政府购买社会组织服务现状研究（03.10）

-66-政府购买社会组织服务现状研究——以青海省H县为例摘要近年来，政府购买社会组织服务随着我国政府职能的转变逐渐发展开来并涉及养老、医疗、教育、就业等诸多领域。对于我国建设服务型政府、改善公共服务品质、加快社会管理体制创新具有重要的现实意义。尽管如此，我国政府在向社会组织购买公共服务中还是出现了各种各样的问题，如购买的公共服务服务范围有限，社会组织总量少，社会组织承接公共服务的能力有待提高、相关法律监管体系有待完善等，这些问题的存在成为本文研究的动因和意义。本文以我国青海省H县政府购买社会组织服务实例为研究对象，对我国政府购买服务现状进行分析。通过查找问题、分析原因，并借鉴国际上政府购买社会组织服务实践经验，明确政府购买社会组织服务行为中的边界权责和发展方向。最后，提出了完善政府购买社会组织服务的对策和建议。本文主要研究了八部分主要内容：第一部分是绪论，主要阐述了本文的研究背景，研究意义，梳理了国内外学者的研究现状，阐述了本文的研究方法与研究思路；第二部分是论述相关概念与理论基础，阐述政府购买服务的概念及社会组织的概念，详细阐述社会治理理论、新公共管理理论及新公共服务理论；第三部分是我国政府购买社会组织服务发展历程，对我国政府购买社会组织服务发展的三个阶段进行具体分析，并分析青海省政府购买社会组织服务情况；第四部分是分析青海省H县政府购买社会组织服务现状，对青海省H县进行基本情况介绍，分析青海省H县政府购买社会组织服务现状；第五部分是分析青海省H县政府购买社会组织服务存在的主要问题，从政府、社会组织、服务对象及第三方四个方面寻找原因；第六部分是找出青海省H县政府购买社会组织存在主要问题的原因；第七部分是国际上政府购买社会组织服务实践借鉴，分析美国、日本、瑞典政府购买社会组织服务的实际情况，以此为鉴；第八部分是政府购买社会组织服务工作的建议。关键词：政府购买；公共服务；社会组织；青海省H县AbstractInrecentyears,thepurchaseofsocialorganizationservicesbythegovernmenthasgraduallydevelopedwiththetransferofthefunctionsofthegovernmentinChina,andinvolvesmanyfieldssuchaspension,medicalcare,education,employmentandsoon.Itisofgreatpracticalsignificancetobuildaservice-orientedgovernment,improvethequalityofpublicservicesandacceleratetheinnovationofsocialmanagementsystem.However，therearestillvariousproblemsinthepurchaseofpublicservicesfromsocialorganizations,suchasthelimitedscopeofpublicservicespurchased,thesmallamountofsocialorganizations,thecapacityofsocialorganizationstoundertakepublicservicestobeimproved,andtherelevantlegalsupervisionsystemtobeimproved.Theexistenceoftheseproblemshasbecomethemotivationandsignificanceofthisstudy.ThispapertakestheexampleofHcountygovernmentpurchasingsocialorganizationserviceinQinghaiProvinceastheresearchobject,andanalyzesthecurrentsituationofgovernmentpurchasingserviceinChina.Byfindingouttheproblems,analyzingthereasons,andlearningfromthepracticalexperienceoftheinternationalgovernmentpurchasingsocialorganizationservices,wecanmakecleartheboundaryrightsandresponsibilitiesandthedevelopmentdirectionofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservices.Finally,itputsforwardthecountermeasuresandsuggestionstoimprovethegovernment'spurchaseofsocialorganizationservices.Thispapermainlystudieseightparts:thefirstpartistheintroduction,whichmainlyexpoundstheresearchbackgroundandsignificanceofthispaper,combstheresearchstatusofdomesticandforeignscholars,expoundstheresearchmethodsandresearchideasofthispaper;thesecondpartistodiscusstherelatedconceptsandtheoreticalbasis,expoundstheconceptofgovernmentpurchasingserviceandtheconceptofsocialorganization,andexpoundsthesocialgovernanceindetailTheory,newpublicmanagementtheoryandnewpublicservicetheory;thethirdpartisthedevelopmentprocessofourgovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,thethreestagesofthedevelopmentofourgovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,andanalyzesthesituationofQinghaigovernment'spurchaseofsocialorganizationservices;thefourthpartistheanalysisofthecurrentsituationofQinghaiHcountygovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,andanalyzesthesituationofQinghaiHcountygovernment'spurchaseofsocialorganizationservicesIntroducethebasicsituationandanalyzethecurrentsituationofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvince;analyzethemainproblemsofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvincefromfouraspects:government,socialorganization,serviceobjectandthethirdparty;findoutthemainreasonsofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvince;PartVIIItisdividedintotheinternationalpracticeofgovernmentpurchasingsocialorganizationservices,andanalyzestheactualsituationofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservicesintheUnitedStates,JapanandSweden,asareference;theeighthpartisthesuggestionsofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservices.Keywords:governmentpurchase;publicservice;socialorganization;Hcounty,QinghaiProvince目录TOC\o"1-3"\h\u18913绪论 -8-21963第一节选题的背景和意义 -8-13101一、选题背景 -8-669二、研究意义 -9-23738第二节国内外研究综述 -10-14216一、国外研究现状 -10-25690二、国内研究现状 -12-31775三、研究述评 -14-6228第三节研究方法与研究思路 -14-7836一、研究方法 -14-10939二、研究思路 -15-23143第四节论文的创新点和不足之处 -15-31865一、创新点 -15-15224二、不足之处 -15-9608第一章相关概念和理论基础 -16-28191第一节相关概念 -16-19514一、政府购买服务的概念与特征 -16-26039二、社会组织的概念与特征 -17-11137第二节政府购买公共服务的理论基础 -18-23122一、社会治理理论 -18-26758二、新公共管理理论 -18-23647三、新公共服务理论 -20-6694第二章我国政府购买社会组织服务发展历程 -22-30417第一节我国政府购买社会组织服务发展历程 -22-14588一、初步探索期（1995-2002） -22-23395二、快速发展期(2003-2013) -22-9513三、全面推进期(2013年之后) -24-12758第二节政府购买社会组织服务在青海的发展历程 -26-5886第三章青海省H县政府购买社会组织服务的现状 -28-10860第一节青海省H县基本情况 -28-14884第二节青海省H县政府购买社会组织服务的现状 -28-13544一、政策指导 -28-28423二、资金来源 -29-2264三、购买领域 -30-19592四、购买方式 -30-20734五、购买程序 -31-3134六、市场培育 -32-6915七、监督与评估 -32-7637八、购买规模 -33-30183第四章 -34-16971一、政府职能转换不够及时 -34-15558二、政府购买服务的方式较为单一 -35-22033三、政府绩效考评不够全面 -35-14569四、法规机制建设不够完善 -36-26985第二节承接方——社会组织存在的问题 -36-23870一、对自身的发展理念界定不清 -36-115二、同政府的平等协作合同契约关系把握不准 -37-11945三、对公众的实际需求与政府要求更新不及时 -37-24764第三节需求方——服务对象存在的问题 -38-18383一、情感认同较缺乏 -38-16479二、供给需求不匹配 -39-7242三、公众信任度较低 -39-2790第四节评估方——第三方存在的问题 -39-32360一、绩效评估无法做到独立 -39-21143二、对服务类的监督评估难以量化 -39-17369三、评估结果未能有效利用 -40-30933第五章 -41-2312第一节购买方政府存在问题的原因分析 -41-11951一、自身角色定位不明确 -41-20457二、统筹管理机制不够健全 -41-14046三、政府财政投入力度小，财政预算少 -42-24193第二节承接方社会组织存在问题的原因分析 -42-23745三、购买的竞争性不强 -42-8826三、对社会组织的机制保障不强 -43-28688四、对财务的规范管理执行不力 -43-19068一、因我国社会组织起步较晚，质量数量有限 -43-21347第三节需求方民众存在问题的原因分析 -44-2848一、民众对社会组织提供的服务缺乏理解信任 -44-23490二、民众对政绩导向的反感使其缺乏情感认同 -44-29885三、公民的多元化服务需求难以得到满足 -45-29142第四节评估方存在的问题原因分析 -45-10337一、过度承接项目，专业性打折 -45-10607二、受托于政府，经费来源于政府 -46-28072三、从业人员及队伍不稳定 -46-27264第六章国际上政府购买社会组织服务实践借鉴 -47-30814第一节美国向社会组织购买服务借鉴 -47-24260一、购买服务范围非常广泛 -47-25604二、法律法规体系十分完善 -48-12700第二节日本向社会组织购买服务借鉴 -49-23734一、对服务的评价划分详细 -49-23542二、对社会领域服务需求加大 -50-26624（一）紧急救援 -50-17457（二）环境保护 -50-5543（三）社会福利 -50-31321（四）社区营造 -50-24435第三节瑞典向社会组织购买服务借鉴 -51-23360一、分门别类引入多元监督机制 -51-30838二、注重培育社会组织竞争格局 -51-31023第七章政府购买社会组织服务工作的对策建议 -53-3944第一节对政府在购买服务中的建议 -53-24386一、加强部门间的合作协调 -53-25873二、注重供给与需求的对接 -53-11453三、加大政策扶持倾斜力度 -53-24282四、建立健全法律法规建设 -54-12242五、科学引导公众参与机制 -54-16116第二节对社会组织在承接服务中的建议 -55-9125一、转变观念，提高竞争意识 -55-14012二、加强培训，明确管理要求 -55-5030三、规范财务，科学内部建设 -55-27977第三节对公众在使用服务中的建议 -56-13935一、加强自身的参与意识 -56-9021二、明确自身的权利意识 -56-25795三、强化自身的反馈意识 -56-9811第四节对监督方在评估服务中的建议 -56-13673一、推进专业第三方机构的公信力建设 -56-6729二、加强第三方机构的独立性与专业性 -57-19697三、加强人才培养，提升人才素质 -58-2572四、建立评估奖惩机制 -58-10417结论与展望 -59-2899参考文献 -60-9837附录一 -63-20493附录二 -64-22160附录三 -66-绪论第一节选题的背景和意义一、选题背景政府购买服务，是通过发挥市场机制的作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量去承担，政府根据服务的数量和质量向其支付费用。20世纪70年代，欧美各国为了应对福利财政危机、管理危机、信任赤字、金融危机和新一轮的全球化挑战，掀起了政府公共管理改革新浪潮，政府购买公共服务就此兴起。20世纪90年代后期，全球发达国家的政府购买公共服务达到高潮，并逐步取代传统福利模式下公共服务的供给方式。改革开放以来，随着我国国民经济的持续快速发展，我国实现了从生存性社会到发展性社会的跨越发展，社会结构、社会形式、社会利益格局发生着深刻变化，教育、卫生、社会保障等社会民生问题日益凸显，群众的公共服务需求及个性化需求日益增加，单纯依靠政府供给的模式已难以适应新形势的发展。在此背景下，政府购买服务成为近年来各级政府大力推进的一项重要变革。作为创新公共服务提供方式、加快服务业发展、有效引导需求的重要途径，政府购买服务在推动政府职能转变、整合利用社会资源、提高公共服务水平和效率方面都发挥了重要作用。1996年，以上海市浦东新区社会发展局将新建小区罗山街道的一所空置配套设施委托给专业社会服务机构开展运营和管理为开端，各地各部门纷纷开始有益尝试。特别是在党的十八届三中全会之后，政府购买公共服务正式列入中央议程，国务院办公厅正式印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买制度。一系列顶层设计的政策纷纷出台，为新形势下政府购买公共服务提供了政策支持。自此，我国政府向社会组织购买公共服务，各地实践如雨后春笋般竞相发展。2014年，青海省启动了政府向社会力量购买公共服务工作，制定出台了政府向社会力量购买公共服务实施办法和指导目录。五年来，按照突出公共性和公益性的原则，从最基本、最紧迫、最急需的社会服务需求出发，重点选取民生关注度高、适合由社会力量承担的养老、教育、城乡劳动力技能培训、残疾人服务、食品药品安全协管等公共服务项目，先行先试，探索出多元化、多样化的政府购买服务模式和路径。青海省的政府购买社会组织服务以及社会组织的发展尚均处在初级探索发展阶段，但政府管理效率提高、现代服务业的活力和创造力激活等方面的优势逐渐明显。随着改革的深入，青海省政府购买社会组织服务也出现了一些新的情况和问题。如何正确规范购买行为过程中政府的角色定位、大力促进社会组织发展、更高质量满足公众社会的需求、提升第三评估方的监督管理能力，如何通过协调和发展各方关系更好地推进购买服务的科学有效发展等问题日益凸显。研究、分析和解决这些存在的问题，是推进政府购买社会组织服务工作健康、有效、可持续发展的必备前提。近年来，伴随我国政府职能的转变，政府购买社会服务正渐渐普及，当下已经发展至养老、教育、医疗等诸多方面。这一创新性的公共服务模式提高了公共服务的质量，实现了社会资源的优化配置，也极大地迎合了民众对公共服务各种各样的需要。政府对社会服务进行购买，和民众的生活有着紧密的关联。政府购买服务的水平和效果，是人民群众始终关注的焦点所在。目前，青海省购买公共服务处于起步阶段，规模普遍较小，而且集中在养老、教育、扶贫、社区服务、基本公共卫生服务等领域。正是在此背景下，本文以青海省H县开展政府购买社会组织服务情况为案例，从政府、社会组织、公众以及监管评估方四个层面剖析存在的问题和原因，并提出不同层面的对策建议，以期对西部欠发达地区政府购买社会组织服务工作提供参考，对青海政府购买社会组织服务工作的政策制定和项目选择提供一定的研究基础。政府向社会组织购买公共服务，作为一种政府向社会公众提供公共服务的新途径，将市场机制引入公共服务领域，创新了公共服务的供给模式，对政府够买社会组织公共服务这一新模式的研究有着重大的意义。探索政府与社会组织在公共服务领域的合作，进一步转变政府职能，充分发挥社会各方面参与社会治理的积极作用，帮助社会力量主动承接政府转移出来的职能，是现代国家行政管理理念和社会治理机制的创新。因而从在政治和政府管理层面的意义上来说，研究政府向社会组织购买公共服务的相关问题，是一种必须和必然。同时研究政府够买社会组织公共服务相关问题，使社会领域向社会开放，形成国家与社会的良性互动，实现政府与社会的深度合作，让社会力量参与生产和提供公共服务，这也是构建和谐狂会和公民狂会的现实需要，有利于促进公民社会发展，构建和谐社会。二、研究意义（1）理论意义针对政府购买社会组织服务的理论，国内外学者做出了大量的研究。但是大多数研究的范围比较宽泛，且多适用于经济发达地区。而青海省属于经济欠发达地区，在我国具有一定的代表性，而不同国家不同地区的社会环境又有所差别，因此本文对青海省政府购买社会组织服务主体现状的研究，在找到适用于青海本省的模式的同时，也填补了我国的欠发达地区在政府购买服务领域里新理论、新模式的空白。根据十八大明确提出的指示，政企、政事、政社分开，也对政府积极推进购买公共服务有着政策指导意义。（2）实践意义政府购买公共服务在国内外许多国家和地区都取得了令人瞩目的成就，对促进社会和谐发展做出了巨大贡献。大量实践表明，目前我国虽然各地区经济发展水平不一致，但政府购买公共服务对经济发展、社会进步等都有着深远的影响，同时也对促进了生态型政府、服务型政府的建设。青海省创新模式的诞生，对我国其他地区政府购买服务活动的进行，都有着借鉴意义。对创新政府购买公共服务模式起到了领头羊的作用，同时在社会组织的协助下，可协助政府提商公共服务的质量和效率，为改善民生凝聚了强大的社会力量，促进社会和谐持续发展。第二节国内外研究综述一、国外研究现状1、政府购买公共服务内涵研究国外学者认为政府购买公共服务就是公共服务合同外包。英国学者威尔斯（2006）认为，公共服务合同外包是指通过市场的推动，在服务提供者之间引入竞争机制，由公关部门在市场化竞争的前提下向提供者购买公共服务和产品。沃尔什（2003）和经济合作与发展组织明确指出，公共服务外包是从外部购买产品和服务，而不是在政府机构内部提供这种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化不可能的时候，模仿市场的努力。萨瓦斯（2002）认为，合同外包是指外包对象为私营部门和非营利部门的合同外包，政府并不一定是直接生产者，而是可以作为安排者来选择更合适的承接主体生产公共服务。还有学者指出，公共服务外包是指引入私人承包商来提供公共服务，政府仍保留其资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者。[[][]萨瓦斯著，周志忍译.民营化与公私部门的伙伴关系ML北京：中国人民大学出版社，2002:11.2、政府购买公共服务理论依据弗雷德•E.弗尔德瓦里（2007）论述了市场可以提供公共物品理论；市场可以解决公共物品提供与外部性问题，契约型制度可以解决公共物品供给和收费问题。[[]弗雷德•E.弗尔德瓦里.公共物品与私人社区一一社会服务的市场供给[M].经济管理出版社，2007:5-10.]萨瓦斯（2003）指出，服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，服务的安排者也就是服务的提供者指派生产者给消费者，或选择服务的生产者。[[]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译北京:中国人民大学出版社，2003:77.]文森特•奥斯特罗姆等（2004）学者指出，政府并不是公共服务唯一合法主体，公共服务既可以由政府来提供也可以由私人部门来提供。[[][]弗雷德•E.弗尔德瓦里.公共物品与私人社区一一社会服务的市场供给[M].经济管理出版社，2007:5-10.[]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译北京:中国人民大学出版社，2003:77.[]文森特•奥斯特罗姆等.美国地方政府[M].北京大学出版社，2004:100-106.[]戴维奥斯本•特德盖布勒著.改革政府:企业精神如何改革公营部门[M].上海译文出版社，1996:23.3、政府购买公共服务模式研究第一，英美模式。莱斯特•萨拉蒙（2008）认为，美国公共服务体系中联邦政府扮演资金提供者和监管者角色，而具体服务由第三方机构提供。[[][美]莱斯特•萨拉蒙著，田凯译.公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京:商务印书馆，2008:1-5.]萨瓦斯（2002）认为，民营化是“第三方治理”的重要途径，包括委托授权、政府撤资、政府淡出，而“合同外包”“政府购买”[][美]莱斯特•萨拉蒙著，田凯译.公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京:商务印书馆，2008:1-5.[]萨瓦斯著，周志忍译.民营化与公私部门的伙伴关系ML北京：中国人民大学出版社，2002:11.4、政府购买公共服务风险研究霍吉认为政府购买并没有有效控制政府规模扩张，也没有抑制财政赤字上涨，服务购买存在着风险。托马斯•希尔克认为，政府部门往往通过运用指导和监督的手段，控制和管理社会组织，进而使他们丧失独立性和自主性。凯特尔（2009）发现，在政府购买公共服务中存在突出的“供给方缺陷”和“需求方缺乏”。[[]唐纳德•凯特尔著.权力共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社，2009:132.][]唐纳德•凯特尔著.权力共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社，2009:132.二、国内研究现状1.概念方法方面。王浦劬、莱斯特•萨拉蒙（2010)认为，政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供公共服务的数量和质量，来支付服务费用。[[]王浦劬，莱斯特•M•萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研宄一一中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010:2-3.]徐家良、赵挺(2013)认为，政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将自身承担的公共服务转交给社会组织履行，以提高公共服务供给质量和资金使用效率，满足公众个性化需求。国内学者普遍认为，政府购买公共服务的实质就是政府出资，鼓励和引导企业和社会组织参与公共服务供给。而部分学者将政府购买公共服务作为公共服务社会化的实现形式。[[]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J].中国行政管理，2013(8).]赵立波（2009)认为，政府购买服务是指政府将原来由自己直接举办的，通过“购买”服务等方式交由社会组织来承接，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式。两个维度出发，总结出独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买等四种模式。[[[]王浦劬，莱斯特•M•萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研宄一一中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010:2-3.[]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J].中国行政管理，2013(8).[]赵立波.完善政府购买服务机制，推进民间组织发展CT].行政论坛，2009(02).2.管理过程方面。国内学者普遍从四个环节进行研究:可行性研究、合同订立、合同执行、合同评估和反馈。许芸（2009）将项目管理的过程分为四步：明确需求、制定规划；公开招标、签订合同；项目实施、监督管理评估服务、后续跟进。罗峰（2011）运用项目生命周期理论，基于项目实施各阶段的流程管理，研究了上海市Z机构“心桥工程”项目启动、规划、实施、收尾四个阶段的管理策略，总结出了种项目化的管理模式。杨林（2012）与罗峰的观点一致，指出社会工作存在管理策略的体系不够健全、服务组织构架不够完善、职业化发展受到部分因素制约等问题，提出在社会工作项目化过程中，应构建社会工作服务项目化管理模式并进行可行性研究。陈美冰（2011）介绍了国际小母牛灾后重建项目的管理流程与运作机制，总结了其项目管理的经验、方式和理念。王劲颖（2012）在《公益招投标和公益创投实践的差异性分析》中梳理了公益招投标和公益创投的流程，公益招投标包括立项、招标、投标评审、审批、签订合同、项目实施7个环节:公益创投包括项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施5个环节。3.管理的阶段方面，大部分学者是从社会组织的角度，对社会服务项目的项目管理进行研究。刘庆元（2009）提出社会工作机构进行项目管理要注重项目策划，透明经费使用，充分调动各方的主动性和积极性；对项目进行分类管理，加强与政府、基金会等的合作力度，探索全社会共同参与格局目标，形成项目化运作支持系统。王令玉（2010）则通过分析上海市Z协会进行项目管理工作的过程，总结了该协会项目管理的各项因素，以及该协会通过项目管理工作取得的发展。崔向华（2013）等指出，非营利组织的项目管理包括项目申请、项目运作、项目实施和项目评估4个方面的内容，每个环节都对非营利组织项目管理的成效有着重要的影响”。此外，耿立新（2004）通过国际非营利组织的项目合作管理，总结出了在项目管理中应该注意的问题，如以人为本、坚持可持续发展、树立项目周期管理的理念、推动制度化建设等。4、国内关于县域政府购买公共服务研究现状。针对县域政府购买公共服务实践的研究较少，一般以个案为主，主要体现在部分科研论文中，而缺少相应的著作。其观点如下：荣华（2009)基于北京市石景山区开展的抽样调查数据，“从价值取向、结构体制、运行机制和绩效衡量等方面提出了地方政府创新公共服务供给模式的具体构想”。崔光胜，余礼信（2014)认为，“培育农村社会组织，完善政府购买公共服务法规制度，规范购买流程与健全监督评估，提高居民参与度，是基层政府购买社会组织服务创新的主要路径”气王晓征(2013)在对豫东地区进行实地调研的基础上，立足基层政府购买社会组织公共服务的实践状况，分析其多重制约因素，并提出其改进路径。张青（2014)选取基层政府和社区作为研究对象，从发生机制、运行机制和评价机制三个方面，针对基层政府为什么购买、存在哪些困境、如何监督和评价服务购买的质量和效率等问题进行了探讨。苟欢（2013)以多中心治理理论为视角，以南充市J区政府购买居家养老服务为个案，从购买者、承接者、使用者三个角度入手，为县域政府购买居家养老服务及其供给机制的完善提供一个合理性路径。果庆（2015)以X区为个案，结合工作实践，对X区政府购买居家养老问题进行了详细阐述。梁俊轩（2013)以广州市南沙新区珠江街为例，深层次剖析基层政府购买社会工作服务存在的问题、产生原因，并提出完善对策，旨在为加强社会服务管理提供借鉴。董丽（2013)以成都市温江区购买社会工作服务，锦江区购买社区服务为研究个案，分析了购买的具体过程。吕璐璐（2013)对比分析了昆明市盘龙区、南京市鼓楼区及苏州市沧浪区的具体过程，指出实践中的问题，并借鉴国内外其他实践经验提出改善路径。齐海丽以上海市卢湾区街道购买岗位为案例，分析了管理体制、财政来源和制度支撑等问题，并提出改善建议。三、研究述评由于各国国情差异和社会发展水平不同，学者们从不同视角对政府购买进行了研究，因而形成了具有各国特色的公共服务购买模式。国外学者的研究是建立在市场发育程度较高、民主政治较为健全的基础上，主要关注政府购买公共服内涵、理论依据、模式以及风险等方面的研究，其成果卓著，有利于为我国学者研究政府购买提供丰富的理论素材。由于我国正处于经济转型和社会转型时期，市场化程度和社会发育水平都不太高，所以学者们在借鉴西方理论和实践经验的同时，从不同视角研究了政府购买的内涵、模式、困境与对策等方面，也取得了丰硕成果。从国内研究看出，一方面，专家学者主要是从宏观层面进行理论研究，对于县域政府购买的研究也只是局限于个案研究，缺乏深入分析和长期跟踪考察，并没有形成专门针对县域政府购买的一套规范化、可操作化的普遍推广模式。另一方面，主要是从政府和社会组织层面进行探讨，但是关于如何采取有效措施激发社会组织活力，增强社会组织承接政府购买能力，进而形成政府与社会互动关系研究还有待加强。文章选取青海省H县政府作为研究对象，试图总结出其购买公共服务的特色，并围绕如何建构系统、完善的县域政府购买公共服务机制问题，展开了深入探讨，完善我国基本公共服务体系，希望能够丰富该领域内的相关研究。第三节研究方法与研究思路一、研究方法1.文献研究法。通过青海师范大学图书馆和西宁市内书店查阅相关书籍、报刊；通过中国知网、百度等互联网及各地地方政府官网等搜索引擎查询期刊、论文、文件等资料，广泛查找和检索相关文献，进行有重点的比较分析和深入研究。2.实证研究法。以随机抽样的形式向政府工作人员、社会组织、公众等发放电子问卷进行调查，尽可能地收集政府购买公共服务的有关资料，对调查收集到的资料进行分析、综合、归纳，尽可能地全面了解掌握政府购买公共服务开展情况，为研究提供坚实基础。3.个别访谈法。通过电话或面谈的形式，与不同部门和层级的领导干部、社会组织成员进行访谈，了解政府购买服务情况，听取他们的意见建议，对研究进行补充完善。4.辩证分析法。结合公共管理学相关理论，对西方发达国家实践案例进行比较研究，科学分析青海省H县地方政府购买社会组织服务中存在的问题和成因，提出完善政府购买社会组织服务管理的对策建议。二、研究思路本文采用“提出问题”——“理论分析”——“实证分析”——“对比分析”——“归纳总结”——“结论及对策建议”的研究思路。本文结合实际案例，对政府向社会组织购买服务现状进行了分别研究，通过明确在购买项目行为中的参与方（购买方、承接方、需求方、评估方）的角色和定位，明细购买服务工作过程中的权利与责任，进一步促进政府购买社会组织服务项目的规范化、科学化、公开化，进一步降低风险，并以此作为制定相关政策的部分参考依据。在政府向社会组织购买服务项目的管理过程中，涉及不同的参与方，文章明确基于对各个参与方问题与原因的分析，理清关系，提出对策建议。第四节论文的创新点和不足之处一、创新点本文从政府、社会组织及服务对象进行访谈，对政府及社会分别进行问卷调查，根据访谈及问卷调查结果，从政府、社会组织及服务对象三个方面来分析青海省H县政府购买社会组织服务存在的问题及原因分析，并提出相应的对策建议。二、不足之处目前理论界对于政府购买服务主体各个分析角色的研究涉足不多，可供参考的资料和研究成果不多，可供借鉴的经验有限。H县地方政府购买服务的有些工作处于探索阶段，各类信息和数据有限，有些矛盾和问题尚没有完全暴露，提出的对策和建议可能还不够完善。第一章相关概念和理论基础第一节相关概念一、政府购买服务的概念与特征（一）政府购买服务的基本概念作为公共服务领域政社合作的主要形式，政府购买服务是一种政府提供公共服务的新形势、新理念和新机制，被认为是政府实现公共服务均等化的有效方式之一。2013年，国务院颁布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务概念进行了政策性界定。文件指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。之后，各省、直辖市地方政府相继制定了适合本地政府服务的实施意见或管理办法。2014年，财政部、民政部和工商总局联合颁布《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务得到了进一步的明确，“政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”本文中对政府购买社会组织服务的定义为：政府为了维护和保障公众尤其是社会困难群体和特殊群体的权益和需求，将自己的一部分公共服务的职能，通过“购买”，以委托或契约的方式转移给具备资质的社会组织来承接服务，并按照一定的标准综合运用验收结果进行评估后支付服务费用的过程。（二）政府购买服务的特征从公共管理的视角分析，政府购买社会组织服务是政府实现职能转变的一种手段，政府购买服务主要具有以下四个特点。1.购买方的同一性。政府作为购买社会组织服务的购买方，委托主体只能是单一的政府或者政府的相关职能部门。2.承接方的多元性。承接公共服务的主体可以是在管理部门登记备案或经国务院批准免于登记的社会组织，可以是私营形式的企业，可以是其他各类从事公共服务的社会服务机构。3.需求方的多样性。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，党的十九大报告作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治论断。作为需求服务的群体，民众（如老年人、残疾人、儿童、失业者等）的对社会救助、社会福利、社区服务、基层治理等社会服务的完善，对改善民生密切相关的领域以及有利于政府职能转变的生活需要同公共产品、公共服务供给不平衡、不充分之间的矛盾日趋突出，需求逐渐多样化。4.评估方的专业性。为了保证政府购买社会组织服务的规范化，科学、客观地认识购买服务进展，提高购买服务的效率和效果，要求引入评估的第三方具备较高的专业性，为政府决策提供科学支撑。二、社会组织的概念与特征（一）社会组织的概念社会组织是现代社会的重要组织形式。改革开放以来，我国社会组织得到快速发展。在政治、经济、社会、文化、生态等领域发挥着越来越重要的作用。在国际上，社会组织又称为NGO（非政府组织）、NPO（非营利组织）或者民间组织，指在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调等作用，承担社会公共服务职能、参与社会治理、从事慈善活动等性质的组织。在我国，社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。（二）社会组织的特点1.非政府性。是指社会组织都是有政府或政府部门以外的社会力量组成的，不受政府行政指令的干扰，不是政府的组成部分，不由政府官员的主导，具有民间性。2.非营利性。是指在社会组织不是以营利性、以为其拥有者积累利润为目的的组织，而是以为社会提供服务、从事慈善活动、志愿活动为目的组织。社会组织可以营利，通过服务活动取得的收入，不能分配利润，应当用于社会组织章程规定的业务领域，所得必须继续用于组织的使命。3.组织性。我国对社会组织实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。社会组织是有关个人或群体经过周密的筹划，在民政部门依法注册登记成立的组织。有完善的组织结构和框架，有完整的领导和执行体系，有完整的组织制度和组织章程，有合理的近远期发展目标。4.独立性。即社会组织按照法律法规和自身章程的规定，自主开展活动，任何组织和个人不得非法干预。在发展过程中，完全作为一个独立的部门进行运动，能控制自己的活动，有独立的组织领导体质、决策机制和执行程序，也有不受外部控制的内部管理程序，独立的财务会计体质和预算制度。5.自愿性。是指社会组织在建立、管理组织、开展活动等事务中，都是自发自愿的，有显著程度的非强迫性参与特点。第二节政府购买公共服务的理论基础一、社会治理理论治理理论酝酿兴起于20世纪90年代，是各国政府对经济、政治以及意识形态变化所作出的理论和实践上的回应，在公共管理改革潮流下应运而生。随着志愿团体、慈善组织、社区组织、民间互助组织等社会自治组织力量的不断壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题。由于“政府失效”和“市场失灵”所导致的资源配置不合理，引发了部分西方政府的管理改革运动，对政府与市场、政府与社会、社会与市场三对基本关系的思考，以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调合作等诸多问题上进行了研究和实践，取得了显著成效。治理理论提出，将企业治理、第三方治理等其他主体引入公共事务的管理中，使政府由“全能型政府”和“大政府”转为“专门性政府”和“小政府”。表明社会组织必须要积极参与到公共服务体系中，与政府构建平等合作的关系，也表明政府可以将一部分权利转移到社会组织中，通过资源交换，双方以共同的追求目标为基准着力解决问题、提供公共服务。多元化的改革服务提供主体已成为完善公共服务提供机制的有效途径，社会组织已成为公共服务供给方的最佳选择。这一理论使得其他治理主体的出现成为大势所趋。为社会组织参与公共事务奠定了理论基础，赢得了理论指导，谋得了主动权。目前，已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念，被认为是替代传统政府行政管理理论的一种新理念。治理理论作为一种改革的思路具有重要的参考价值，尤其对公民社会和市场作用的充分肯定，开阔了公众和政府管理者的思路，有利于正确认识并解决新时代中国必须面对的新问题，并构建合理的公共权力行使框架。二、新公共管理理论新公共管理理论，也称作企业家政府理论、以市场为本的公共行政理论，是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它是在对传统的公共行政学理论批判的基础上逐步形成的，是政府管理研究领域发展的新阶段。具体是指打破传统的官僚制桎梏，以现代经济学和私营企业管理理论作为理论基础，运用于政府内部和外部治理，导入市场竞争机制，强调顾客导向，健全绩效评估和监督标准，提高服务质量，以追求“3E”(economy、efficiency、effectiveness)为终极目标。新公共管理理论在政社关系、竞争机制、公民满意和运作机制等方面为政府购买公共服务模式提供了理论支撑。该理论提出：1.政府的管理职能应该是“掌舵”而不是“划桨”。掌舵”就是政策制定，“划桨”就是服务提供。在政府与社会关系的处理上，实现政社分离，政府担任“掌舵”角色，而社会力量担任“划桨”角色。“任何想要把治理和实干”大规模地联系在一起的做法只会严重削弱決策的能力。任何想要决策机构去亲自实干”的做法也意味着干蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事”。实现高层管理和具体操作分开，组织才会更具发展动力。在提供公共服务的过程中，社会组织作为一个独立的部门进行运作，切实履行“划桨者”的角色。2.把竞争机制引入提供服务的活动。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理也应该广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入政府公共管理，从而提高服务供给的质量和效率。3.委托一代理关系是政社合作的行动指导。委托一代理关系、作为市场经济模式下最重要的合约制度之一，也被广泛借鉴于政府管理活动当中，成为新公共管理运动的重要内容。陈振明等人指出，“随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制理论的替代，一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成，即以委托一代理关系为基本框架，以合约制为治理机制，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式”。4.应以公民需求和满意为导向构建绩效评估体系。新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就如同金融系统和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”因此，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。政府应该向顾客靠拢，靠近顾客，才能准确了解顾客需求，才能准确制订发展计划，有利于提高服务提供效率。在公共服务体系运行中始终坚持“顾客即上帝”的理念，以顾客需求作为引领发展的指南针。正如奥斯本教授所说的，顾客掌控了“驾驶员座位”，掌控了必要的资源，就会掌握主动权。5.通过市场力量而非行政指令控制进行变革。新公共管理强调应该注重市场调节而非行政指令控制，认为市场机制有很多优势，如竞争程度高、选择自由、对外部环境反应迅速等。而行政机制则是一种指令和控制机制，它缺乏内部驱动力、依赖惩罚的威慑力量、妨碍个人或组织的创造性、组织视野狭隘等。政府在治理社会过程中应该逐渐收缩行政机制空间，不断释放市场化空间，运用一系列促进市场运行的措施来规范市场，调动各社会组织与个人的积极性。三、新公共服务理论新公共服务理论是以美国行政学者RobertB.Denhardt(罗伯特·B.登哈特)为代表的一批学者对新公共管理理论的批判和反思，尤其是对企业家政府理论缺陷的批判，从而建立的一种新的公共行政理论。新公共管理论解决的是效率的问题，而新公共服务理论解决的是公共利益的问题。新公共服务是充分重视民主、公民权以及为公共利益服务的一种理论结构和框架。政府购买服务正是吸收借鉴了新公共服务的一些重要理念：重视政府责任，尤其是监督责任;以人为本，扩大公民参与，加强社区建设，推进民主行政;将公共利益作为价值目标，将服务作为核心职能;处理好公平和效率的关系。该理论主要包括如下内容。1.新公共服务理论强调政府的职能是服务，而非“掌舵”。马克思说“赋税是政府的奶娘”，政府是人民群众通过缴纳赋税养活的用以为人民服务的组织，其职责理应是全心全意为人民服务。新公共服务理论的提出者登哈特认为，当前许多行政官员都更加关注“掌舵”，即“他们更加关注成为一个更倾向于日益私有化的新政府的企业家”，而政府的工作重点应该是服务。2.公众利益是政府的目标而非副产品。公共利益不是公民个人利益的叠加或集合，而是管理者和公民共同的利益和共同的责任。政府的最高目标只应该是实现和维护公众利益，这也是各级政府及机关工作、决策的根本出发点。“公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念。要创造共享利益和共同责任”，政府的作用是创造一种环境，在这种环境下，公民能够通过无拘无東、真诚的对话，清楚表达共同的利益及价值观念，形成对公共利益的集体意识。3.为公民服务，而不是为顾客服务。新公共服务理论认为，政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，政府服务的对象是全体公民。顾客的需求有先后之分、利益有长期和短期之分;而对于公民，政府必须关注其需要和利益，要以公平和公正为原则为他们提供服务，没有先后之分。政府要关注的是全体公民的公共利益，而公共利益产生于关于共同价值观念的对话中。因此，政府不是仅仅关注“顾客”需求，而是要着重于关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。4.重视人，而不只是重视生产率。企业家注重的是最大限度地提高生产率和增加企业利润;而政府绝对不能采取这样的行为和思维方式。政府的所有者是公民，因此，唯有以人为本，注重人的生存和发展才能切实提高生产力。一个成熟的政府在决策和行动中会始终坚持以人为本的原则，通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。第二章我国政府购买社会组织服务发展历程第一节我国政府购买社会组织服务发展历程一、初步探索期（1995-2002）我国政府购买服务的实践最早可以追溯到20世纪90年代，当时上海与深圳率先在公共服务领域引入了政府购买服务方式。这一阶段的政府购买社会组织服务实践和相关政策制度，处于探索阶段。1995年，上海浦东新区社会发展局将当时的新建小区罗山街道公建配套设施改建成市民休闲中心——罗山市民会馆，于1996年正式委托上海基督教青年会运营和管理，逐步形成由政府提供房屋，新区社会发展基金会供没备，上海基督女轻年会，女青年会独立管理，具有社会公益性、服务性、非营利性的新型社区服务中心模式。罗山市民会馆是中国政府在社区公共服务领域第一次尝试将所有权与生产经营权分开的案例，各地政府纷纷仿效，并迅速推广开来。1998年，深圳市通过了《深圳经济特区采购条例》，以法律的形式规定了深圳市政府可以通过招标等方式向社会采购服务类项目，而此部法规也是采购服务领域的第一部地方法规。2000年，上海的卢湾等6个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老试点。此外，上海市政府向民间组织购买的服务也集中于慈善救助、禁毒矫正工作、社区青少年和外来人员服务等领域，形成了“项目制”“招标制”等多种运作形式。2002年8月，上海作为试点城市之一，着手开展社区矫正的试点工作。在试点工作初期，上海市政府就提出了培育社团、充分发挥社工在社区矫正工作中的辅助作用的思路，并培育成立上海市新航社区服务总站，从事社区矫正的事务性、服务性工作。由此可见，在初步探索阶段，只有上海、深圳等相对发达的沿海地区进行了政府购买服务的有益探索和实践。各个实践案例的创新性、个性化较强，是针对特殊领域的探索性做法，尚未形成政府购买服务的制度、机制。二、快速发展期(2003-2013)从第一个地方政府购买服务项目到如今，政府购买服务已经在各地铺展开来，购买内容、买方式、购买流程以及管理方式、绩效评估等制度设计都经历了从无到有并逐渐完善的过程。这一阶段的政府购买社会组织服务，进入了以培育社会组织发展促进服务方式多样化的快速发展阶段。2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，政府采购步入全面规范化、法制化的发展时期，为我国政府购买公共服务的规范管理提供了最基本的制度规范，标志着我国政府购买服务进入了新的时期与阶段。之后，政府购买服务这一制度安排开始在全国范围内扩展开来北京、上海、深圳、广州、天津等地都对政府购买服务的实践进行了不同程度的探索，为政府购买服务的积极推进积累了丰富的实践经验。2003年，由上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，组建了阳光社区青少年事务中心、自强社会服务总社、新航社区服务总站三个民办非企业单位，分别接受上海团市委、上海市禁毒委、上海市矫正办委托，开展社会工作专业服务。2004年，广州市举办招聘会，由政府财政补贴，创新性地推出了“政府购买服务”的做法;2007年，广州市财政出资60万元购买志愿服务项目;同年，海珠区政府出资200万元向启创社工服务中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目，随后荔湾区政府也出资100万元向社工机构购买服务，向该区8个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体提供服务;2000年1月，广州越秀区通过政府购买服务的方式，与社会服务组织——广州市北斗星社会工作服务中心合作，在区福利院引入社会工作者，通过个案、小组、社区等方式为住院老年人提供各项服务。2007年，深圳按照“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作公众广泛参与”的社会工作发展格局，由组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，在全国率先出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》和7个配套文件，初步建立起有中国特色、深圳特点的模式。现今，逐渐发展为“培育组织、财政主导、岗位制与项目制并行”的新兴模式。2009年，北京市设立社会建设专项资金，重点支持完善社会服务、创新社会治理、动员社会参与、优化社会环境、构建社会和谐等城乡居民急需、党委政府重视的社会建设相关项目，以支持和引导各级各类社会组织参与社会建设。专项资金每年投入2.5亿元，其中1.5亿元左右用于支持社会建设基础项目，1亿元左右用于向社会组织购买服务项目和管理岗位。北京市民政局自2010年来，通过中央财政资金、“服务民生行动利彩票公益金等资金来源，在政府购买社会组织服务方面进行了一些有益的尝试和探索，形成了一套购买服务的工作机制和做法，具体购买方式包括全额购买、仅购买服务成本、资助补贴、项目奖励等。与此同时，各级政府出台了多项政策制度，对本地区的政府购买服务工作进行规范和指导。2005年，上海市政府办公厅转发了上海市民政局等6个部门《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目，进一步推进本市养老服务工作的意见》，修订了居家养老服务的5项主要政策，包括扩大社区助老补贴范围、调整社区助老服务补贴、实行对居家养老补贴对象的分级评估等内容，推动了上海市居家养老服务的社会化服务。2009年上海市民政局出台《关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见，其基本方针之一是通过项目资助培育和扶持专业性社会工作组织的发展。2009年，深圳市出台了《深圳市推进向社会组织购买服务工作的实施方案(试行)》，完善了社会组织的培育、岗位人才的培养、政府购买公共服务的规范等内容。2010年，北京市民政局出台了(《关于开展政府购买社会组织公益服务项目试点工作的意见)和政府购买社会组织公益服务合同文本》，明确了政府购买服务的资金管理、项目范围、工作程序、购买成本和监督管理制度等，初步形成了政府购买服务的工作机制。在快速发展时期，伴随着地方实践的快速发展，中央层面的政府购买服务也逐步走向规范，呈现出地方与中央齐头并进的状态。2012年11月14日，民政部、财政部联合出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见)，首次对政府购买社会工作服务进行顶层制度设计;同年，中央财政安排2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务资助项目，共带动社会资金3.2亿元，185万群众直接受益。三、全面推进期(2013年之后)2013年9月，国务院办公厅正式印发《关于政府向社会力量购买条的指导意见》，对政府向社会力量购买服务的各方面进行了规范和要求。其中明确提出“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买制度。自此，政府购买服务，尤其是向社会组织购买服务，在不同领域、地域都进入了全面推进阶段。首先，中央层面连续颁布了一系列关于政府购买服务的规范性、指导性文件，各部委也都在不同领域、不同方面对政府购买服务进行了制度设计。在顶层制度设计方面，2013年11月，中共中央办公厅印发了(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出，“激发社会组织活力”“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，并且要全面正确履行政府职能，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引人竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。同年12月，财政部又出台了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》。在具体政策措施方面，财政部陆续出台了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(2013年12月)、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知)(2014年1月)、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(2014年4月)、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法)(2014年12月)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(民政部、财政部、工商总局联合发布，2014年12月)、《中华人民共和国政府采购法实施条例》(2015年1月)等一系列政策文件，对政府购买服务相关的管理办法、相关预算、政府采购、税收等方面进行了规定。同时，还发布了一系列政策文件，对作为重要承接主体之一的社会组织进行支持和引导，如2014年11月财政部、民政部印发《关于支持规范社会组织承接政府购买服务的通知》，明确提出“加大对社会组织承政府购买服务的支持力度、建立健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制”，2016年民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，其中对准入环境、分类指导、采购环节管理、绩效管理以及如何推动社会组织能力建设等方面都进行了明确的规则，从而进一部改善政府购买服务准入环境，促进社会组织更好更快发展。在不同服务领域，各部委也发布了相应的制度文件，如2014年4月，财政部、民政部、住建部、人力社保部、卫计委、中国残联联合制定了(关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》；2015年2月，文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局联合发布了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等，对不同领域的政府购买务原则、目标、任务以及要求等进行规定。在中央力推的形势下，各级政府也纷纷行动，为本地区政府向社会组织购买服务制定了相关指导意见和管理规定。例如，2014年6月，北京市继出台了《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见)及其配套文件《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法(试行)，进一步为创新公共服务供给模式、加大政府购买服务力度提供了指导;2015年11月，北京市财政局发布了《北京市财政局关于推进市政府购买服务项目绩效评价管理工作的通知》，要求建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行综合评价，并对政府购买服务绩效评价结果的应用进行了规定。2015年5月，上海市人民政府发布了《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》及(上海市政府购买服务管理办法》，为上海市的政府购买服务提供了指导和要求。2014年广东省政府修订印发《政府向社会力量购买服务暂行办法)，扩大了政府购买服务范围。2015年，广东省财政厅对2012年编制的省级政府向社会组织购买服务目录(第一批)进行了修订完善，重新印发了《政府向社会力量购买服务指导目录》，进一步提高了政府向社会力量购买服务项目的透明度，为社会力量承接政府购买服务、参与社会管理提供引导。此外天津、重庆、广东、四川等地也都制定了关于推进政府购买服务工作的实施意见。总体看来，国家层面政府购买社会组织服务政策不断完善、细化，从原来的方向性政策更多地转向细化分类、订立规则等。地方政府在以国家相关政策为依托的基础上，合理结合本地区特点，不断推出新的政策制度，以回应地方政府购买服务中出现的各类需求和问题，从而更好地从基层做起，转变政府职能、提升社会力量参与服务的力度。第二节政府购买社会组织服务在青海的发展历程在历经三十多年的改革开放之后，我国在政治、经济、文化、社会等各个领域取得了长足的进步。与此同时，政府管理理念也不断变化一一“经济建设型政府”向“服务型政府“”转变，建设公共服务型政府成为政府新一轮改革的目标。而公共服务职能建设当是构建服务型政府的其中一面2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。2009年6月温家宝总理在十届人大二次会议的政府报告中进一步强调：“各级政府要全面履行社会管理和公共服务职能。”2013年７月13日李克强总理在国务院常务会议时强调为推进政府向社会力量购买公共服务工作的深入开展，可Ｗ将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。2013年11月12日中共第十八届中央委员会第王次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”在中央政府主张进行公共服务的市场化改革、倡导政府购买服务的背景下，为推动政府购买公共服务的发展，青海省在坚持《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013）等中央会议决定和法律法规的前提下，结合政府购买服务在本省开展的实际情况先后制定和出台了一系列的政策措施。在青海省落实政府购买公共服务的行动之前，先是通过财政厅以研究课题的方式组织调研以确定并逐步拓展政府购买公共服务的项目与范围，进而形成政府购买服务目录，再根据购买服务目录进行购买。《青海省省级社会公共服务发展经费管理暂行办法》、《青海省人民政府关于加强教师队伍建设的意见》等文件的出台就是青海省财政厅协调民政厅在2012年前后通过这种途径将一些可以通过向社会力量购买的方式来提供的基本服务、社会公益服务项目确定下来的。为全面推进政府购买服务工作，2013年12月青海省制定并下发《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》对本省的政府购买公共服务做出总体规划：从2014年起，青海省将在基本公共服务领域先行开展试点，鼓励有条件的地方和部口扩大实施范围，加快非基本公共服务领域政府购买服务进程；到“十二五”末，全省政府购买服务范围进一步拓展，加快形成统一有效的购买服务平台和机制；为了鼓励社会组织积极参与购买社会工作服务和社区便民服务工作，推动建立“三社联动”社区服务格局，2017年青海省根据财政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》和《青海省民政厅、财政厅等13部门关于印发〈政府向社会力量购买社区服务实施办法(试行)〉的通知》精神，制定《2017年度青海省民政部门向社会组织购买社会工作服务和社区便民服务试点实施方案》，青海省民政部门向社会组织购买社会工作服务和社区便民服务的举措已走在全国前列。到2020年，基本建立比较完善的政府贿买服务制度，体制机制取得明显突破。第三章青海省H县政府购买社会组织服务的现状第一节青海省H县基本情况H县位于青海省东北部。至2009年，H县管辖4个乡镇，29个行政村，3个社区。青新公路（国道315线）、青藏铁路横贯全境，是青海“丝绸之路”南线的主要组成部分。2016年12月，列为第三批国家新型城镇化综合试点地区。2018年9月25日，获得商务部“2018年电子商务进农村综合示范县”荣誉称号。2019年5月15日，青海省政府发布公告，包括H县在内的12县(市)退出贫困县序列。H县总面积4853.08平方公里（其中：可利用草场面积362万亩），县城位于县境东南部三角城镇，距省会西宁90公里。H县位于青海湖盆地东北部，祁连山系大通山脉的西南麓。H县最高峰为扎勒根山峰4583米，最低为水峡河谷海拔仅2726米，属高山地貌，其中山地面积占45%，滩地占40%，低山丘陵占10%，湟水谷地占5%。H县绝大部分地区在海拔3000米以上，县城海拔3010米。H县属于高原亚干旱气候，春季干旱多风，夏季凉爽，秋季短暂，冬季漫长。H县年平均气温1.5℃左右，年日照时数2980小时左右，年降水量在400mm左右，年蒸发量为1581.75mm左右，无绝对无霜期。冰雹、霜冻、干旱、风沙灾害频繁。第二节青海省H县政府购买社会组织服务的现状一、政策指导2014年，青海省启动了政府向社会力量购买公共服务工作，制定出台了政府向社会力量购买公共服务实施办法和指导目录。2017年，青海省为了鼓励社会组织积极参与购买社会工作服务和社区便民服务工作，推动建立“三社联动”社区服务格局，根据财政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》和《青海省民政厅、财政厅等13部门关于印发〈政府向社会力量购买社区服务实施办法(试行)〉的