多方联动,齐抓共管,做好新形势下重大活动档案工作

多方联动，齐抓共管，做好新形势下重大活动档案工作——解读《山西省重大活动档案管理办法》11、构建历史，人人有份2、传承历史，档案人义不容辞3、还原历史，档案的作用不可替代2一、《办法》出台的背景1、立法层面2、档案意识层面3、档案管理层面4、档案部门介入的程度31、立法层面（1）法律法规的规定滞后于实践，不能解决现行重大活动档案管理所遇到的种种问题。如：《档案法》和《条例》对档案购买社会服务、重大活动档案管理的规定（2）法律法规的规定片面，如《山西省档案管理条例》对重大活动档案管理的规定（3）法律法规规定的局限性，如八号令、九号令4

2、档案意识层面（1）档案意识淡漠，重视接待工作，忽视、轻视档案工作。如省工商联的首届晋商大会（2）认识不到位，重视纸质档案，忽视其他载体和类型的档案；重视主办单位形成的档案，忽视其他参与单位形成的档案。如中博会，省农业厅

53、档案管理层面（1）依法治档没有养成行为习惯如：2005年的《办法》和待进馆档案登记浮躁、敷衍（2）档案管理的保障不足如：人员配备、机构设置、制度建立（3）档案工作基础薄弱（4）档案管理的规范化程度低如：申办、筹备阶段形成的文件材料不归档；非纸质文件归档难；协办单位尤其是新闻媒体部门形成的文件材料归档难；收集归档后，很少单位进行系统整理；保管不讲安全，随意堆放。64、档案部门介入情况（1）介入难（2）介入后，准备工作不充分，导致档案和档案工作更加被弱化（3）介入后，职责定位模糊，甚至舍本求末。

指导、监督与检查是职责，信息采集是非常时候的介入（4）介入后，保姆式服务7二、《办法》的框架结构6章32条3580个字，六个章节分别是：总则、主办单位职责、协办单位职责、档案部门职责、法律责任、附则。第一章：总则，8条第二章：主办单位职责，9条第三章：协办单位职责，3条第四章：档案部门职责，7条第五章：法律责任，2条14款第六章：附则，3条8三、《办法》的主要内容《办法》主要内容可以概括为：界定了重大活动，理顺了工作体制机制，厘清了参与者职责和任务，完善了工作原则，细化了三大体系的建设要求，明确了重大活动档案的最终归属，规定了违法所要承担的法律责任。9（一）界定了重大活动

本省各级机关、团体、企业事业单位以及其他社会组织在省内外、境外举办的涉及政治、经济、科学、文化、教育、卫生、体育、外事、宗教等方面具有一定行业性、地方特色、国家意义或者国际影响的会议、节庆、会展等大型活动；突发事件的应对处置活动；关系改革、发展、民生等专项或者综合性的工作活动。10

（二）理顺了重大活动档案管理工作的体制机制《办法》的3个章节5个条目从不同角度和侧面建立、完善了重大活动档案管理工作的体制机制，科学设置了重大活动档案管理工作的组织架构，形成了政府领导协调、档案部门统筹主导、主办单位全面负责、协办单位积极策应，多部门合作，共同参与构建重大活动档案管理的工作格局，为重大活动档案管理工作科学顺利的开展奠定了坚实的领导和组织基础。11《办法》第1章第4条规定重大活动档案工作首先要遵循的便是“统一领导、分级负责”的工作原则，这里面蕴藏着重大活动档案管理工作的体制，它源于1959年我国实行党政档案工作统一领导的工作体制，源于两办《意见》中明确指出的“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”。12《办法》第1章第7条明确了县级以上人民政府在重大活动档案管理工作机制建立健全上的主体责任：“应当加强对重大活动档案工作的领导，建立健全档案行政管理部门参与重大活动的工作机制”，确定了档案部门在政府的领导下参与重大活动的工作机制，赋予了档案部门在重大活动领域发挥自身专业作用、履行专业职能的权限。13《办法》第2章第10条规定了主办单位在重大活动档案管理机构建立健全上的主体责任：“应当将档案管理纳入重大活动管理范畴，成立专门的档案管理机构，明确重大活动档案管理的责任部门和责任人”，包括：“单位独立举办的非周期性的重大活动，或者联合其他单位举办的重大活动，应当将同级档案行政管理部门纳入重大活动档案管理机构”。这2条4款的规定，避免了多头管理导致的档案分散、流失，避免了档案无人管理、无法追责造成的混乱、麻烦。14《办法》第3章第18条对协办单位在重大活动档案管理工作体制上也提出了要求：“应当成立专门机构或者指定专人负责重大活动所承担项目中形成的各类文件材料的归档、移交工作”，“协办单位”是重大活动举办的协作、配合单位，是重大活动档案管理工作体制的链条中不容忽视的一环，只有“协办单位”档案管理机构或者人员的积极参与和有效工作，才能保证重大活动档案的齐全、完整。15

（三）完善了重大活动档案工作原则《办法》第1章第4条明确规定：“重大活动档案工作遵循统一领导、分级负责、完整归档、系统整理、集中管理、有效利用的工作原则”，这个工作原则贯穿重大活动档案管理工作始终，其中包含了重大活动档案管理工作的体制机制、包含了重大活动档案管理工作的基本流程及其要求，客观、科学地提出了重大活动档案管理要实现和达到的目标。16没有“统一领导、分级负责”的保障，根本不可能实现“完整归档、系统整理、集中管理、有效利用”，前者是条件，后者是目标。统一领导，明确重大活动档案管理工作作为档案工作的组成部分，既是党的工作，又是政府工作，由党委和政府双重领导，这一领导体制，是重大活动档案管理工作顺利、高效开展的重要保障；分级负责，就是各行政区域内重大活动档案管理工作的指导、监督与检查统一由各级档案行政管理部门专门负责，17各行政区域内各单位独立举办重大活动形成的所有档案按照规定期限统一移交同级国家综合档案馆，各单位独立举办重大活动形成的各类文件材料由本单位档案室集中统一管理。档案部门是重大活动档案工作的主管部门，指导、监督与检查重大活动档案工作，防止政出多门、各自为政。鉴于我省的现状，从工作源头提出了“完整归档”的目标。通过5个章节15个条款的具体规定，来保证重大活动档案的完整、齐全；18将“系统整理”作为工作原则扩充进来。原因有三个：一是重大活动档案不经“系统整理”无法“有效利用”，二是整理工作是重大活动档案管理工作的重要环节和基本内容应该在工作原则中有所体现，三是重大活动档案管理经费中“系统整理”占有的份额很大，明确提出，便于明确预算。本《办法》的第2章第10条、第3章第14条至17条特别指明了“系统整理”的责任单位和标准要求；19虽然从1956年我国档案工作开始正式建制开展以来，集中统一管理档案就成为档案工作一直坚守的基本原则，但参与单位和人员众多导致众多重大活动档案割据分存的境况，使我们不得不放弃更具全局性全方位的目标“科学管理”，而侧重在管理模式重申“集中管理”的要求。为了使这个原则落在实处，本《办法》在体制机制的设置、参与单位的职责和任务等等方面给予了落地式呼应；20档案工作的根本目的是满足社会利用需求，所以，“有效利用”作为重大活动档案管理工作的根本目的在本《办法》的第3章第14条、第4章第27条进行了相应的对接。21

（四）厘清了重大活动各参与单位和人员的职责和任务《办法》根据所有参与重大活动的单位承担任务和所处位置的不同，结合重大活动参与人员不固定流动性强的特点，首次直接用章节明确划分、明确重大活动参与单位和人员在重大活动档案管理方面的职责和任务：22《办法》第1章第7条除规定县级以上人民政府具有建立健全重大活动档案工作机制的职责外，还有“协调解决本行政区域内重大活动档案管理工作中出现的问题，保障重大活动档案管理工作经费”的职责；《办法》第1章第8条特别规定了重大活动工作人员有关档案管理的职责；23《办法》第3章第18条、第19条、第20条明确了协办单位参与重大活动在机构、人员和业务方面应该履行的职责；24《办法》第4章第21条、第22条对档案行政管理部门的职责也进行了清晰的界分：“档案行政管理部门负责监督、检查、指导本行政区域内重大活动档案管理工作”，而且，一接到主办单位要求参与重大活动的邀请，就要“及时委派专业人员提前介入，协助主办单位进行档案专业培训，制定重大活动档案管理工作方案，确定重大活动文件材料归档范围。”；25《办法》第4章第24条、第26条、第27条规定了各级国家综合档案馆接收、征集、科学管理以及数字技术存储、备份、开发、利用重大活动档案管理的职责。26

（五）细化了重大活动档案工作三大体系的建设要求1、对重大活动档案资源体系的建设要求2、对重大活动档案安全体系的建设要求3、对重大活动档案利用体系的建设要求271、对重大活动档案资源体系的建设要求资源建设是重大活动档案管理工作的薄弱环节，归档问题又是重大活动档案资源体系建设的难点和瓶颈，所以本《办法》不论是内容，还是章条体式，几乎一半的设计设置都放在了归档上，除了体制机制外，还要求采取完善归档制度、建立档案形成责任制、明确单位和人员归档工作职责以及开展征集、鼓励社会捐赠等举措和补充手段，来加强重大活动档案资源建设，共有15个条款。28（1）完善了归档制度（2）建立档案形成责任制（3）明确相关单位和人员归档工作职责（4）开展征集、鼓励社会捐赠等29（1）完善了归档制度第1章第5条不仅要求参与单位继续执行我国沿用半个世纪已经证明比较成功的归档制度：“凡属重大活动中形成的文件材料，应当归档保存，任何组织和个人不得据为己有或者拒绝归档”，而且要求各参与单位：“对未列入归档范围的文件材料，应当编制文件销毁清册，经单位主要负责人审批后方可销毁。”这一条两款，制约那些据为己有、拒绝归档和随意缩小归档范围、肆意销毁文件材料的行为。并且遥相呼应，在第5章第28条第3款对“将属于重大活动归档范围的文件材料据为己有、拒绝移交、移交不完整、擅自销毁的”单位和个人进行各种责任的追究。各级档案部门完全可以根据这些条款，理直气壮地向任何单位和个人收集应归档的各类文件材料。30（2）建立档案形成责任制第3章第12条规定：“主办单位应当按照国家有关规定建立重大活动档案形成责任制，利用现代化的技术、手段，开展重大活动重要片段采集和全程记录工作，编制和实施各类文件材料归档范围和保管期限表”。建立档案形成责任制，以政府规章的形式和力度确立、确定了“谁形成、谁负责”这一工作理念和举措，这在全国亦属首次，紧紧抓住责任单位和档案原始记录生成这两个源头，把控归档工作的起点，是保证重大活动文件材料的归档齐全、完整的关键所在；而编制和实施各类文件材料归档范围，是实现重大活动全程留字、全程留音、全程留影、全程留痕的根本保障。31（3）明确相关单位和人员归档职责“全员参与、全员形成、全员有责”，严格规定重大活动档案资源建设链条中鲜活、生动的构成者的职责：“参与重大活动的工作人员要做好文件材料的形成和积累工作”，实践证明：如果狭隘认为文档工作是档案人员的工作，重大活动中形成的应该纳入归档范围的文件材料就会大量的游离、流失。同时，明确界定了参与重大活动的主办单位、协办单位和档案部门三方职责，便于重大活动归档工作的实施，避免了三方由于分工不明、责任不清所导致的文件材料的遗缺。32

（4）开展征集、鼓励社会捐赠等基于我省重大活动档案管理基础工作发展迟缓、文件材料遗失严重的现状，第5章第24条提出：“国家综合档案馆应当建立重大活动档案征集制度，采取收购、征购、合作开发等方式征集重大活动档案”、第25条提出：“档案行政管理部门应当鼓励个人、社会组织向国家综合档案馆捐赠、寄存重大活动档案”，这两条补救性的措施，是针对现存国家综合档案馆数量不全的重大活动档案或者应属国家综合档案馆收集范围却散落民间的重大活动档案。33

2、对重大活动档案安全体系的建设要求(1)对涉密文件的管理提出要求(2)对参与重大活动的工作人员提出要求(3)对维护档案实体安全提出要求(4)面向未来提出前瞻性的备份管理要求(5)对维护档案信息安全提出的要求34

（1）对涉密文件的管理提出要求第1章第6条规定“凡属重大活动中形成的涉密文件，应当依法加强安全管理，未经解密，不得进行寄存托管、档案整理业务外包和数字化加工”，并且在第5章第28条第4款对“未按规定对涉密文件进行安全管理的”相关单位和个人，要追究相应的法律责任。35

（2）对参与重大活动的工作人员提出要求第1章第8条规定：“参与重大活动的工作人员要…依法保守国家秘密；参与重大活动档案管理的工作人员，应当…履行职责，恪守职业道德”，第5章第29条明确提出对在重大活动档案管理工作中失密泄密的档案工作人员要依法追究法律责任。36

（3）对维护档案实体安全提出要求第2章第14条规定“保管条件不具备可能导致档案不安全或者损毁的，可以提前向同级国家综合档案馆移交”、第5章第28条第12、13款明确指出：涂改、伪造、抽换、损毁、丢失重大活动档案的，擅自将重大活动档案出卖、转让、交换、赠送给各级国家档案馆以外的组织和个人，或者私自携运、邮寄出国出境的单位和个人，必须承担相应的法律责任。第2章第14条规定“保管条件不具备可能导致档案不安全或者损毁的，可以提前向同级国家综合档案馆移交”、第5章第28条第12、13款明确指出：涂改、伪造、抽换、损毁、丢失重大活动档案的，擅自将重大活动档案出卖、转让、交换、赠送给各级国家档案馆以外的组织和个人，或者私自携运、邮寄出国出境的单位和个人，必须承担相应的法律责任。37

(4)面向未来提出前瞻性的备份管理要求第4章第26条规定：“国家综合档案馆对移交进馆的重大活动档案，应当…进行缩微处理和数字化加工等，实施异质异地备份”，这是针对新世纪以来国内外诸多自然灾害和人为灾难中档案受损教训而提出的一项预见性的战略要求，可以确保任何情况下档案的绝对安全，可以克服电子档案在安全方面的脆弱性和不可靠性。38

(5)对维护档案信息安全提出的要求第4章第27条规定：“国家综合档案馆应当依法向社会公布不涉密和非控制使用的重大活动档案信息”,第5章第28条第11款严格禁止擅自将未经开放鉴定的重大活动档案向社会复制、提供、公布。39

3、对重大活动档案利用体系建设提出要求《办法》第2章第14条、第4章第26条、第27条按照和吸纳两办《意见》精神，要求各个档案馆（室）加大开发力度，开展档案信息化建设，建立资源共享平台，利用现代化的技术手段和方式，用复制件或者数字副本代替原件，采取展览、史料汇编等多种形式，提供社会利用，满足社会利用需求。40

（六）明确了重大活动档案的最终归属对各级各类重大活动档案的流向和归属，《办法》的意见非常明确，主要有四种情况：第一种是第2章第14条规定的：“一个单位独立举办的重大活动，其档案归入本单位…,保管期满后按规定向同级国家综合档案馆移交”;41第二种是第2章第15条规定的：“两个以上单位不分主次、联合举办的重大活动，相关单位应当将重大活动中各自形成的文件材料，在活动结束后6个月内各自向同级国家综合档案馆移交”；42第三种是第2章第16条规定的：“两个以上单位分主次、共同举办的重大活动，主办单位应当将重大活动中所有的文件材料…活动结束后6个月内向同级国家综合档案馆移交”；43第四种是临时机构组织举办的重大活动，随着活动结束，机构会随之撤销，因此，第2章第17条如此规定：“临时机构举办的重大活动，应当邀请同级档案行政管理部门参加，直接负责重大活动文件材料的管理工作，活动结束后1个月内向同级国家综合档案馆移交”。44

（七）规定了违反《办法》所承担的法律责任为保障重大活动档案管理各项措施得到落实，促进重大活动档案的规范管理，《办法》对不吸纳档案管理人员参与重大活动工作机构，将重大活动文件材料据为己有、拒绝移交、移交不完整、擅自销毁，未按规定收集、整理、保管重大活动档案，未按规定向国家综合档案馆移交重大活动档案或者档案移交不完整的，拒绝接收重大活动档案，擅自将未经开放鉴定的重大活动档案复制、提供、公布的，以及涂改、伪造、抽换、损毁、丢失重大活动档案等行为，明确了应承担的法律责任。主要形式有责令改正、通报批评、给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。45四、重大活动档案管理的难点1、重大活动界定难2、重大活动介入难3、重大活动文件材料收集归档难4、重大活动档案集中统一管理难46五、如何贯彻落实《山西省重大活动档案管理办法》树立依法治档的管理理念投入足够的人、财、物，保障开展重大活动的各方面需求做好顶层设计、制作重大活动档案工作实施方案；规范重大活动档案管理的各个工作环节，确保重大活动档案完整、齐全、安全、规范471、界定重大活动（1）本单位单独举办、组织的重大活动（2）本单位主办、其他单位协办的重大活动（3）党委或者政府主办，本单位执行或者承办的重大活动（4）本单位作为协办单位参与的重大活动482、申报重大活动（1）确定申报范围、申报项目

主要指两个以上单位联合举办、处理、组织的重大活动和重要事件（2）了解申报时限（3）按照《办法》的规定向同级档案行政管理部门进行申报493、做好启动前的各项准备工作（1）成立档案管理机构（本单位联合档案行政管理部门、协办单位）（2）确定档案管理的责任人（分管领导、责任部门负责人、具体工作人员）工作人员（3）购置专业设施设备（4）联合档案行政管理部门编制重大活动归档范围、各类档案管理标准。（5）组织重大活动参与人员进行有关文件材料和档案管理的培训504、从源头抓起，开展收集工作（1）执行归档制度（2）建立档案形成责任制（3）明确相关单位和人员归档工作职责（4）收集方向——根据拟定的归档范围向重大活动组委会及其工作部门向重大活动的各个参与部门（5）收集时间——按照活动或者项目的具体情