企业法人治理结构不规范，股东会或出资人和董事会、监事会、经营层关系没有完全理顺，相互制衡机制没有全方面形成。监事会主席未到位，监事会地位、权威受到一定限制，对工作开展带来了一定难度。（四）廉政教育创新需深入深入。一是机制创新不完善。“大宣传教育”意识不够浓厚、部分企业教育机制停留在集团企业层面，对下属二、三级企业，或是外协企业教育机制尚处初创、格局仍未形成。二是教育手段不综合。部分企业现实教育手段基础上还处于平面教育初层次阶段，和现代网络媒体广泛利用现实状况显得落后。三、对国有企业健全完善惩防体系提议总而言之，我们认为，健全完善国有企业惩防体系，必需坚持以科学发展观为统领，以打造“廉洁国企”为目标，在已构建惩防体系基础上，切实做到“七个立足”，实现“七个提升”。（一）立足创新教育机制，提升廉政教育渗透力。一是要坚持廉政教育统一性，将廉政教育和企业文化有机结合起来，构建规范高效“大宣传教育”格局。要立足理顺国有企业下属二、三级企业廉政教育机制，建立和健全“大宣传教育”建设规范性制度，设置相关配套奖惩方法，硬化工作责任。要把反腐倡廉宣传教育提升到全局和整体高度来认识和思索，由企业党委统一研究和布署，做到现有年度计划，又有长久计划。要主动探索反腐倡廉企业教育之路，逐步把反腐倡廉教育纳入企业文化教育和企业廉政教育中，构筑抵御腐败思想道德防线。二是要正确把握廉政教育层次性。一直把教育注意力和针对性放在企业各级党员领导干部这个教育关键上，探索建立领导人员教育“包挂”责任制，使领导人员教育更为集中和规范。要克服泛泛而教做法，切实针对不一样层面、不一样部门，因人施教，分层施教，做到既兼顾统一性，又突出层次性。三是要突出廉政教育时代性，不停创新廉政教育内容和形式。要坚持内容“实”、形式“活”、载体“新”廉政文化创建思绪，不停打造廉政文化创建活动微观平台。（二）立足加紧制度建设，提升制度落实实施力。一是要增强制度设计前瞻性。要紧紧围绕市场经济发展阶段性特征，结合企业不一样时期新要求、新特点，立即调整和充实制度设计，增强制度防范功效。对实践检验反腐倡廉好做法、好经验和有效方法，要立即提炼总结，建立规范管理制度、监控制度和约束制度。二是要增强制度设计系统性。坚持把制度建设贯穿于惩防体系各个步骤，向业务工作、业务步骤及和业务工作相关具体方法层面推进、拓展和强化，做到各项工作机制和制度优势互补、整体推进。要坚持关键突出、纵横有序制度设计思绪，以国资委部门为主体推进横向构建，以企业为主体推进纵向构建，做到条块结合，互成约束体系。三是要增强制度设计针对性。以消极腐败易发多发领域为关键，推行岗位目标责任制、经济责任审计、离任审计、组织函询、谈话、诫勉、降职制度，重大项目保廉机制；以行业预防、个案预防和社会预防为抓手，深化职务违纪违法预防新机制建设；健全完善廉洁高效生产经营决议制度、公开透明财务管理制度、规范有序投资管理制度和竞争择优人事管理制度。四是要增强制度实施监管。加强配套制度建设，制订违反制度处理机制，加强制度落实监督检验，确保法规制度落到实处。（三）立足强化监督制约，提升权力行使公信力。一是要突出关键。坚持以国有企业领导班子关键责任人为关键，紧紧抓住易于滋生腐败关键步骤，围绕组织人事、项目审批，重大资金投资、技改，招投标企业横向合作等关键领域，逐步建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效权力运行机制。二是要依靠制度。经过健全和完善廉政谈话和诫勉制度、问询和质询制度、信访处理制度、重大情况通报和汇报制度、免职或撤换要求及处理制度等，实现国资委和国有企业监督互动；经过落实民主集中制，建立健全制度化、规范化民主议事、民主决议工作机制，强化班子内部相互监督；经过完善政务公开制度、厂务公开制、民主评议制度，推进职员群众主动参与监督；经过健全舆论监督制度，发挥舆论监督作用，切实处理制度不健全不完善而不利监督问题。三是要形成协力。依据形势发展需要，不停拓宽监督渠道，主动探索事前事中和事后监督、党内监督和党外监督、组织监督和法律监督、专门机关监督和舆论监督有机结合路径和方法，形成全方位、多层次、多渠道立体监督网络，发挥监督协力，提升监督成效。（四）立足推进作风建设，提升党员干部亲协力。一是要重视作风建设层次性。针对国资委机关、国有企业领导人员等不一样层面工作特点和工作要求，制订对应要求和规范，使作风建设做有目标、量有尺寸。二是要重视作风建设针对性。领导人员作风建设关键要突出落实科学发展、坚持群众路线、正确行使权力等方面；要围绕“四有”领导班子创建活动，关键处理国有企业在实施“三重一大”集体决议制度中存在突出问题。三是要重视作风建设实效性。探索建立以职员群众投诉情况为关键参考标准作风建设考评评价机制，把国有企业领导人员及党政机关作风建设纳入廉政档案关键内容，强化对考评评价结果转化利用。（五）立足内审机构健全，提升源头治理自控力。一是协调统一内部审计相关机制，建立和现代企业制度相适应内部审计模式。近些年，作为完善和发展内部审计规制关键举措，国家审计署公布了新《相关内部审计工作要求》，中中国部审计协会也相继制订了《内部审计基础准则》、《内部审计人员职业道德规范》及20余项内部审计具体准则。现在，股份制企业内部审计机构组织模式按隶属关系分，关键有监事会领导、总经理领导、董事会领导这3种组织模式。我们认为董事会领导组织模式是比较理想模式。因为在董事会领导组织模式下，内部审计能够保持较高独立性、权威性。对于董事会实施集体讨论决定制会影响内部审计正常进行问题，可在董事会下设审计委员会，审计委员会由实施董事和内审人员组成，内审机构在审计委员会领导下开展工作。二是改善内部审计方法，提升审计人员素质，不停提升审计质量。伴随企业经营活动多元化和企业管理现代化，以往落后审计方法已不能对企业经营活动做出全方面、科学、立即、正确评价，所以新形势要求企业内部逐步实现三个转变：从单一事后审计转变为事后审计和事中审计、事前审计相结合；从单一静态审计转变为静态审计和动态审计相结合，从单一现场审计转变为现场审计和远程审计、非现场审计相结合。（