电力系统市场化与民生的关系

电力系统市场化与民生的关系电力行业是关系国计民生的基础性行业，是国民经济的重要产业部门，电力行业与市场的发达程度已经成为关系国家改革开放和现代化建设全局的重要环节。作为基础性行业，电力行业的发展直接影响着其他产业的发展，具有很高的产业关联度。同时，电力的发展还关系着国计民生和千家万户的生活。改革开放以来，我国电力工业发展迅速，取得了巨大的成就，有力地支持了国民经济的快速发展。但是在发电、输电、配电、供电、用电各环节实行一体化垂直式经营的旧的电力体制越来越不适应建立社会主义市场经济体制的要求。长期以来，由于政策、体制、经营等方面的种种原因所形成的顽疾已经成为我国电力行业与市场再发展的障碍，使得电力行业日益成为制约国民经济发展和经济体制改革的“瓶颈”。电力行业市场必须进行改革已经成为人们的共识。对此，我国在电力系统市场化方面进行了大胆改革，依然未能有效地清除弊端。近年来，以“输配分开、电价改革”为主要内容的阶段是我国电力市场化改革纵深化发展时期，这个阶段的改革将最终确立具有市场经济特点的电力企业模式。在这个阶段，政府巩固了厂网分开改革成果，稳步实施了主辅分离改革外，推进区域电力市场平台建设和大用户与发电企业直接交易为主要内容的电价改革，开展输配分开的改革试点和深化农村电力体制改革试点等内容无疑是这个阶段的改革亮点。这个时期的改革，对完成我国电力企业破除垄断、实现电力市场化改革，特别是对确立具有中国特色的电力运营模式无疑具有决定性意义。主要问题（一）电力市场化改革措施还不到位，各种电力行业的垄断现象仍然突出。首先，就是电价的问题。价格机制是市场经济优化资源配置的主要信号，电力作为一种商品，如果价格不能由市场供求关系所决定，就很难实现社会资源的优化配置和市场服务的彻底改善，我国仍然具有行政性垄断特点的电价问题，正在成为打破电力垄断的一把标尺。其次，在农村电网的建设方面，过分强调企业利益而忽视国有本位，甚至搞城乡电网同网不同价，这说到底还是行业垄断因素在作怪，不是依靠优质服务提高经济效益，而是依靠垄断地位收取垄断价格，这样并不符合电力企业作为国有准公共产品提供者，公平服务全社会成员的基本市场要求。类似的电力垄断性因素和难题，需要进一步深化改革。（二）电力管理体制方面批项目、批电价等行政管理模式还未彻底改变。行政审批制度和市场经济体制格格不入，在我国向市场经济体制转型发展的过程中，改革各种各样的行政性审批已经成为经济体制转变的基本要求，这些审批制度既造成了既有既有电力企业的特权意识，又容易引发各种各样的社会腐败行为，已经成为电力行业改革的众矢之的，必须下决心彻底改革。在西方国家，除了基于环保标准的要求，对新进入的发电厂商并没有其他行业准入的各种限制，尤其是行政审批制度，但在我国在电力行业的投资还需要得到多个政府机关的审批。除了试点省份，电价仍然要经过发改委的批准。缺乏市场价格机制调节的电力企业，将很难跨越垄断的门槛，无论是因为技术的原因、还是行政的因素，都很难保证降低成本、提高效率、改善服务的内在发展动力。电价改革已经成为突破我国电力行业继续在垄断与竞争间实现制度性突破的临门一脚。（三）电力监管体系不到位，对电力行业的生产经营行为缺乏有力的监督与规范。早在2008年，国资委、发改委、财政部、电监会就联合下发《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》。但是，最近披露的湖北省恩施土家族苗族自治州电力公司退还集资款的报道：该公司退还职工入股分红款，分别领到了以百万、千万元计算的金额。这种挖墙脚的做法究竟合不合法，还有多少国有电力企业存在类似做法，需要电力行业监管部门真正能够以负责任的态度进行查处。电力监管部门不但要对电力企业的社会服务内容，如电价、电力行业的作风进行监管，而且要对电力企业规范的法人治理结构等电力企业的经营活动进行有效监管；同时，在诸如污染环境、破坏生态的小水电、小火电等国家明令禁止的一些投资行为方面，也要进行有效监管。由于我国建立电力行业监管体系的时间比较短，因此，在改革中出现了许多监管漏洞，随着电力市场化改革的不断推进，需要电力监管部门以更为积极的态度和更高的水平履行监管职能，杜绝行业腐败、危害社会、甚至损害社会公众利益的行为，这就对电力监管体系的制度建设与队伍建设提出了更高的要求。（四）电力企业经营管理混乱，现代企业法人治理结构仍不完善。由于我国在电力企业长期实行“管办结合”的经营管理模式，使得我国电力企业在自身的企业，开展供电企业灵活自由的电价浮动。目前，全国各类电力用户超过2.32亿户，其中，变电容量在315千伏安及以上且接入电压等级为10千伏以上的大用户近200万户。我国电网企业要按照区域与行业特点，实现有规划的电网对接，根据电力消费的不同时段尝试协议电价的浮动。如果能够在这200万户的大用户中，首先取得电力直购的成功经验，这对于电网企业自然垄断特点的破除，将产生积极的示范效应。（四）打破电力行业封闭，加强对电力企业的有效监管。首先，要建立完善的电力法律、法规体系，实现电力监管的法治化、规范化，做到有法可依、依法监管。其次，在电力监管方面，不但要进行企业国有资产安全，还要对电力企业的生产经营、收入分配、社会行为等方面的进行有效的监管。最后，正如美国剑桥能源研究协会高级主管克里斯托夫•D•塞普尔所指出的：“美国的自由化改革正经历从自由市场的顶点滑坡到集中计划的低谷，即从竞争下滑到重新管制。”[2]事实上，我国电力行业市场化的改革进程，一方面是从体制上不断破除各种行政性垄断的过程，另一方面也必然是一个市场化监管制度纵深化发展的过程。只有监管到位，电力行业市场化改革措施才能发挥最大的社会效益，而不是相反。（五）规范现代企业制度，建立激励与约束相结合的现代法人治理结构，加强企业自身文化建设。我国电力企业要彻底摆脱传统国有体制的束缚，最根本的出路就是建立起激励与约束相结合的现代企业法人治理结构：形成从职业经理人市场聘任电力企业经理层的规范做法；形成从劳动力市场签订用工合同的用人机制；按照市场通行的做法建立市场化的薪酬与考核机制；推动董事会、监事会、经理层权力分立，相互委托、相互制衡的规范运转机制。有了这些规范的现代企业法人治理结构，电力企业就有了规范、健康的运营保障，电力市场化的改革措施就能够更好地得到推行，电力企业自身的体制性弊端也就更加容易得到消除。同时，电力企业要通过企业文化建设，明确企业自身定位与行业特殊性，要通过积极承担企业的社会责任，彻底改变电力企业“电老虎”的负面社会形象。在廉洁行业自律、推进节能减排、实现环境保护等多方面，塑造一个更受社会公众欢迎的“国家队”形象。（六）优化电力能源结构，改善我国电力企业火电为主的传统生产格局。从优化我国电源结构、推动电力企业发展模式转型的角度考虑，一方面，要大力发展核电、风电、太阳能等新型清洁能源电源建设，提高新型能源发电在电源结构中所占的比重；另一方面，我国要在电力企业的市场准入方面，制定更为严格的电源项目环评标准，尤其在水电、火电等传统电力项目的环评方面，要实行更为严格的责任制度，以确保推进清洁能源的使用和环境保护。（七）推进农村电力体制改革，实现城乡电网同网同价的改革目标。我国电力之所以长期存在城乡电力同网不同价的现象，其中一个主要的原因，就是农村电网建设被认为投入大、收益小，为了回收电网与输电线路建设的成本，所以要向用户收取更高的电费。虽然这些因素是客观存在的，但是从电网的全国性布局与新农村建设的角度考虑，需要对我国农村的电力体制进行城乡一体化改造，改变城市电力基础设施由国家投资，而农村有些电力基础设施却由农民或者企业投入的不公平做法，真正落实电力产品的公共产品属性，从公共财政公平覆盖城乡的角度，推进农村电力体制的改变与城乡电价同网同价的落实。（八）突破电力储存难题，利用技术创新推动多元化竞争格局。电力无法存储是众所周知的常识问题，但伴随各种新能源技术的不断发展与突破，立足解决不同发电企业电力上网的难题，有必要拓宽思路来探讨电力存储的问题。这就是借助新型电池技术，特别是将新型电池技术与电动汽车产业相结合的产业新方向，出台国家统一的电动汽车电池技术规格与标准，实现有些不稳定的风电、太阳能发电、甚至一些过剩电力的电池存储，然后在全国建立相应的汽车电池提供网点，实现电力存储难题的突破。这有利于打破对电网企业的高度依赖，可在电力垄断企业市场化改革进程方面发挥积极的推动作用。借助新型电力存储技术与新技术产业规模化发展，形成发电企业、电网企业多元竞争的格局。