我国农村基本政策

当前我国农村基本政策

个人情况穆瑞丽,管理部副主任、教授。毕业于新加坡南洋理工大学，公共管理硕士，河北省“三三三人才”。主要从事管理方面的教学和研究工作。重点讲授政府管理、人力资源管理、农村经济等课程。主持和参与国家课题和省课题的研究多项。多次获得校优秀教学奖和科研成果奖，第六、九、十届河北省社会科学优秀成果二、三等奖。省“十二五规划献计”金奖。美国著名经济学家获得者曼昆：

“一个社会的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。”放任自流的市场经济政策引发了资本主义大萧条“罗斯福新政”促进经济的复苏经济缩减政策引发伦敦的骚乱建国以来我国农村三大变革土地革命耕者有其田家庭联产承包责任制耕者有其权取消农业税耕者有其利农村家庭联产承包经营政策美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨说：“包产到户是中国农村社会进步的第一推动力。”

粮食产量:1978年3亿吨1983年4亿吨农村贫困人口:从2.5亿减少到1.3亿人，成为人类贫困历史上的一大奇迹农民收入增长情况1978－1984年，年均增长17.7%

1997年4.6

1998年4.3

1999年3.8

2000年2.1

2001年4.2

2002年4.8

2003年4.3连续七个一号文件关注三农问题多予、少取、放活农村政策2004年关于促进农民增加收入若干政策的意见两减免、三补贴关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见加大两减免三补贴的政策力度农业税减免试点2005年2006年关于推进社会主义新农村建设若干意见取消农业税统筹城乡农村政策2006年关于推进社会主义新农村建设若干意见工业反哺农业城市支持农村多予少取放活2007年关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见发展现代农业2008年关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见加大农业投入2008年关于推进农村改革发展若干重大问题的决定加强农村制度建设积极发展现代农业加快发展农村公共事业2010年关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见统筹城乡我国农村基本政策

农村科学发展面临的矛盾影响农村科学发展的政策性因素完善农村科学发展的政策体系问题政策原因政策体系一、农村科学发展面临的矛盾

（一）城乡收入差距拉大，农村公共产品供需矛盾突出年份差距系数19782.37:119841.71:119902.02:219952.47:120002.80:120053.22:120073.33:120103.23:12023/10/1313

我国以基尼系数反映的居民收入总体性差距逐年拉大，已经超过国际公认的警戒线。（国际标准）通常认为基尼系数在0.2－－0.4之间比较合理。

国际上通常将0.4作为“警戒水位”。基尼系数收入分配差异程度0.2以下高度平均0.2—0.3比较平均0.3—0.4相对合理0.4—0.6差距偏大0.6以上高度不平均2011年4月深圳市住房和建设局《关于切实做好建筑行业农民工工资结算支付工作共同维护大运会期间社会和谐稳定的通知》禁止农民工群体性上访讨薪

农村公共产品供给明显滞后“税收是权利的成本”农村公共品供给——“自力更生为主国家支持为辅”“支援”农村农村公共产品供给明显滞后

中国一年用于城市基础设施建设的投资至少有2万多亿元，而农村的基础设施投资则只有两三百亿元我国农村人口占全国人口的70%，只占有23%的义务教育经费，享有25%的公共卫生资源。公共供需矛盾

公共需求增长1990-2008年，城市和农村居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21％和15％比同期城乡居民人均收入的增幅分别高7个和4个百分点。

公共供给不足世界卫生组织公布数据显示，我国卫生筹资与分配公平性指数在全世界191个国家中排在第188位。2007年，教育、医疗和社保三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有29.2%比人均GDP3000美元以下国家低13.5百分点。比人均GDP3000-6000美元国家，低24.8个百分点公共产品供需矛盾的影响重点高校农村学生比例持续下降父亲救儿以身试法对反贫困的重大影响

全国每年大约有1000余万农村人口因病致贫因病返贫在经济发达的广东，特困群众也有33%是因病致贫因病返贫西部新增贫困人口的60——70%左右是因病致贫、因病返贫。北京零点调查公司受访贫困人口中40——50%的贫困原因是“家里有孩子读书”甘肃省农业部门的抽样调查显示，在全省重新返贫的农民中，因教育负担而返贫的占50%。

一、农村科学发展面临的矛盾

（二）农业比较效益低，农业基础地位难以巩固全国农户平均承包土地7.5亩，分为5.7块。占43%的农业劳动力只创造了11.7%的GDP农业劳动生产率只有二、三产业的1/6。2004~2007年全国稻谷、小麦、玉米3种粮食平均每亩总成本（包括物质费用、人工成本、土地成本）从395.5元增加到473.8元，增长19.8%；亩均净利润从196.5元下降到167.6元，下降14.7%。“一年越过温饱线，20年没过富裕坎”“农村空心化、农业兼业化、农民老年化”、土地抛荒现象农业从业人员数量及构成数量34874(万人)年龄构成（%）20岁以下5.321-30岁14.931-40岁24.241-50岁23.151岁以上32.5文化程度构成（%）文盲9.5小学41.1初中45.1高中4.1大专及以上0.2（二）农业比较效益低，农业基础地位难以巩固水资源短缺形势日趋严峻

北方六个一级流域，海河流域、辽河流域、松花江流域等灌溉面积占全国的65%水资源量占全国的16%。海河流域要靠“输血”来维持生命

农村水利投入政府缺位市场失灵农民难担中国水利水电科学研究院分析，水利基建的最佳投资应占GDP比重为0.79%到0.84%。但从2005年到2009年，我国水利建设完成投资平均只占GDP的0.4%左右

农村公共产品具有外部性、非排他性。一事一议难筹资受益大小不同，导致事难议、议难成;跨村工程无法实施。（二）农业比较效益低，农业基础地位难以巩固水利设施老化失修

8万多座水库,3.7万多座处于年久失修状态有效灌溉面积仅为40%农业综合机械化率仅为36%

“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。

2011年年初以来，长江中下游地区降水与多年同期相比偏少4-6成，为1961年以来同期最少年份。其中安徽、江苏、湖北、湖南、江西、浙江、上海平均降水量为1954年以来同期最少。

（三）国际粮食供求形势紧张，国家粮食安全压力增大国际粮食危机

据联合国粮农组织的报告显示：2011年粮食价格很可能将创历史新高，是20年来最危险的一次，超过了2008年全球飙升的粮食价格导致海地、喀麦隆、埃及、莫桑比克等国家先后发生罢工、骚动或暴乱。联合国秘书长潘基文甚至指出：“索马里每天儿童和成人在以恐怖的速度死亡”

（三）国际粮食供求形势紧张，国家粮食安全压力增大粮价高企的原因极端天气、干旱、极寒粮食出口政策调整：俄罗斯颁布俄小麦、混合麦、大麦、黑麦、玉米、小麦及黑麦面粉等出口禁令20国集团的关注粮价的高企会带来对其他行业通胀的传导效应对世界经济复苏必然造成影响。

粮食问题必须重点关注

“八年增”粮食库存达到了年消费量的40%，远远高于国际通行标准。我国耕地面积减少。我国耕地面积已经降到18.26亿亩，人均耕地面积只有1.38亩，只相当于世界平均水平的40%。

耕地质量总体偏差。中、低产田约占67%农田基础设施差，农业科技不发达粮食需求将继续呈刚性增长国际市场调剂余缺的空间相当有限

（四）农村土地违规违法案件增多，供求矛盾突出

供需矛盾我省人均耕地面积1.36亩而国家2008年给的指标只有20多万亩。城市化率每年提高1.3个百分点我省每年需新增建设用地130万亩以上违法违规

2010年开展的土地卫片执法检查发现，违法违规的涉及到的土地的面积73.35万亩，有13个省区违法占用的耕地已经超过了1万亩国家和省级重点工程项目的违法用地分别占到了全国违法用地面积的4成，违法占用耕地面积5成以上。

四川省简阳市

河北省石家庄市高邑县等三个县土地利用总体规划调整方案涉及到的基本农田的数量达到2174亩。

国家土地督查机构向30个省区市政府发出督查意见书104份，约谈244名有关负责人，处理相关责任人8612人，其中移送到司法机关追究刑事责任的是968人土地流转不规范，农民合法权益难以保障

全国范围的上访，约１/３与土地相关，全国农村的上访，约2/3与土地相关，甚至出现了建国后从未有过的上万人的群体性事件。国务院总理温家宝曾多次表示，因违法征地和不合理的经济补偿、生计安置引发农村群体性事件，仍然是“影响农村乃至社会不稳定的一个突出问题”。

《海南省土地权属纠纷引发群体性事件应急预案》《广东省土地权属纠纷引发群体性事件应急预案》

《佛山市土地权属纠纷引发群体性事件应急预案》

《三水区土地权属纠纷引发群体性事件应急预案》（五）权责不对称，地方债务负担加重

有限的权力无限的责任——权责不对称

“上级政府上收一点

“垂直”单位挤走一点，基层自治下沉一点，自身职能收缩一点

”权力上收，责任下压有其责未必有其权社会稳定计划生育社会保障环境保护财权上收事权下放

——财权事权不对称中央财政部门官员兴叹:“新中国60年来，现在是财政发展最好的时期。”。基层财政干部感慨：“改革开放30年，我县财政从未像现在这样紧吧。”财权上收事权下放

——财权事权不对称财权上收增值税从25%降到20%营业税从100%降到50%，个人所得税从50%降到5%企业所得税从50%降到15%城市建设维护税从70%降到50%事权下放公共事业、公共设施建设、环境治理、社会事务管理

新医改方案：三年内要投入8500亿，地方政府分摊比例是60%。地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为45%左右;而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。

“中央财政高速增长省级财政喜气洋洋地市财政勉勉强强县乡财政哭爹喊娘”

"上面请客，下面买单"

“中央很好、地方好狠”“天上的都是神，人间的都是人，地下的都是鬼”。日趋严重的债务负担截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。地方政府负有偿还责任的债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率)为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%（六）社会管理滞后，社会矛盾凸显

“全球语言监测”网站过去10年中人们阅读最多的前15位新闻故事“中国作为一个经济超级大国的崛起”名列榜首

金砖四国“BRICs”巴西(Brazil)、俄罗斯(Russia)、印度(India)中国(China）2003年，高盛估计，巴西将于2025年取代意大利经济位置，并于2031年超越法国；俄罗斯的经济状况将于2027年超过英国，并于2028年超越德国;中国则将在2039年取代美国成为全球第一经济强国。2008年，高盛估计，中国将在2027年成为第一经济强国2011年国际货币基金组织预测：中国2016年将取代美国成为世界最大经济体。

“非稳定状态”

经济失控社会失序心理失衡政治思想观念与社会伦理价值重建一是社会转型时期利益格局的变化

“帕累托改进”阶层固化：“官二代”“富二代”“学二代”代际分化二是城市化畸形发展农村问题转为城市问题”城市化陷阱”

2009年世界城市化率为50.1%拉美和加勒比地区高达79.3%2010年我国城市化率占49.68%过于超前可能引发诸多矛盾:公共设施短缺、失业率居高不下、社会冲突加剧、环境污染严重、地价和物价大幅度上涨等问题。三是利益诉求渠道不畅

监督渠道“聋子的耳朵——摆设”深圳市市民吴君亮被网监传唤15小时；河南灵宝青年举报以涉嫌“诽谤政府”名义遭跨省追捕；安徽阜阳“白宫事件”举报人遭报复致死……

四是腐败和不作为导致政府公信力下降

“失意群体”

弱势群体泛化“社会焦虑”现象福建南平事件二、影响农村科学发展的政策性因素（一）行政管理政策导致地方政府行为扭曲

《我在美国当市长助理》——山东临沂市委书记张群

压力型体制县乡政府工作机制异化

公司化的政府运行逻辑以增加投资为拉动增长的主要手段，以GDP为自己的营业额，以地方财政收入为利润。公共需要缺乏回应能力。民众的需要和要求难以迅速反馈；缺乏为民众做事的激励机制。

运动化的政府工作机制经济领域:农业产业化、城镇化建设、产业园区社会领域：普九达标、计划生育达标政治领域：政务公开"政绩工程"、"形象工程"

（二）农业补贴政策不到位政策效应弱化古典经济学家威廉.配第：“工业的收益要比农业多很多”。亚当.斯密：他看见经常有人白手起家，以小小的资本，经营制造业或商业数十年便成为一个富翁。然而，用少量资本经营农业而发财的事例却十分罕见。

农业补贴规模受限我国农业补贴

2009年,良种补贴、农机具购置补贴、农民种粮直补、农资综合直补等“四补贴”资金规模1200亿左右。人均约170元。中央8亿元财政资金用于8000万亩受旱面积的抗旱浇地直补，每亩地10元钱。与国外的差距美国每年对每一位玉米种植业主的补贴在3万美元左右,相当于我国东北种玉米农民年收入100倍我国政府部门对农业的投入总量还不及美国联邦政府农业预算的1/5,国内支持总量仅占农业总量的3.6%,远远低于WTO其他成员的水平。（二）农业补贴政策不到位，政策效应弱化农业补贴结构不合理，农业补贴方式零散“钓鱼”政策

农业补贴监督机制不够健全。国家财政对农业的补贴和投入往往有３０％左右不能到位或是不能及时到位。

（三）土地政策滞后，土地矛盾加重1、土地承包关系不明确

2、征地政策不合理

一是征地范围过宽

二是同地不同价

三是征地补偿标准、收益分配不合理

土地用途转变增值的收益分配中，政府部门大约占60％～70％，村级集体组织占25％～30％，农民只得到5％～10%，

四是土地政策变动频繁

（三）土地政策滞后，加重土地矛盾3、“城乡用地增减挂钩”政策走样变形一是“占补平衡”乱象频发

：“先占后补”

“只占不补”“多占少补”

“占优补劣”刷绿漆、挂绿网二是农地整理政策“跑偏”

热衷于整治区位条件较好、增值潜力较大的村庄，而不愿整治废弃多年的“空心村”

把“城乡用地增减挂钩”简单地理解为整治增地工程，农民“被”上楼，甚至引发群体性事件

三是收益分配失重

(四)分税制财政政策不完善,造成负面效应省以下财权划分不明——上收效应层层传递政府层级过多——税种难分难解转移支付不规范——会哭的孩子有奶吃省以下财权划分不明——上收效应层层传递年份财政收入比重(%)

(亿元)中央地方19781132.2615.584.519934348.9522.078.019945218.1055.744.3

200861330.3553.346.7

省级政府的集中程度不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。(四)分税制财政政策不完善，造成的负面效应政府层级过多——税种难分难解

美国三级政府：个人所得税和工薪税归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税归地方（基层政府）(四)分税制财政政策不完善，造成的负面效应转移支付不规范——会哭的孩子有奶吃采用基数法，难以发挥均衡效应配套资金不到位，转移支付效益大打折扣转移支付链条太长，漏出问题突出

缺乏有效的监督约束，引发资源浪费现象（五）农村金融政策滞后，农村发展融资难

县域金融机构贷款余额占全国金融机构各项贷款的比重为20.6%，而县域经济的GDP约占全国GDP的60%。县域金融机构的存贷比为0.58

（五）农村金融政策滞后，农村发展融资难农村企业贷款难

小额贷款扶持不够

民间借贷不规范

三、完善农村科学发展的政策体系

（一）建立科学的政策决策执行机制一要注重农村政策的科学性

二要注重政策的稳定性

三要注重执行政策法规的规范性

“上有政策下有对策”“虎头蛇尾半途而废”“断章取义各取所需”“阳奉阴违弄虚作假”“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”

（二）稳定和完善农村家庭经营政策农村家庭经营制度的争论焦点在于农村的家庭经营是否制约了农村生产力的发展？邓小平两个飞跃

第一个飞跃废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。

第二个飞跃适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。

农村家庭经营制度的争论观点一：家庭承包经营制度对农业生产力的推动力已经释放完毕,成为影响农业和农村经济发展的障碍。首先，工业化、城市化高速发展.一产比重就降到了2.8%左右，接近美国、日本的2%。城市化水平达67%。其次，二、三产业活跃。苏南地区二产、三产比重分别达到58.7%和38.5%。第三，农村劳动力稳固转移。乡村从业人员非农就业比重达到73%第四,城镇居民养老、医疗、失业保险的覆盖面都在95%以上。农村家庭经营制度的争论观点二：家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同层次的生产力，完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。日本家庭经营实现农业现代化蓝田公司的深刻教训城市化运动保持社会稳定

（二）稳定和完善农村家庭经营政策“一个长久”：必须毫不动摇地坚持以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。怎样保护农民的土地承包经营权？《中华人民共和国农村土地承包法》：土地承包期内，发包方是不能调整承包地也不能收回承包地任何组织和个人不得强制或者阻碍承包者转让土地承包经营权

《物权法》：将农地承包经营权界定为用益物权。用益物权——在法律规定的范围内，对他人所有的不动产，享有占有、使用和收益的权利，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等

《决定》：确权、登记、颁证

（二）稳定和完善农村家庭经营政策

“两个转变”：家庭经营要向采用先进科技和先进生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作、形成多种形式经营服务体系的方向转变。日本农协

基层农协日本农协三个层次县级联合会全国联合会

桥梁职能购销服务职能五项职能信用、保险服务职能技术教育培训和生产服务职能社会服务职能

农户自愿（一人为万人，万人为一人）法律保护四个经验政策支持（财政、税收等）完整的教育体系

（三）健全严格规范的农村土地管理政策农村土地产权结构的讨论焦点：农村土地所有权制度与土地流转制度。

农村土地产权结构的讨论观点一：农村土地国家所有观点二：农村土地私有化观点三：反对农村土地私有化观点四：实行更为自由的土地流转制度观点五：要避免大地主的产生，尤其不能鼓励城市资本下农村，过分介入种植业。防止出现菲律宾化倾向

日本模式防止：农村问题城市问题农民问题工人问题失业问题社会问题经济社会问题政治问题。

（三）健全严格规范的农村土地管理政策“两个最严格的制度”：最严格的耕地保护制度最严格的节约用地制度。

18亿亩耕地的红线我省要划定4000万亩永久基本农田，保证580亿斤粮食产量。土地闲置：全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近400万亩。容积率低：全国工业项目用地容积率0.3-0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。农村住宅：我省农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量10—15%，1996年至2008年农村人均居住用地从193平方米增加到218平方米。广东经验：近五年,广东新增亿元生产总值新增建设用地比上一个五年下降62%。5年间,土地产出率提高了1.27倍。

（三）健全严格规范的农村土地管理政策“建设两个市场”：建立健全土地承包经营权流转市场、逐步建立城乡统一的建设用地市场。

土地出让收益占到地方政府收入的30%—60%。法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3%—6%。《决定》指出“同地同权同价”

2005年10月1日《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》《河北省集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》

（三）健全严格规范的农村土地管理政策“一个允许”：按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。转包、出租、互换、转让、股份合作等形式。

“三个不得”：土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。“两个权益”：依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权为什么不实行土地私有化？《美国之音》网络调查

42%的人认为将出现新的地主，35%的人认为穷困农民会失去土地，只有23%的人认为这将给农村带来新的繁荣。有的专家认为，土地流转得到认可，承包期限延长，使用权与所有权的差别越小有序开展农村土地整治规范城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内周转指标纳入年度土地利用计划统一管理农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有确保城乡建设用地总规模不突破确保复垦耕地质量确保维护农民利益。（四）保护耕地保证粮食安全政策粮食生产上:“目标背离”

过去10年来全球谷物消费需求增加2200亿公斤，年均增长1.1%；而粮食供给却仅增加1000亿公斤，年均增长0.5%

世界粮食贸易量维持在5.4亿吨左右，交易的粮食实物量为2.7亿吨左右，只及我国粮食消费量的一半略强。

《国家粮食安全中长期规划纲要》强调，要使粮食自给率稳定在95%以上，2020年粮食综合生产能力达到10800亿斤以上。在土地流转上:“关注错位”

18亿亩“红线”确定的科学依据

首先，我国人口总量和人均粮食消费量的持续增长、粮食和耕地供需关系的“紧平衡”状态以及国际粮食市场的调节空间有限

我国人均粮食消费量大约只有发达国家的2/3，农村人均粮食消费量比城镇人均粮食消费量约低40公斤

18亿亩“红线”确定的科学依据

人口规模14.5亿-14.7亿

粮食总消费量5.7亿-5.8亿吨粮食单产5800公斤/公顷粮食需求量7.41-7.54亿吨

95%粮食自给率2020年耕地需求量18.09亿亩正确处理农业与工业化、城市化的关系、正确处理粮食安全与土地流转的关系。

日本“藏粮于土”的策略

（四）进一步完善财政政策1、进一步完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力首先，合理确定政府间事权划分其次，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力2、进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。3、改革县乡财政的管理方式，推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点

义乌市“三个子”改革“收入一个笼子”“预算一个盘子”“支出一个口子”一是规范了政府收支行为二是增强了政府调控能力三是优化了财政资源配置4、按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加农村公共产品和服务的支出比重。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。“一号文件”:未来10年水利投入要翻倍日本农田水利投资大于4.5万亩的灌区:中央承担75%，省承担12.5%，其余的12.5%由地方和收益农民承担，或向政策性金融机构长期低息贷款。小于4.5万亩的中型或小型灌溉工程，中央政府承担50%。农民修一道渠，有75%～95%是国家拿钱的，大型机具有一半是国家补贴。

（五）完善农业支持保护政策种粮收益与成本“两个增速”间的剪刀差

四项政策：农业投入保障政策农业补贴政策农产品价格保护政策农业生态环境补偿政策农业投入保障政策“三个大幅度”：大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。农业投入保障政策增加

2008年，中央财政“