中国省级地勘基金问题与挑战并存

2/2中国省级地勘基金问题与挑战并存随着我国工业化进程加快，资源消耗随之大幅度增长，特别是石油、铁、铜、铝等大宗重要矿产资源的对外依存度不断提高，资源环境约束相应加剧，已成为制约经济社会发展的重要因素。在矿产勘查资本市场尚不发育，勘查投入总体不足，地质工作正处于改革过渡阶段的特殊情况下，加大财政对矿产资源勘查的支持力度，由国家出资开展能源和重要矿产资源的前期勘查，适当提高工作程度，降低商业勘查风险，引导和促进商业性矿产勘查投资，是非常必要的。为此，2006年１月，《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出，国家建立地质勘查基金（周转金）（以下称“地勘基金”），着重用于重点矿种和重要成矿区（带）的前期勘查，发挥财政对社会资金的引导作用，建立勘查投入良性循环机制，实现地质找矿重大突破。2004年，内蒙古自治区率先设立地勘基金；到2006年，全国有10个省份相继设立地勘基金；截至2021年底，除北京市、上海市和天津市外，全国有２８个省（区、市）设立了省级地勘基金（含专项资金，下同），其中，明确设立地勘基金（以发布省级地勘基金管理办法为准）的为21个，设立地质勘查专项资金的为７个。设立地勘基金的21个省（区、市）中，18个成立了专门的基金管理机构，13个落实了人员编制。

走进省级地勘基金省级地勘基金根据地方经济发展需要，主要用于矿产资源勘查，部分用于基础性地质调查工作和公益性地质调查工作。投入矿产勘查的矿种主要为国家及地方紧缺矿产、大宗重要矿产和地方优势特色矿产。省级地勘基金投资权益主要是通过矿业权有偿出让的方式实现，大部分以竞争方式出让，部分省级地勘基金以探矿权协议方式出让。

（1）项目与经费投入

2006年，全国省级地勘基金总体投入17.47元，此后年度总体投入逐年增长，到2013年达到峰值78.84亿元，随后受国际矿业环境影响，连续出现大幅下滑，到2019年减少至23.65亿元，仅为峰值的30％，2020年企稳上升至29.79亿元，2021年又下降至25.67亿元。矿产勘查投入在2011年达到峰值67.77亿元，2013年以后，出现大幅下滑，到2019年减少至15.17亿元，仅为2011年峰值的22％，2020年企稳上升至22.51亿元，2021年又下降至17.63亿元。截至2021年底，省级地勘基金累计投入各类项目14577个，投入资金665.32亿元。其中，矿产勘查项目占项目总数的72.7％，其投入资金占累计投入资金的75％；其他项目为地质调查、“水工环”等非矿产勘查类项目。在矿产勘查项目中，预查项目和普查项目合计占矿产勘查项目总数的92.7％，预查项目和普查项目合计投入占矿产勘查投入的74.3％。从投入规模来看，投入资金排名前五位的省份是内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、河南省、甘肃省和青海省。从矿种来看，按投入项目数统计，排名前五位的矿种是金矿、煤炭、铜矿、铅锌矿和铁矿；按投入资金统计，排名前五位的矿种是煤炭、金矿、铜矿、铁矿和铅锌矿。

（2）找矿成果

地勘基金找矿成果较为显著。截至2021年底，省级地勘基金累计实施矿产勘查项目10597个，提交矿产地2107处，其中，大型矿产地768处、中型矿产地572处、小型矿产地767处，找矿成功率19.9％，远远超出世界２％～４％的平均找矿成功率。地勘基金累计新增资源量显著的矿种主要是煤炭、铁矿、铜矿、铅锌矿、金矿、银矿和钨矿。

（3）投资与收益

地勘基金矿产勘查投资方式分为全额投资和合作投资。截至2021年底，全额投资项目占总项目数的94.％，其投入占总投入的90.1％；合作投资项目占总项目数的5.4％，其投入占总投入的9.9％。而合作项目投入中，省级地勘基金投入占比57.7％，拉动社会投资占比42.3％。地勘基金整体已实现投资盈余。截至2021年底，累计处置项目成果502宗，探矿权出让收益967.92亿元，相较总投入665.32亿元，整体已实现投资盈余。其中，全额投资项目探矿权出让收益869.89亿元，占总收入的89.9％；合作投资项目探矿权出让收益98.03亿元，占总收入的10.1％。地勘基金处置项目数占已发现矿产地的21.9％，成果处置仍有很大发展空间。处置矿种集中于金矿、煤炭、铁矿和铜矿等少数大宗、紧缺矿产资源。其中，煤炭、铁矿项目出让收入占总收入的74.0％、6.5％，两个矿种的出让收入合计占总出让收入的80.5％。困扰省级地勘基金的主要问题

（1）短期内难以实现收支平衡和良性循环

尽管地勘基金已取得了一批找矿成果且资产估值远高于投入的资金，但由于勘查项目周期较长、资源配置政策限制、市场需求情况以及矿业权出让转让需满足相关条件和程序等原因，项目成果目前绝大多数未能通过矿业权出让转让实现处置，特别是煤炭、铀矿、稀土和钨矿等国家调控、专营或保护性开采的矿种，更需严格按照规划和资源政策有计划地逐步出让矿业权实现处置变现。地勘基金累计发现矿产地2107处，项目成果处置502宗，处置率为23.8％，整体偏低。成果处置进展缓慢，地勘基金投资收益变现周期增长，在短期内难以实现收支平衡和良性循环。

（2）缺乏稳定的资金来源

受国家宏观政策和全球经济形势的影响，地勘基金投入自2013年以来持续减少，社会投入也出现大幅萎缩。此外，随着财政投资体制改革、矿产资源权益金制度改革等相关政策的实施，很多省份地勘基金投资方向、方式也发生重大调整和变化，财政投入不确定因素增多，地勘基金投入波动较大。

（3）缺乏统一的标准和办法

全国地勘基金缺乏统一的或具有指导性的管理制度、立项标准、监管办法和成果处置原则，各省份在项目实施过程中，立项方式多种多样，管理水平参差不齐，监管方式五花八门，验收标准松紧不一，给地勘基金项目的质量保障和地勘基金的健康发展带来了不确定因素。（4）权益分配机制缺失，合作投资大幅减少

随着《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）和《财政部国土资源部矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）等权益金制度改革政策的出台，合作投资的收益分配出现了争议，已获得的勘查成果难以正常出让。受此影响，合作项目大幅减少，社会资金投入矿产勘查的积极性下降，矿产勘查投入随之下降，地勘基金引导和拉动社会资本进行矿产勘查的能力被进一步削弱。

（5）地质找矿工作空间日益压缩，找矿难度逐渐增大各省份地质工作程度普遍较高，已设矿业权密集，矿业权空白区较少，同时重要矿产资源、重要成矿区带多与生态区重叠，随着“三区三线”划定，地质找矿空间被进一步压缩，可供