新型农村合作医疗制度面临的问题与对策

新型农村合作医疗制度面临的问题与对策目录摘要 31新型农村合作医疗概述 42.农村合作医疗制度的形成与发展 42.1农村合作医疗制度的兴起与发展 52.2农村合作医疗的滑坡 52.3合作医疗的恢复和发展 53新农村合作医疗制度存在的问题 63.1新农合制度本身存在的问题 63.2新农合制度运行过程中出现的问题 73.3合作医疗基金管理中存在的一些问题 83.4新农合管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。 94新农村合作医疗制度存在问题的对策： 94.1加大政府的支持力度 94.1.1政府的财政支持 94.1.2加强政策的可操作性及稳定性 94.1.3管好、用好农村合作医疗基金 104.1.4加强宣传工作 104.1.5建立多渠道、多层次的筹资机制 104.1.6规范新型农村合作医疗制度的基金管理 104.2在新型农村合作医疗中引入市场机制 104.2.1资金的筹集和管理 104.2.2引入医院资本，让医院积极参与、主动让利 114.2.3引进商业保险资金管理模式，鼓励保险公司积极介入。 114.2.4政府退出包办，发挥职能作用。 11结论 12参考文献 13摘要目前我国农村最主要的医疗保障形式，仍旧是新型农村合作医疗制度，但是在它的实施和改革的过程中出现了各种各样的问题；在新型农村建设过程中，需要新型农村合作医疗制度，这样农民才能大大的受益；本文会将医疗制度的改革背景与新型农村合作医疗制度的改革，结合起来，综合性的看待其中所存在的问题；根据可靠数据，运用西方经济学、统计学原理对问题形成的原因进行分析，向国外农村优秀合作医疗制度比较并借鉴经验，最终提出针对问题的对策和建议。关键字：新型农村合作医疗制度面临问题对策1对于新型农村合作医疗的概述新农合的全称为新型农村合作医疗制度，是由政府组织起来的，政府支持、鼓励农民自愿参加新农合，加入的方式为，个人、集体和政府，多方面一起筹集资金，组件一个真正的农民互助的医疗经济体制；2002年10月，中国政府的最高层提出来了，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度一定要在各个地方政府的积极引导下得到真真切切的落实结果；2009年，中国做出了一个重要战略部署，那就是深化医药卫生体制的改革，要在农村确立新农合类型医疗制度的地位；2010年，新型农村合作医疗制度的目标是在全中国的农村中得到全面覆盖，为农民减轻看病难、看病经济压力大的问题，同时另一方面也要提高农民的健康水平。新农合医疗制度，是由各级政府作为主导力量，农民、地方政府、国家一起统筹资金，建立新农合医疗保障制度，实现了从传统农村医疗制度向新的社会福利制度的转变。2.农村合作医疗制度的形成与发展中国在健康保障领域的创举中，典型的就是农村合作医疗制度，自从1949年新中国成立，传统的农民合作医疗制度就为解决地方性的农村健康问题起到了关键性作用。2006年3月5日，全国召开了第十届全国人民代表大会第四次会议，在会议上，国务院总理温家宝提出来了，一定要非常快速的来使得新型农村合作医疗制度在各个地方的农村中得到落实与建设，到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度。2.1农村合作医疗制度的兴起与发展农村合作医疗的起步和发展，在我国是有一定历史的，且比较长久，多达80年左右。早在20世纪40年代，陕甘宁边区就已经开始兴起群众众筹办理的合作医疗组织。1944年因伤寒、回归热等传染病的流行，边区政府应群众要求委托当时的商业销售机构大众合作社，办理合作医疗。大众合作社和保健药社共同出资办理合作医疗，也允许团体和个人入股一些资金，同时也收到了来自政府捐赠的药物。这是当时比较典型的民办公助的医疗机构，此时合医疗已经产生了萌芽。1955年，随着农业合作化的发展，河北、河南、山西等省农村出现了一批由农业生产合作社举办的卫生保健站。社员出保健费和生产合作社公益金补助相结合，是这些保健站所采取的办法。1968年，合作医疗开始逐步成熟起来，一个明显的成熟标志就是，毛泽东席批示推广湖北省长阳县乐园公社办合作医疗，从此掀起了兴办合作医疗的高潮。2.2农村合作医疗的滑坡政社合一的人民公社，是我国在世纪80年代初取消的，随后开始实行家庭联产承包责任制。此后，各个地区的农民群众有开始了自费医疗，但是大部分农民对于自费医疗来说，将承受很大的经济负担，随着改革开放的深入、经济的发展和社会结构的变化，农民群体看病难、看病贵成为了一个重大的问题，所以，重新建立农村合作医疗制度在当时是强烈的需求。2.3合作医疗的恢复和发展农民本身是不富裕的，很可能因为看病带来巨大的经济负担，使得农民在经济上变得贫困。为了解决看为农民带来的经济负担，综合性的提高农民的身体素质，2002年10月19日中共中央、国务院下发了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》），文中表明，到2010年，要在全国的各个地区的农村建立起来适应社会主义经济体制的新型农村卫生服务体系以及农村合作医疗制度。这就是新型农村合作医疗制度。农合的全称为新型农村合作医疗制度，是由政府组织起来的，政府支持、鼓励农民自愿参加新农合，加入的方式为，个人、集体和政府，多方面一起筹集资金，组建一个真正的农民互助的医疗经济体制。2003年开始，全国范围内挑选了23个县市做试点，经过4年的试点验证，在2007年，全国范围内开始全面推进新农合医疗制度。到2007年的时候，新农合的覆盖点达到了2429个，占据了全国总县市的88%以上，受惠农民直接达到7.2亿人，占全国农民的82%以上。2008年，新农合制度基本实现了覆盖全国所有的地区，之所以能如此快速的发展，正是因为农民迫切得、强烈的需要这种健康保障制度。然而新农合在制度设计、机制运行方面的不足和不到位也导致了新农合吸引力下降。新农合从最初的为农民健康查体把脉逐渐流为政府为完成任务而一合了之。3新型农村合作医疗制度中的问题3.1新农村合作体系本身存在的问题在新型农村合作医疗制度中原有的只保大病不保小病的模式存在很多问题。以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度是国家根据近几年农村居民由于患有重大疾病，沉重的治疗负担导致因疾病而贫穷的现象特别明显的实际情况而推行的，总的来说，这是正确的决策，但是在落地实施的过程中发现了很多问题。因其立足于重大概率的重大疾病保险，实际上，保护大多数人基础医疗需求的责任被放弃了，很难获得突出的投入效益。在农村现实生活中的实际状况来看，常见疾病和频繁发生的疾病确实影响着农村居民的健康水平，大多数情况下，农村居民都是因为没有钱治疗轻症而遭受重病的困扰，优先保障重病的方法必然会存在，以大病为主的保障方式必将导致小病大医的道德危机。还有一种情况就是常见的农村合作医疗都只对住院的支出进行报销，也就是说，只有住院才算是重大疾病，但事实并不是这样的，很多人患有各种严重的慢性疾病，不适合住院的形式进行医治，但过多的医疗费用无法报销。患者的经济负担非常重。从长远来看，这种问题也许会影响农民参加保险的信心并出现道德危机。如一些农民可能患有轻微疾病就会采用住院治疗的形式进行医治。另外，如果只保障重大疾病，那么就要减少覆盖率。费用起点越高，收益的范围就会越窄。由于主要疾病和住院服务的发病率较低，被保险人的预期利益将减少。健康的人常常低估了保险的重要性，而高风险的人群则非常愿意参加。由于重大疾病的患病率较小，住院医疗形式的发生概率较低，所以参保者的收益预期会大大降低，身体健康的人往往会低估参保的价值，而体弱多病的高危人群的参与度却很高。相关政策存在不稳定因素，而且缺乏执行力度。农业部联合国家五大部委，联合颁布了减少农民负担的相关条例，其中农村合作医疗项目被认为是农业负担，属于交费的项目，禁止增收。中共中央和国务院在2002年也发布了相关决定文件，该文件针对加强农村卫生工作做出了明确指示：即始终坚持和遵从自愿的原则，反对强迫性的相关命令，这种遵从自我意愿的原则虽然在一定程度上符合中国农村经济不发达的这一情况，但往往也是由于自愿性会导致合作医疗的发展缺少国家政府相关政策的刚性力度。推广合作医疗被排除在基层政府政绩的考虑对象之外，基层干部对农村合作医疗的热情也随此降温，这会对合作医疗制度在农村的推广和实施产生负面影响。3.2新型农村合作医疗制度在推广实施过程中发现的问题新型农村合作医疗制度的推广和宣传力度较弱，影响范围较小，所以导致农民对其认知不足，参与度也随之降低。虽然政府机构都高度重视实施新型农村合作医疗制度的试点推行工作，但是因为基层干部没有更透彻的理解这项制度，所以会导致制度在推行过程中出现推广力度较浅，宣传讲解的不够细致，方法和措施较为简单的问题，从而使得农民对新农合医疗制度更加知之甚少。第一，他们不清楚加入合作医疗后需要遵守的规定以及相应的限制条件有哪些，会认为报销流程长且较为繁琐，之前预期可以报销的费用却无法得到报销，严重打击了参合的积极性；第二，许多农民渴望在付钱后快速获得真正的利益，而且无论利益是否被满足，后续都会出现不再缴纳费用参合的问题，这会对新农合医疗制度的可持续发展产生很大的影响；第三，部分农民会对此新农合制度和政府机构不信任，缺乏自身保健意识且互助观念薄弱，这会打击农民参合的积极性，不利于新农合的有序发展。即使在某些地区，为了单方面提高新农合参与率，会通过先收取农民的费用，再采用政府机构投资后再返还给农民的方法，再由中央补贴资金进行套利，导致补贴的退步效应，其影响非常严重。新农合资金不好筹集，虽然政府机构在政策制度上对重建农村医疗进行了充分的肯定，但在财政投入上却是严重不足的。这使农村医疗合作的重建少了一个重要的资金来源。而没钱又是制约农村合作医疗发展最关键的问题，是它的根本症结所在。因此加大政府财政投入是重建农村合作医疗的前提和基础。农民参合资金管理监督不到位。如何有效管理筹集起来的资金，保证资金能全部用于农村的医疗保障，是完善农村合作医疗制度所必须解决的又一大问题。在医患关系中，医生的权威就像父亲在家中的地位一样是不可动摇的，一切诊疗问题都由医生决定，这种现象被称为医学中的人权主义。病人相对于医生来说，他们处于相对弱势的地位。由于他们不懂医学，他们只能被动的接受，而不能发挥其主人翁的作用，从而对医生和其他人员进行有效的监督。然而，现今的合作医疗中也缺乏对其资金动向的有效监督，这就很难防止资金的流失及浪费。可报销项目少，范围较窄的问题。新农合制度的可报销项目太少，农民所对应的收益也特别小。新农合制度要求：参加新农合的农民只有在住院时间内治疗费用超过自负段后才能获得报销补助。此外，由于所就诊的医院不一样，对应的报销补助比例和自负段也会有很大差别。从而使农民的利益减少了，资金更多地被存入，他们的应有作用没有发挥出来，从而导致了新的问题出现，即新农合制度的抗病能力大大降低。现阶段，在农村中由于疾病所导致的贫困的问题通常是由于主要家庭劳动力的急慢性疾病引起的，需要定期用药和高额支出。如今，随着医疗支出费用的增长，根据目前较低的起始付费标准和报销补助的比例，农村地区抵抗重大疾病的风险能力显然是不足的，患者获得的报销金额较小，不能反映新农合制度主要救治大病、重病的精神，也不能解决普通农民和贫困家庭的农民因为疾病而变得贫困的核心问题。由于国家定点医院会存在收费太高的问题，所以会出现小病大医的现象，这对农民的利益产生了很大的损害。按照国家制定的试点制度来看，通常会要求新农合的医疗在指定医院进行就诊行为，参合农民的报销条件为必须在定点医院住院诊治并找医院开具正式发票。也正是这个原因，医院为了自身利益考虑，会竭尽全力增加费用和住院时间，或开具无关紧要或报销补助范围之外的药品，从而进一步增加了农民的负担。现有的新农合医疗管理机构缺乏系统的监督管理，新农合针对医疗制度费用支出做出了明确的规定，对应的资金要专款专用，只能用应用于参合农民的医疗费用支出，不能应用于其他任何形式的支出，所以就需要有对应的管理机构和人员对资金进行管理，但由于国家要求不允许另外建立机构对资金进行管理，所以不可避免的就会出现非标管理的问题，从而对新农合医疗制度产生不利影响。3.3如何管理新农合医疗基金的问题关于资金会出现沉积的问题。造成资金沉积出现的最大原因是由于农民家庭医疗的资金积累和存储所导致的，农民通过存储这些资金用于减轻未来可能发生的疾病风险。但是，过多的沉积资金会出现很多问题。首先，它削弱了管理制度的互助功能。其次，筹集资金的难度增加了。当前，说服农民参与到新农合中来是非常困难的。特别是对于那些家庭条件较差的农民来说，第一平均每个人一年就需要上缴10元的参合费用就不容易，第二，他们所付的钱也无法使用。因而就会自然而然的对该制度产生抵制态度，这对政府的推广是极其不利的。存在空账户操作的潜在问题。当有的地方出现统筹的钱完全亏空的问题时，就会不可避免的挪用家庭账户的资金进行填补，该问题会导致农民家庭账户的钱出现空账户操作空账户操作的情况。由于农民不能立即清空家庭账户资金，故该操作暂时没有引起很大的问题。但是从长远来看，将存在与当前城镇职工的养老保险相同的问题，而且该制度难以持续。3.4新农合管理资源短缺，管理能力建设亟待加强具体表现为以下几方面：人员较少，出现严重缺人的问题，有工作人员但没有对应编制或者既没有工作人员也没有对应编制的情况屡见不鲜。许多地方只能通过借调或者招兼职人员才能进行正常工作的开展，这会造成工作质量差和团队流动较大的问题频繁出现；可用于运营的经费较少，导致无法满足日常管理需要，大部分工作都无法正常进行；后台信息运营管理系统陈旧，无法满足高效运营需求；对应的管理能力不足，大多数管理人员只能进行简单重复的工作，无法开展合理的方案设计、定期的提供行为监督和内容分析等关于合作医疗的重点工作，导致合作医疗无法正常进行。4新农村合作医疗制度存在问题的对策：4.1加大政府的支持力度政府加大对新型农村合作医疗制度的扶持与发展。新农合能不能正确的、良好的发展，全看政府的重视程度，以及支持力度，这是建立医疗保障的重大前提，同时也展示出来了国家在解决医疗保障问题上付出的重大投入，以及负担起了对于广大农民群众的重大责任。具体的想达到这一标准，需要国家在农民医疗保障的制度上更加完善以及在经济上进行更大的投入。4.1.1政府的财政投入在建国初期，中国的城市因为战争的缘故，很长时间没有发展，所以国家处于经济效率的目的，把经济集中起来优先发展城市，这一做法可以让人理解、接受；但是随着改革开放的深入，在今天，城市与农村的经济有着巨大的差距，所以建设好农村合作医疗也是有充分理由的。建设好农村合作医疗，不近要政策扶持，更要体现在财政支持上，为建立好新农合筹措资金，才是重中之重。4.1.2加强政策的可操作性及稳定性各部门之间的工作需要合理、有序的协调与沟通，需要有一套上至高层领导下至基层都可以协调好的政策，不能出现政府的各个职能部门之间互相为敌的状况发生，更不能出现明显的冲突。只有在政府强有力推广的环境下，农村合作医疗才能得到健全与完善。需要引导基层农村，形成人人自愿参加新农合的意识形态，最终实现人人都可以得到健康的医疗保障。4.1.3管好、用好农村合作医疗基金合作医疗资金是农民的保命钱，这部分钱一定要得到合理的利用，卫生、财政部门要出台具体的相关资金使用制度、政策，要对新农合的资金本着特别负责的心态，进行最合适的管理、花销，不仅要防止这部分资金被滥用，更要使得这部分资金被农民群众合理的使用，使得农民群众真真切切的受益。4.1.4加强宣传工作通过宣传，可以更好地传播新农合医疗的理念，使得广大群众更好地了解新农合医疗，有利于干部们在群众名之间开展新农合医疗的工作。4.1.5建立多渠道、多层次的筹资机制新型农村合作医疗制度，是由政府组织起来的，政府支持、鼓励农民自愿参加新农合，加入的方式为，个人、集体和政府，多方面一起筹集资金，组建一个真正的农民互助的医疗经济体制。由此可见，政府向新农合医疗投入大力的资金扶持是合理的、必要的，政府应最大能力所及范围内，给予扶持，这样广大的农民才能平等受益。4.1.6规范新型农村合作医疗制度的基金管理建立、完善对应的新农合医疗资金监督机制，不允许资金滥用的情况发生，强化行业管理，实行资金用处透明制度，使得老百姓放心，使得资金运作合理。同时规范医疗卫生服务，对看病实行定点制，坚决杜绝增加农民看病难、看病负担重的情况。4.2在新型农村合作医疗中引入市场机制引入市场机制，发挥政府的职能作用，有利于新型农村合作医疗制度逐渐步入一种良性的健康发展状态，使农民从互助互济中感受到政府的关怀和利之所在，增强自觉参与积极性。4.2.1资金的筹集和管理资金从筹集、管理到使用过程中应遵循“收资而不管资，管资而不用资，用资而不收资”的原则。首先应由政府按时足额筹集资金，然后交与保险公司统一专项管理，按照严格的保险救助机制，由新型农村合作医疗救助中心进行具体救助。这就完全切断有权就有钱，有钱就有利的恶性循环链，对保持政府廉洁，杜绝腐败，提高效益应该很有好处。4.2.2引入医院资本，让医院积极参与、主动让利医院具有先天的资本优势：技术资本、设备资本、现金资本。而且医院有让利的空间，医院在让利的同时，可以取得较好的经济效益（从短期来看就医范围的扩大和业务量的增长，不仅不会影响医院的收入，相反会增加收入；从长远来看人们卫生保健意识的普遍提高必将推动整个医疗产业的发展），以及社会效益和政治效益。在医疗市场竞争激烈的今天，医院完全有可能经过成本核算，增加让利比率，由被动到主动，由指令到积极，以致达到某个平衡点，这便是市场调节那双无形而又十分有力的手在产生作用，即我们常说的经济杠杆作用原理。医院的让利不是资金，而是资本。从表面上看医院的让利是可以量化的资金，从深层次上看却是资本。因为医院的让利，为医院本身带来了包括经济在内的各种效益，调动了医院长期参与的积极性。事实证明，在市场经济条件下仅靠行政命令的手段是不可持续的。4.2.3引进商业保险资金管理模式，鼓励保险公司积极介入。新型农村合作医疗资金管理是一个专业性强，技术性含量高，管理难度大的经济性事物，引进成熟的商业保险资金管理机制符合市场客观要求。公费医疗实行了几十年，走过不少弯路，始终是财政沉重的包袱，可以说最终实施城镇职工基本医保险制度有其必然性。鼓励保险公司，在为新型农村合作医疗资金管理服务的同时，允许参保人员购买其它商业医疗保险；通过增强农民保险意识，拓展农村险种市场，获得利润。只有这样，保险公司才有长期积极参与意识。引入商业保险资金管理模式，有利于提高效率，降低成本，开拓市场，挖掘潜力，体现公平，增加透明，防止腐败等好处。4.2.4政府退出包办，发挥职能作用。实践是检验真理的唯一标准。农村合作医疗反反复复，其中一个主要原因，就是政府包办所致。政府包办的主要弊端：①增加政府机构、人员和财政负担。②统筹资金增长不快，抗风险能力弱。③筹措资金有可能被挪用而出现腐败现象。④报销难于实现公平、公开、公正、透明。⑤资金管理专业性强，效率低下。新型农村合作医疗制度，强调政府退出包办，引入市场机制，但是政府的职能作用还是非常重要的。政府的主要职能是组织、引导、支持、筹资、监督。具体体现在：①从宣传上加以正确地引导。②从管理上加以有效的组织、监督。③从资金上给予支持，并承担起资金筹集的义务。其中筹集资金是政府职能的重中之重。结论就目前来说，由于我国经济和社会发展水平的不断提升，人民生活水平的不断发展,人民对于医疗卫生制度不健全所引发的矛盾也越来越突出,由于城乡居民饮料卫生体制的差异所带来的问题也日益显著,但是与此同时,新型农村合作医疗制度所面临的发展机遇也是前所未有的。虽然现阶段,