论我国公务员定金制度改革

论我国公务员定金制度改革

一国家与公务人员的关系员工退休制度的核心是退休和分配制度。在这一制度的设计、评估和改革中，这一制度的设计、评估和改革往往是基于三个或四个因素的：国家和员工的个人关系；员工之间的关系。员工和非员工之间的关系。从这三个纬度审视我国公务员的退休金制度，甚感其改革的必要与迫切。遗憾的是新出台的公务员法并未对此问题给以足够的重视，更不要说定格为法律的原则性规定。（一）金融体制障碍：政府与公务员个人各国在公务员退休金的筹集上主要有两个途径：第一，全部由政府财政支付。这种筹集方式不需公务员个人负担，而是由国家将公务员的退休金所需款项全部列入国家财政年度预算。如瑞典，泰国，中国等，其退休金的筹集主要来自国家税收。第二，一部分来自政府拨款，另一部分是公务员在退休前交纳的保险金。英国、美国、加拿大、瑞士、日本、澳大利亚、新加坡等许多国家采取这种退休金筹集方式。英国规定，政府工作人员退休金一半由政府提供，一半由政府机关工作人员在职时从工资中缴纳。(p135）美国公务员退休金主要来源于：公务员工作期间每月按基本工资的比例缴纳的数额；公务员服务机关提供与公务员缴纳储金大致相当的数额；公务员自愿提供的养老储金等。(p135）澳大利亚的退休金来源于两部分：一部分是由公务员本人的个人储蓄，一般占到工资的5%；另一部分是由公务员服务的政府机构支付的退休储备金。(p535）新加坡尽管以1955年7月1日为界，将在此之前与之后参加工作的进行了区分，并赋予了公务员退休金的个人选择权，然而，公务员退休金的来源是基本一致的：“政府作为雇主，政府官员作为雇员都应该向中央养老储备基金纳款。”(p93)各国公务员退休金筹集制度都有其产生和发展的特定环境，不可能千篇一律，然而，各国公务员退休金的筹集制度又无不受以下三个要素的制约：⑴保证公务员不因为退休而实际生活受到影响；⑵公务员退休金中国家缴纳的总额不能造成过重的财政负担；⑶公务员退休金中个人缴纳的份额应在个人能承受的范围内。实行公务员退休金完全由国家筹集这一单一渠道的国家，其制度产生的背景有的是整个社会的高福利；有的是公务员人数在整个国家工作人员中比例较小，退休人员较少，国家没有感觉到财政负担。然而，随着国家事务的膨胀，公务员队伍的迅猛增长，人口老龄化问题的日趋严重，实行退休金单一由国家筹集的国家愈来愈感到财政不堪重负。如瑞典，随着人口老龄化问题的日趋严重及国有企业私有化程度的加剧，单一的退休金筹集制度正面临着考验，因为它不得不靠增加税收来弥补不断增加的财政负担。实行政府拨款与公务员个人在退休前交纳保险金制度的国家，也在根据上述三个制约因素进行不断调整，在保证公务员不因为退休而实际生活受到影响的前提下，逐渐平衡国家与公务员个人的合理负担。《世界新闻标题报》（台奥版）2001年2月1日第007版以“政府不堪‘长俸制’，坚决打破‘铁饭碗’”为标题报道了我国香港特别行政区公务员退休金制度改革的设想，其改革的动因是政府要解除财政不堪重负的情况。近期法国公务员退休金制度改革，根据社会事务部长佛朗索瓦·菲永的退休改革计划草案，此次改革涉及到公务员的主要有：社会分摊金缴纳年限将普遍被延长；普通退休者和公务员的退休制度趋同；变相延长退休年龄；等。对于将公务员退休制度列为此次改革重点的原因，媒体解释说：根据法国审计法院的报告，被“滥用”了公务员的“特殊”退休制度充满了假公济私、慷国家之慨的腐败。例如：规定从事“艰苦职业”的公务员，可从55岁起享受退休。但是，对“艰苦职业”的定义依据的仍然是1853年制定的一项条例，海关工作人员、小学教师都算作是“艰苦职业”，全国共有近36万人享受这一待遇。另外，由于现规定的不合理，公务员在退休前6个月内获得晋升的话，可以拿到更多的退休金，因此公务员在退休前获得晋升的比率，在各个部门都在15%以上，在军队更达到了41%。如果按照现行制度，政府支付退休金的数额，2020年时需要339亿欧元，2040年需要852亿欧元。而公务员领取退休金的平均年龄在2000年时只是57岁零8个月，平均退休金额为一年19179欧元。审计法院专家们的报告认为，这些荒谬之处非改不可。否则，法国经济会不堪重负。意大利也进行了包括公务员在内的退休金制度改革，具体做法与改革措施与法国有所不同，但都起因于国家财政负担的不堪重负。虽然，法国与意大利的退休金制度改革结果并不明朗，法国面对自1995年以来规模最大的有200万人参加的示威和罢工仍强力推行，意大利慑于游行示威的压力暂停执行，但其起码给了我们一个警示：退休金的筹集与发放必须兼顾国家利益和个人利益，在国家负担与个人负担之间寻求平衡。我国历次行政改革基本上没超出人员增减的模式，虽然改革的动因是多方面的，但谁都不会否认缓解财政压力是其重要的动因之一。为什么不尝试着在改革我国现行的退休金筹集与发放制度上寻求一条缓解财政压力的路径呢？（二）初进工资缺乏验证公务员退休金的筹集与发放制度是否合理，很大程度上影响到公务员之间的利益分配，并继而影响到在职公务员工作积极性的发挥。什么样的制度才算是合理的？没有通用的国际尺度，但从大多数国家的做法中我们得出影响退休金发放的四个变量：⑴公务员从事公共服务的年限；⑵退休时的工资情况；⑶国家及个人缴纳退休保障金的多少；⑷公务员的功绩与敬业精神。在公务员退休条件方面，我国采取了既考虑年龄又考虑工龄的双重条件，在退休金的发放上，主要根据本人退休前标准工资的一定比例计发。应该说这种发放方式具有一定的合理性，因为公务员退休前的工资总是与一定的级别与职务相联系，级别和职务某种程度上体现了公务员的服务年限，公务员的功绩与敬业精神，因而，以公务员本人退休前的工资作参照，具有一定的参考价值。然而，一刀切的方式以公务员退休前的工资作为唯一的参照，毕竟仅考虑了公务员退休时的共时性，而忽视了公务员工作和工资的历时性，因而，难以较为准确地反映出公务员更长时间的工作情况与国家及个人缴纳退休保障金的情况，很难区别对待工作时间的长短，功绩与敬业的情况等。退休金的发放关系到公务员之间的利益分配的平衡，只有根据上述四个变量建立起科学、合理的退休金筹集与给付制度，并根据变量的变化适时加以调整，才能使退休金制度不仅仅是一种被动的退休公务员生活保障制度，而且会变成为一种积极的激励制度，激励更多的优秀人才从事公共服务事业，激励在职公务员积极进取、敬业有为。（三）是封闭型的政策公务员退休金发放的另一个参照系是国家的经济发展水平与非公务人员的退休金标准。公务员的退休金总额应占到国家经济发展水平的多大比例，迄今为止，没有为大家所共同接受的标准，但是，整个社会工作人员的退休金水平是比较确定、可测的，一般被大多国家作为确定公务员退休金的重要参照。一是它可以使公务员的退休金的确定有一个明确的量的指标，避免过高或过低；二是在对公务员退休金适度倾斜的基础上，可以实现整个社会的总体平衡。从目前法国和意大利等国的退休金制度改革来看，实现公务员退休金与非公务员退休金的适度平衡都作为其改革的目标之一，日本明确把缩小官民差距作为改革公务员退休金制度的重点内容。目前，我国公务员退休金的筹集与发放也存在着公务人员与非公务人员的协调与平衡问题。它不仅关系社会公平问题，更重要的是它直接制约着我国的机构改革。我国历次改革的重点和目标是精简机构和人员，然而，历次改革的轨迹始终没有走出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈，原因是多方面的，但是，一个不容忽视但却一直没有引起我们重视的原因是我国公务员退休金筹集与发放是一个封闭型的体系。它的特点是：公务员退休金的筹集完全由国家承担；事实上不存在公务员退休金管理与服务的机关；公务员退休金的发放主要参照公务员退休前的标准工资和工龄；不存在与社会上非公务人员退休金的管理制度相沟通的渠道。这种自成一体的封闭型体系把退休保障分成截然不同的两个体系：公务员退休保障体系结构和有别于公务员退休保障体系的社会养老保障体系，两种体系不仅资金来源途径不同，管理机关、方式、制度不同，发放的标准、依据与方法也不同。从实践效果上看，这种二元体制的存在不利于公务员与非公务员间的合理流动。公务员一旦离开公共服务部门到非公务部门工作，便面临着其退休保障金如何计算或是否被认可的问题，因为，在公共部门工作作为雇主的国家和作为雇员的公务员个人是不按期缴纳退休保障金的，这样，社会保障机构既没有公务员个人的账户，也没有缴纳的退休保障金，更不存在公务员退休金管理机构移交的类似款项。公务员一旦选择向非公务部门流动，便要冒着退休保障能否接续和如何接续的风险，对于大多数公务员来讲，即便不愿意或不习惯于从事公共事务，也不愿冒这样的风险，类似的情况也会出现在非公务部门工作人员向公务部门的流动中。精简几乎是每次机构改革的重要目标之一，然而，每次改革的难点几乎都在人员的精简上，原因何在？就是没有解决好分流人员的后顾之忧。分析发现，分流公务员的后顾之忧主要有两个：一个是离开公共服务部门到其他单位工作后在职期间的实际收入状况是否受到影响；二是其退休后退休金是否会因其离开公共服务部门而受到影响。如果这两个问题解决了，那么，公务人员向非公务领域流动从理论上讲应该没有什么利益障碍。因而，要想实现整个社会人力资源的合理流动，不断进行人力资源的优化和整合，必须将公务员的退休保障制度与社会的保障制度接轨。进行机构改革，要实现人员精简的目标必须从退休金的筹集、管理与发放上进行制度变迁，为公务人员与非公务人员间的合理流动消除制度性障碍。总之，无论从平衡国家与公务员的合理负担考量，公平公务员之间利益分配的角度，还是实现公务人员与非公务人员合理流动的需要上，都迫切要求对我国现行公务员退休金的筹集与发放制度进行改革。二．探索公务员养老金的社会化管理机制（一）总体目标：建立国家与公务员个人共同负担制度，逐步建立多元的公务员退休保障制度；尽快与社会保障制度接轨，实现公务员退休金管理与服务社会化。建立国家与公务员个人共同负担制度主要应解决两个问题是：公务员退休金的大致标准；国家与公务员个人应该负担的比例。公务员退休金的大致标准应参照现行的退休金标准并应考虑社会经济发展状况与物价指数，使公务员的退休金不因为改革而减少，使退休公务员的生活不因社会经济的发展与物价指数的变化受到影响。国家与公务员个人负担的比例各国做法不一，德国采取政府发放退休金与社会法定保险的方式，“职员参加法定保险的法律根据是1924年5月28日颁布的‘职员保险法’。保险金由职工本人和雇主各负担一半。”(p303）美国退休金由社会保险津贴、基本津贴与个人储蓄三部分组成。“大部分的社会保险费用是通过个人纳税支付的。每年，个人要付超过某一特定收入的数额（称之为最大可纳税工资基数），即工资的一个百分数，联邦政府作为个人的雇主，也交纳同等的数额。1986年，最大可纳税工资基数是42000美元，它随着美国劳动力平均收入的逐年增加逐年提高。”(P469-470）我国应根据比例国家的负担能力、现行退休金状况与公务员的现行工资状况及可承受能力等确定一个科学合理的负担比例。借鉴国外的做法，应将我国的公务员退休保障的一元体制变革为政府提供的基本保障、法定的强制性社会保险与个人自愿储蓄的多元公务员退休保障体制，从而，保证公务员退休后，能够有一个较为雄厚的财政基础。公务员退休金管理的政府垄断，有其久远的历史原因及浓厚的理论根源。长期以来，我国社会保障制度与金融资本市场不够发达，不存在或很难存在独立于政府之外的社会保障体系。全能政府理论总认为政府应该和有能力包揽一切，有关公务员的管理事务就更不必说。有限政府理论为我们提供了理论依据，尽管公务员是政府人，但与政府也仅是一种雇佣关系，公共产品和服务都可以由非政府组织或个人来提供，公务员退休金的管理完全可以引入更为注重效益和公众参与的社会保障机构进行竞争性管理。美国“新的公务员退休制度具有很大的灵活性，适应于变化的时代和劳动力的状况。其中，许多部分是‘便携的’即使离开公务员队伍，仍有资格享受部分津贴。”这一灵活性的实现靠的就是与社会保障制度接轨了的社会化公务员退休金管理制度。（二）具体步骤：积极稳妥，分类分步实施，并赋予公务员一定的选择权。在理由分析的基础上确定我国公务员退休金制度改革的目标应该不是一件难事，问题的关键是采取什么样的步骤去实现这些目标。借鉴国外的做法，根据我国的实际情况，兼顾公务员的现实利益，我们认为，既