政府部门行政运行成本管理的创新分析

近年来，党中央持续推进节约型政府的建设，强调简政放权，为社会公众提供高效、便捷的公共服务。政府部门在行政运行过程中，不可避免地会产生各种资源的耗费，即运行成本支出。结合政府部门运行实际，创新探索成本管理的有效路径，能够有序完善内控制度，提升资金使用效率，推进节约型政府的建设。以政府新会计准则的实施为契机，通过树立和强化行政成本意识，整合内部各类资源及优化配置，从而发挥公益性质的职能，提升政府部门行政运行效率，对于强化公共财政资源配置具有积极的现实意义。一、政府部门行政运行成本的基本概述（一）概念梳理在政府部门开展各项行政活动中，会耗费各类资源，其总和称为行政运行成本。政府部门主要承担着为社会公众提供公共管理服务的职能，在运行过程中会产生各类成本支出，如基础设施建设成本、公务成本、人力成本等[1]。（二）特征分析成本是商品价值的体现。相较于企业成本而言，政府部门行政运行成本有着其独有的特征：一是，成本支出具有不对等性。企业在运营过程中会兼顾成本效益原则，在成本支出时会考虑为企业带来的收益，而政府部门在经营运作中，主要是为社会公众提供高效的服务，会忽略经济效益，尤其是在简政放权背景下，更关注于能否为社会公众提供便捷的服务，满足公众的需求。二是，成本支出的目的明确。企业成本支出以经济效益创造为主，而政府部门行政运行成本的支出，则以社会效益为主，强调“取之于民，用之于民”，为社会公众提供更高效、更优质的公共服务产品[2]。三是，成本核算困难。企业在运作过程中，会有序推进成本的精细化管理，将成本进行分解至每一件产品或服务中，成本越低，获利空间越大。而在政府部门行政运行成本的支出中，由于是为社会公众提供的产品和服务，无法衡量收益，因此，导致成本核算较为困难[3]。整体而言，政府部门行政运行成本有着其特殊性，主要原因在于政府部门的主要职能是向社会公众提供公共服务，更强调社会效益。二、政府部门行政运行成本管理中存在的问题剖析政府部门的设置是以服务公众为目的，在其运行过程中会发生各项资源的耗费，即成本支出。深入到部分政府部门中展开实地调研，当前，在对行政运行成本管理过程中还存在着一些不足。（一）行政决策失误导致成本增加政府部门在经营运作过程中，要以服务社会公众作为前提与基础，但在开展实际活动过程中，存在着缺乏集体决策而导致的决策失误情况，进而产生了不必要的经费支出，造成资源的无效消耗。例如，部分地方政府为了绩效工程，领导干部为了自身的政绩，没有深入地开展调研，未动态、全面地了解市场行情及经济发展形式，而是盲目地推进项目，导致经费浪费，甚至造成国有资产的流失。（二）行政运行成本过高我国政府部门的行政运行成本相对较高，尤其是在2012年以前，党中央未提出构建节约型政府的倡议，“三公经费”支出较高。近年来，随着党中央持续推进和强化节约型政府建设，强化领导干部的作风建设，违规资金使用的情况已得到了有效地遏制。但与一些发达国家相比，我国的行政运行成本支出依旧占比较高。且部门行政人员的成本管控意识不强，依旧存在着资源浪费的情况。（三）机构内部人员臃肿政府部门行政运行成本中有很大一笔支出是工作人员的薪酬、福利等支出。近年来，我国政府部门不断优化、调整从业人员，也得到了有效的精简，但是在进行岗位设置过程中，依旧存在着部分机构内部人员臃肿的情况。主要原因是未结合部门的工作实际、职能分工等进行定编定岗，或是内部人员的职能划分不明确，导致职能重复、责任交叉。由此，既不利于提升工作效率，又给人员的管理工作造成一定的困难，导致政府部门的行政运行成本相对较高。（四）行政运行成本归集方式不当部分政府部门在推进行政成本管理过程中，缺乏精细化的理念，在成本归集过程中没有准确分类进行归集。例如，专项经费、日常运营费用未进行有效的区分。又如，在进行成本支出过程中，未明确支出的目的，仅是判定经费支出是否合理，导致成本核算不准确，也不利于在成本管控过程中对成本支出的结构进行分类管理，难以找出成本管控不力的症结所在，无法开展有效控制。三、政府部门行政运行成本管理的创新路径进一步深入到政府部门对其行政运行成本支出展开分析，结合新会计准则制度的实施，有序探索成本管理的创新路径，能够促进资源优化配置，提升资金、资源使用效率。（一）强化行政成本管理意识政府部门的管理层及工作人员必须意识到政府部门的公共职能，树立构建节约型政府的理念，强化成本管理意识，积极配合财务部门的工作。及时对当前实施成本管理中存在的不足进行改进，从而有序提升资金、资源使用效率。部门内部通过组织培训、宣传等，调动全员积极配合成本管理工作，包括配合财务部门进行资产盘点、资源归集等，严格按照相应的流程规范行为，减少资源的浪费。在实施成本管理过程中，要坚持和遵循成本效益原则，对行政运行过程中的各个流程进行优化与重构，简化工作流程，强化内部控制，提升资金使用效率，提高为公众服务的工作效率[4]。同时，要有效地开展行政成本管理，政府部门要结合自身的职能定位进行人员的定编定岗，持续推进人员结构的优化，既能够有效提升为社会公众的服务效率，又能够实现运行成本的有效降低，推进节约型政府的建设。（二）树立正确的行政理念近年来，随着政府机构的改革持续推进，有序地对各机构的职能进行了明确界定，但不可避免地依旧存在着部分职能交叉、管辖重叠的情况。由此，在实施行政运行成本管理过程中，无论是管理层还是工作人员，必须要有效地树立正确的行政理念，基于成本效益的原则，在实施成本支出过程中，聚焦于支出目的、支出所产生的效用，对于必须支出的项目，严格按照流程进行申请、审批、领用。在推进政府部门的行政运行过程中，要树立开源节流的管理理念，将每一笔资金真正用在服务于民的事项中，强化成本意识，有序地提升资金使用效率。行政部门的工作人员要积极配合财务部门开展资产的盘点与管理工作，对各项资产实施全流程管理，避免出现重复采购、闲置而导致的资金浪费情况[5]。部门间相互配合与协作，通过集中设置窗口部门，降低公共运行成本，亦能够提高行政效率。（三）分事行权与行政运行成本界定创新行政部门在实施成本管理过程中，要强化内部控制，从分事行权的视角进行支出界定，能够进一步提高资金配置，提高成本管理的精细化。在对成本支出进行动态跟踪过程中，按照支出事项进行界定，从发生目的、要素投入两个维度展开。在对成本支出进行归集过程中，基于资金投入方向和目的能够有效地为成本支出所产生的社会效益进行界定，细化解释政府部门“做了什么”“为谁提供了怎样的服务”等，由此，从创造社会效益的视角，对成本支出进行分事项界定。结合政府部门的职能，一般能够分为“行政运行”“事业运行”“机关服务”“窗口服务”“民生保障”等功能科目。且对于工作更为细化的政府部门，能够进一步对各类费用支出、资源耗费进行细化，从而有序地监督各项成本支出所对应的公共事项。分事项对各项成本支出进行明确界定，能够实现将成本支出与经济科目进行有序的匹配，动态地了解政府部门的行政运行情况，包括资金是“怎样花出去的”“资金花费在哪些方面”“成本支出创造了哪些社会效益”等，通过精细化地对成本支出进行管理，动态跟踪每一项支出具体的用途，能够强化政府部门的内部控制，在一定范围内公开经费支出，使社会公众监督与知晓。同时，在基于要素投入的维度，对各项成本资源耗费进行分类界定过程中，已按照“用到哪里”“做了什么”进行细分，能够提高账目管理的效率，做到每一笔支出明确、清晰。例如，在为社会公众提供服务，行政运行过程中会产生职工薪酬、办公用品、管理运作等一系列费用的支出，按照其发生的期间进行归集，将其主要分为人员成本、设施成本、运行成本三类。通过对成本支出的界定与管控进行创新分类，能够动态跟踪每一笔经费支出目的、投向，从而有效防范资金被挪用、占用的情况，提升运作资金的使用效率。（四）分级授权与行政运行成本归集创新政府部门在运行过程中，成本支出往往是以单位进行归集，在实施预算管理、成本控制等进程中，存在机构较大、人员较多，导致成本归集无法精细化的情况。由此，采用分级授权的方式进行成本归集，能够将成本支出与工作履行、岗位职责等相匹配，同时也能够便于实施绩效考核制度，清晰地了解资金支出的每一个环节所产生的社会效益。例如，在政府部门中内部设有多个处室、各处室设置了不同的岗位，因此，在实施全面预算管理过程中，按照政府部门的机构设置实际，沿着“单位整体→处事→岗位”开展预算编制。这样既能够将单位的工作目标进行细化、分解，又能够责任至岗位、责任到人员，使资金拨付、资金使用、成本归集、绩效考核等能够融为一体，有序地调动各处室、各岗位的工作积极性，更好地为社会公众提供公共服务。分级授权的成本归集是按照各处室、各岗位的工作职责所展开，能够沿着成本归集的路径，实施事前、事中、事后全流程的成本管控工作，亦能够有序地防范资金被挪用、占用，职务舞弊等行为。另外，在实施成本归集过程中，强化内部控制，严格不相容岗位设置，加强成本归集与控制同步进行，有序提升政府部门行政运行成本管控水平。（五）分岗设权与行政运行成本管控创新政府部门在运行过程中，要优化内部人员的管理，强化岗位责任制，将分岗设权与成本管控有机地结合起来，既能够有序地提升行政运行效率，为社会公众提供高效、优质的公共服务，又能够使成本管控与岗位设置相结合，进一步提升成本管控水平。在实施分岗设权的成本管控过程中，要基于目标导向为前提，明确成本支出的目标，强化内部管理水平。既要维持政府业务履职正常进行，又要通过岗位职责划分，明确成本的归集，便于进一步实施绩效评价。基于成本支出形式进行过程跟踪，例如，资产购置、政府采购等要以合法合规为前提，保证信息的真实完整性，所有的支出活动必须全程留痕，相关人员进行审批授权，并承担相应的责任，从而使行政运行成本实现高度可控。在分岗设权进行成本管控过程中，能够有效地明确成本支出的主体责任、使用责任，以便于后期进行成本的分析与管理。同时，将岗位作为成本归集的最小单位，更为具体化，能够加强成本的预算控制、归口控制，提高成本管控向精细化方向发展。以行政活动作为主线，对成本实施全方位的过程跟踪，明确责任，能够提高工作人员的履职能力与担当意识，尤其是以事前作为管控的重点，防范资金被占用、挪用、浪费的情况。四、结束语综合来看，