中国应急体系建设工作发展历程

中国应急体系建设工作发展历程２０0８－11－２６１3：４4ＨＹPERLＩNK”ｈttp：／/ｗｗw．ｂａｉｄu．coｍ/p/hｅyuｎ770?fｒom＝zｈidａo"\ｔ"＿blａｎｋ”hｅyun770等２人｜分类:ＨＹＰＥＲＬIＮＫ＂ｈtｔp：／/ｚhiｄaｏ.baｉdu。coｍ/broｗｓe/84"社会民生|浏览122２次２008—１1—３０16：５4网友采纳HＹPERＬＩNＫ"ｈttp:/／www．bａidu.ｃoｍ/ｐ/miaｏzｙ1２1２？frｏｍ=zhｉdao”\t"_blａnｋ"mｉaｏｚy1212｜四级我们刚考了，答案交了，记得不太清楚。..．ﻫ不过提供一下参考吧，ﻫ我国应急体系建设的历程经历了三个里程碑.ﻫﻫ２0０3年7月28日,在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，我们要高度重视非常态管理。政府第一次把非常态管理提上议事日程，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题,这是我国应急体系建设的第一个里程碑。ﻫﻫ对于突发公共事件，我们不能再像面对非典那样仓促应战，而要沉着应对,有章可循.章从何来?这就是应急预案。ﻫ自2００３年下半年开始，政府就开始编制突发公共事件的应急预案。ﻫ2005年初，通过了《国家突发公共事件总体应急预案》中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道..ﻫ“到2００５年底,我国突发公共事件的应急预案体系框架基本构建而成，这是第二个里程碑。”ﻫ20０6年,政府开始编制并组织实施《“十一五"期间国家突发公共事件应急体系建设规划》.该规划的发布和实施，是应急体系建设的第三个里程碑ﻫ加上法案的实施07年，基本上就差不多了,

正确答案也是按年份给出的.相关链接-:美国的应急管理体系ﻫ第四节应急管理生命周期

一、应急管理生命周期的内涵ﻫ二、应急管理生命周期的阶段划分ﻫ相关链接－:FEMA应急管理的四阶段ﻫ第五节我国应急管理的发展历程与发展趋势ﻫ一、我国应急管理的发展历程ﻫ二、我国应急管理的发展趋势

ﻫ第二章应急管理体制和机制ﻫ第一节应急管理体制ﻫ一、应急管理体制的内涵ﻫ二、我国的应急管理体制ﻫ相关链接－：美国的应急管理体制ﻫ第二节应急管理机制概述ﻫ一、应急管理机制内涵

二、我国主要的应急管理机制

第三节应急决策机制ﻫ一、应急决策机制内涵ﻫ二、应急决策的阶段划分ﻫ三、应急决策机制构建ﻫ第四节协调联动机制

一、我国城市应急协调联动系统的模式ﻫ二、我国协调联动机制的发展状况ﻫ三、我国应急管理协调联动机制的完善ﻫ相关链接－：国外协调联动机制要览

ﻫ第三章应急管理法制ﻫ第一节我国的应急管理法制

一、应急管理法制的内涵与特征ﻫ二、我国应急法制的构成

第二节《突发事件应对法》解析ﻫ一、《突发事件应对法》立法背景ﻫ相关链接－：《突发事件应对法》的立法缘由

二、《突发事件应对法》总体思路ﻫ三、《突发事件应对法》的性质与内容解析ﻫ第三节我国应急管理的法制问题分析

一、应急法制的内容缺失ﻫ二、应急法制的内容冲突ﻫ三、应急法制的实效性不足ﻫ第四节我国应急管理法制的完善ﻫ一、制定《紧急状态法》与重要单行法ﻫ二、增强应急法制的协调性ﻫ三、提高应急法制的可操作性与适应性ﻫ相关链接－：甘肃省现有应急管理法规

ﻫ第四章应急预案ﻫ第一节应急预案的内涵ﻫ一、应急预案的概念及编制目的ﻫ二、应急预案的分类ﻫ第二节应急预案的文件体系

一、应急预案的文件层次ﻫ二、应急预案的结构与内容ﻫ第三节应急预案的编制

一、应急预案的编制原则

二、应急预案的编制程序

三、应急预案编制中的关键问题

四、基层应急预案的编制ﻫ相关链接-：XＸX省政府办公厅机关大院突发事件应急预案

第四节应急预案的演练ﻫ一、应急演练目的ﻫ二、应急演练的原则ﻫ三、应急演练分类ﻫ四、应急演练的基本内容ﻫ相关链接-甘肃省地震应急救援桌面推演脚本（节选）ﻫ第五节《国家突发公共事件总体应急预案》解析ﻫ一、编制总体预案的历程及其意义ﻫ二、《国家突发公共事件总体应急预案》的主要内容ﻫﻫ第五章预防与应急准备

第一节风险评估与应急预案ﻫ一、风险管理中的风险评估ﻫ二、风险评估的主要内容ﻫ三、风险评估在应急预案中的应用ﻫ第二节基础设施的抗灾能力ﻫ一、基础设施抗灾能力的内涵ﻫ二、我国关键基础设施的防灾标准ﻫ相关链接—：滑坡、泥石流灾害防治工程设计规范

三、基础设施抗灾标准的实施ﻫ第三节应急避难所建设

一、应急避难所的类型ﻫ二、应急避难所的规划ﻫ相关链接—:地震应急避难场所、场址及配套设施

第四节应急物资资源准备ﻫ一、应急物资资源准备的内涵ﻫ二、我国应急物资准备体系ﻫ三、应急物资资源的配置ﻫ相关链接－：应急物资分类及产品目录ﻫ第五节应急人力资源准备ﻫ一、应急人力资源准备的组建ﻫ二、应急人力资源的管理ﻫ三、应急人力资源的培训演练ﻫ第六节应急信息资源准备

一、应急信息资源准备的内涵ﻫ二、应急信息需求

三、应急信息管理流程ﻫ第七节应急知识教育与培训ﻫ一、应急知识教育与培训的主要内容

二、应急知识教育与培训的主要方式ﻫ三、应急知识教育与培训的策略ﻫ相关链接—:美国应急管理教育培训体系构成ﻫﻫ第六章监测与预警ﻫ第一节突发事件信息监测ﻫ一、突发事件信息采集ﻫ二、突发事件信息研判

三、突发事件信息编报ﻫ第二节突发事件预测ﻫ一、突发事件预测的特殊性ﻫ二、突发事件预测的专业机构ﻫ三、突发事件预测案例举要ﻫ第三节突发事件预警ﻫ一、突发事件预警概述ﻫ二、自然灾害预警管理ﻫ三、事故灾害预警管理

四、突发公共卫生事件预警管理ﻫ五、社会安全事件预警管理ﻫﻫ第七章应急处置与救援

第一节突发事件的应急处置ﻫ一、应急处置与救援的原则ﻫ二、应急处置的环节ﻫ三、应急处置的措施ﻫ案例－特大地震灾害中保障受灾群众基本生活需要的主要措施ﻫ四、应急救援系统ﻫ第二节应急处置中的资源调度ﻫ一、应急物资的筹措ﻫ二、应急物资调度

三、应急物资的运输ﻫ案例－省际协调在年河南省雪灾应对中的作用ﻫ第三节应急处置中多元主体的协调ﻫ一、突发事件社会动员机制

二、突发事件应急管理的参与主体构成ﻫ三、多元主体的协调

四、我国重大灾害应急管理接受国际救援的模式构想ﻫ第四节应急处置中的信息公开与媒体沟通ﻫ一、突发事件的信息公开

二、应急处置中的媒体沟通

第五节应急救援过程中的心理救助

一、心理救援的基本观念和原则

二、心理救助的对象ﻫ三、突发事件心理救助的实施ﻫ相关链接-:参与突发事件应急救援人员必读ﻫ

第八章恢复与重建

第一节灾情调查与评估ﻫ一、灾情调查

二、灾后损失评估ﻫ第二节恢复重建规划及其编制ﻫ一、规划体系及主要内容ﻫ二、规划的编制及组织实施ﻫ第三节短期恢复与长期重建

一、恢复重建的主要内容ﻫ二、短期恢复

三、长期重建ﻫ四、重建中的几个问题与策略ﻫ第四节恢复重建的监管ﻫ一、跟踪评估与实时监管ﻫ相关链接—：汶川地震灾后恢复重建跟踪审计ﻫ二、外部监督与审计ﻫﻫ第九章应急管理平台ﻫ第一节应急管理平台的内涵ﻫ一、应急平台的含义ﻫ二、应急平台的地位ﻫ三、应急平台的功能ﻫ第二节应急管理平台的框架体系ﻫ一、中国国家应急平台体系结构

二、应急平台架构及其技术体系ﻫ第三节应急管理的典型应用系统

一、应急联动指挥系统ﻫ二、紧急疏散决策支持系统ﻫ三、车载移动指挥系统ﻫ四、应急通讯及呼叫中心系统

相关链接-:典型的应急管理平台ﻫ相关链接—：国外典型的应急管理系统ﻫﻫ第十章应急管理能力与评估ﻫ第一节应急管理能力的概述

一、应急管理能力的内涵ﻫ二、应急管理能力的构成要素

相关链接—：提高国家综合减灾能力的八项任务ﻫ第二节应急管理能力评估ﻫ一、应急管理能力评估的内涵ﻫ二、应急管理能力评估指标体系ﻫ相关链接-：典型发达国家应急管理能力评估概览ﻫ第三节基层政府与社区的应急能力建设

一、基层政府的应急能力建设ﻫ相关链接－：领导干部处置突发事件的步骤及技能ﻫ相关链接-:提高领导干部应急管理能力的思路ﻫ二、社区的应急能力建设ﻫ相关链接-:FＥMA的应急能力考试ﻫ相关链接－:危机发言人的任务、应该具备的知识和相应的技能ﻫﻫ附录一中国部分应急管理网站一览ﻫ附录二国际组织及部分国家应急管理网站ﻫ附录三你准备好了吗?ﻫ参考文献HYPERLＩNK＂javascｒipt：voｉd（０）”［显示全部信息］ＨYPEＲLINK"httｐ：／／ｗｗw。booｋｄaｏ.ｃom／book／1330７９0/"\l＂ｔop#tｏp"ＴOP书摘第一章应急管理引论

ﻫ应急管理是近年来管理领域中出现的一门新兴学科，是面临突发公共事件时如何进行最优决策、如何减少或避免其发生的研究。ﻫ人类历史发展的长河中,总有一些不确定性的灾难伴随左右,人们在应对过程中逐渐形成了一些简单的经验方法。直到２0世纪９0年代,人们才真正开始全面认识各种灾难,对应对工作进行系统化研究，应急管理才作为一门学科进入公众视线。近些年来，频繁发生的重大突发公共事件对社会公共安全造成了巨大冲击,应急管理开始纳入到国家的议事日程，以建设完整的应急管理体系为核心内容加速推进.

本章阐述了突发公共事件的概念、分类分级以及突发公共事件的特征,应急管理的内涵及作用等基础性问题，分析我国应急管理体系的内容、特征以及应急管理周期的阶段划分，并对国外应急管理的体系及应急管理状况进行了简要介绍，最后剖析我国应急管理的现状及发展趋势。

第一节突发公共事件ﻫ应急管理得到全社会的普遍关注源于其所对应的客体-—突发公共事件在人们身边不断出现。实际上,各种各样的意外事故和突发灾难在人类社会演变的过程中并非罕见,从某种意义上说，人类的整个文明史就是一部灾难史或灾难应对发展史。ﻫ然而，人们对于突发公共事件这一概念进行科学的界定和分析却只有很短暂的历史。“知己知彼,百战不殆”，认清突发公共事件的本质是做好应急管理工作的第一步。ﻫ一、突发公共事件的概念

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。一般而言,有些重大突发事件会构成危机，有些突发事件则可能引发或演变为危机，所以,必须及时有效地处理各种突发事件。ﻫ二、突发公共事件的分类与分级

(一)突发公共事件的分类

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

1．自然灾害ﻫ自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害,地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。重大自然灾害是我国常见、频发的危机类型，它分布广、损失大，平均每年造成１万多人死亡,2000多亿元的经济损失。例如平均每年有１0次台风和热带风暴在我国沿海登陆，造成重大损失。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,平均每年造成上千人的死亡，经济损失达几十亿元。

从甘肃省的省情来看，自然灾害主要包括局地暴雨洪水、河流超标准洪水、水库垮坝洪水和干旱缺水等水旱灾害,暴雨、冰雹、暴雪、沙尘暴、寒潮、霜冻等气象灾害,地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，以及森林草原火灾和重大生物灾害等。

2。事故灾难ﻫ主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。甘肃省的可能事故灾难主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故,工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油、供气、供暖等城市生命线事故，通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核事故与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等.ﻫ3。公共卫生事件ﻫ主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件.ﻫ4.社会安全事件ﻫ社会安全事件主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。就甘肃省而言，其可能的社会安全事件主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等.

（二）突发公共事件的分级ﻫ各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级:Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级(重大）、Ⅲ级(较大）和Ⅳ级（一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示.

下文以《甘肃省突发公共事件分级标准》为例，说明突发事件的分级标准。2００7年，甘肃省根据《国家突发公共事件总体应急预案》和有关部门规定,结合实际,制定了《甘肃省突发公共事件分级标准》。本节将举例说明甘肃省部分自然灾害的分级标准,其他类型的分级标准,参见《甘肃省突发公共事件分级标准》.ﻫ1。水旱灾害ﻫⅠ级水旱灾害：

(１）大中型水库和重点小型水库水位达到校核洪水位，实测或预报上游河道来水仍在增加；大中型水库大坝突然出现裂缝、滑坡、渗漏管涌等险情；大中型水库所在区域发生地震;大中型水库溃坝.ﻫ（2）黄河兰州段发生１00年一遇及以上洪水；临夏、平凉、天水、陇南4座重点防洪城市所在河流发生特大洪水.

（3)山洪围困30人以上,并威胁其生命安全；死亡与失踪30人以上；影响10００名以上群众正常生活。ﻫ（4）洪水造成铁路繁忙干线、国家高速路网公路和主要航道中断,４8小时无法恢复通行。ﻫ（5)全省范围发生特大干旱。ﻫⅡ级水旱灾害：ﻫ(1)水库水位达到设计洪水位，实测或预报上游河道来水仍在增加；重点小型水库突然出现裂缝、滑坡、渗漏管涌等险情;重点小型水库所在区域发生地震;重点小型水库溃坝.ﻫ（２）黄河兰州段发生１0年一遇以上、10０年一遇以下洪水;临夏、平凉、天水、陇南４座重点防洪城市所在河流发生大洪水；县级以上城市所在河流发生特大洪水。ﻫ(3)3大流域（长江流域、黄河流域、内陆河流域）干流及重要支流、重点河段发生大洪水以上的洪水。ﻫ（4）山洪围困１5-２９人，并威胁其生命安全;死亡与失踪10—2９人；影响500名以上、1000名以下群众正常生活。ﻫ（５）洪水造成铁路干线、国家高速路网公路和航道通行中断,2４小时无法恢复通行。

(6）全省范围发生严重干旱；多个市州发生特大干旱.ﻫⅢ级水旱灾害:ﻫ(1）水库水位超过汛限水位，实测或预报上游河道来水仍在增加;小型水库突然出现裂缝、滑坡、渗漏管涌等险情；小型水库所在区域发生地震；小型水库溃坝。ﻫ（2）县级以上城市所在河流发生大洪水。ﻫ(3）３大流域(长江流域、黄河流域、内陆河流域)干流及重要支流、重点河段发生较大洪水.

（4）山洪围困5-1４人,并威胁其生命安全;死亡与失踪４—９人;影响２０0名以上、500名以下群众正常生活.ﻫ（５）全省范围发生中度干旱；多个市州发生严重干旱。ﻫⅣ级水旱灾害：ﻫ（1）县级以上城市所在河流发生较大洪水。ﻫ(2)3大流域(长江流域、黄河流域、内陆河流域)干流及重要支流、重点河段发生一般洪水。ﻫ(３）预报出现局地大雨或者暴雨天气过程；山洪围困１—4人,并威胁其生命安全;死亡与失踪1—３人；影响1０0名以上、２00名以下群众正常生活。ﻫ（4）多个市州发生中度干旱。

2.气象灾害（含农业冻害)ﻫⅠ级气象灾害：ﻫ（1）特大暴雨、雷电、暴雪、龙卷风、沙尘暴等极端天气气候事件影响重要城市和50平方公里以上较大区域，造成３０人以上死亡；经济损失５００0万元以上。ﻫ(2）低温冻害受灾面积占耕地总面积的２0％以上；畜牧业受灾损失5000万元以上。ﻫ（3）包括甘肃省在内的１个或多个省区市范围内将出现极端天气气候事件或极强灾害性天气过程，并会造成特大人员伤亡和巨大经济损失的气象灾害。ﻫ(４）其他国家和地区发生的可能对甘肃省经济社会产生重大影响的极端天气气候事件。ﻫⅡ级气象灾害：ﻫ（1)暴雨、雷电、冰雹、龙卷风、暴雪、寒潮、沙尘暴、大风等造成1０人以上、30人以下死亡;经济损失1000万元以上、5000万元以下。ﻫ（2）低温冻害受灾面积占耕地总面积的1５-２0％;畜牧业受灾损失３0００万元以上、50０0万元以下。

(3）对全省社会、经济及群众生产、生活等造成严重影响的高温、干热风、干旱、大雾、低温、霜冻、雷电、下击暴流等气象灾害。

（4）因各种气象原因,造成机场、铁路、国家高速路网公路连续封闭1２小时以上。ﻫⅢ级气象灾害：

（1)暴雨、冰雹、龙卷风、暴雪、寒潮、沙尘暴、大风等造成５人以上、10人以下死亡；经济损失５０0万元以上、１00０万元以下；ﻫ（2）低温冻害受灾面积占耕地总面积的10-15％；畜牧业受灾损失１００0万元以上、3000万元以下。ﻫ（3)对全省社会、经济及群众生产、生活等造成较大影响的高温、干旱、雷电、大雾、寒潮、低温、霜冻、干热风、下击暴流等气象灾害。ﻫ（4）因各种气象原因,造成机场、铁路、国家高速路网公路连续封闭6小时以上。ﻫⅣ级气象灾害：ﻫ（1)暴雨、冰雹、龙卷风、暴雪、寒潮、沙尘暴、大风等造成3人以上、５人以下死亡;经济损失100万元以上、５00万元以下；

（２）低温冻害受灾面积占耕地总面积的1０%以下;畜牧业受灾损失100０万元以下。ﻫ（３）对３个以上市州社会、经济及群众生产、生活等造成较大影响的高温、干旱、雷电、大雾、寒潮、低温、霜冻、干热风、下击暴流等气象灾害。ﻫ（４）因各种气象原因，造成机场、铁路、国家高速路网公路连续封闭2小时以上。ﻫ3．地震灾害ﻫⅠ级地震灾害:ﻫ(１）造成30０人以上死亡;直接经济损失占全省上年国内生产总值1％以上。ﻫ（２）发生在人口较密集地区７．0级以上地震。ﻫⅡ级地震灾害：

（1）造成５0人以上、３0０人以下死亡。

(2)发生在省内５.0级以上地震。ﻫ(3）发生在周边省区6．5级以上地震。

（4）震级未达到上述标准但造成重大经济损失和人员伤亡或严重影响的地震。ﻫⅢ级地震灾害：造成2０人以上、50人以下死亡；造成较大经济损失.ﻫⅣ级地震灾害：造成2０人以下死亡；造成一定经济损失。ﻫ4.地质灾害ﻫⅠ级地质灾害：ﻫ(１）因山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等灾害造成３０人以上死亡；直接经济损失10００万元以上。ﻫ(2）受地质灾害威胁，需转移人数在1０００人以上;潜在可能造成的经济损失在1亿元以上的灾害险情。ﻫ(３）造成大江大河支流被阻断,严重影响群众生命财产安全.

Ⅱ级地质灾害：ﻫ(１）因山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等灾害造成10人以上、３0人以下死亡;直接经济损失50０万元以上、1000万元以下。ﻫ（2)受地质灾害威胁，需转移人数在5０0人以上、１０００人以下;潜在经济损失500０万元以上、1亿元以下的灾害险情。

(３）造成铁路繁忙干线、国家高速路网公路、民航和航道中断;严重威胁群众生命财产安全、有重大社会影响的地质灾害。ﻫⅢ级地质灾害:ﻫ（１）因山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等灾害造成3人以上、10人以下死亡；直接经济损失1００万元以上、500万元以下.

（2）受地质灾害威胁,需搬迁转移人数在１0０人以上、５００人以下；潜在经济损失500万元以上、5000万元以下。ﻫⅣ级地质灾害：ﻫ(1）因山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等灾害造成3人以下死亡；直接经济损失１00万元以下。

（2）受地质灾害威胁,需搬迁转移人数在１０0人以下；潜在经济损失５０0万元以下.ﻫ三、突发公共事件的特征ﻫ如上所述，突发公共事件的类型众多,每类突发事件都具有其独有的特点.但总体而言，突发公共事件具有以下共同特征。

(一）突发性ﻫ绝大多数突发公共事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的,使人们的正常生活受到影响，使社会的有序发展受到干扰.由于事发突然，首先，人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次,社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次,管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发公共事件存在着发生征兆和预警的可能，但由于真是发生的时间和地点难以准确预见，同样具有突发性.ﻫ（二)不确定性ﻫ突发公共事件具有高度的不确定性.一是发生状态的不确定性。具体突发公共事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的.有些自然灾害通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定哪些不确定因素造成的结果。二是事态变化的不确定性。突发公共事件发生之后,由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数的决策属于非程序化决策,响应人员与公众对形势的判断和具体行动以及媒体的新闻报道,都会对事态的发展造成影响.许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。

(三）破坏性

突发公共事件的破坏性有有形的和无形的、现时的和长远的之分,其破坏性主要来自五个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍.在危害发生后,由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失,造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打断社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏时暂时性的,随着突发公共事件处置的结束逐步消除;而有些破坏产生的影响则是长期的，少则几年，多则几十年,甚至达百年、数百年。如果对突发公共事件处置不当或不及时，肯还会带来经济危机、社会危机和政治危机，造成难以预计的不良后果.ﻫ(四）衍生性ﻫ衍生性是指由原生突发公共事件的产生而导致其他类型突发公共事件的发生。分两种情况考虑：一种情况是衍生突发公共事件的危害程度、影响范围低于原生突发公共事件,社会的主要力量和精力集中于原生突发公共事件的处置，应急活动的主要对象不会发生改变;另一种情况是衍生突发公共事件的危害程度、影响范围高于原生突发公共事件,从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化,需要重新调整社会力量和精力,解决面临的主要问题.对于第二种情况只有少数情况是难以避免的,多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所致.ﻫ（五）扩散性ﻫ随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展,地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更加突出,是的突发公共事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在的联系引发跨地区的扩散和传播,波及其他区域，形成广泛的影响。而且有些突发公共事件本身带有一定的国际色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，比如恐怖事件、社会骚乱，这会给突发公共事件的应对带来更大的难度。ﻫ（六）社会性ﻫ社会性是指突发公共事件会对社会系统的基本价值观和行为准则架构产生影响,其影响涉及的主体是公众、而不是社会个体。在突发公共事件的应对过程中,整个社会会重新审视以往的群体价值理念,通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观.ﻫ相关链接1—1：我国转型期突发公共事件的特征和态势ﻫ党的十六大报告中明确指出：“面对很不安宁的世界,面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识,居安思危,清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战,清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结,倍加维护稳定。”现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期,改革开放触及到深层次的体制性问题，社会制度系统（经济制度、政治制度、法律制度和家庭制度)都存在一定程度上的制度变迁，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段。在这样的变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，也就存在形成不同危机的可能。就现实观察而言,我国转型期的危机形态总体上体现出以下几个特点。ﻫ(一)危机事件涉及的领域多元化ﻫ我国不仅自然灾害频繁，随着社会的转型，政治、经济、社会等各个领域的突发公共事件也日益增多。首先,人类生产生活活动领域不断扩大，人类对自然界的掠夺破坏不断加剧,自然灾害的种类在增加.其次,随着科学技术的发展和国际交往的扩大，我们也面临着来自生物因素、有毒化学物质、核辐射、电脑病毒等的潜在威胁。第三,由于全球化，不恰当的现代医疗活动，城市化、环境变化、社会行为模式和生活方式的变化等使得我们所要面对的疾病威胁增多。第四,经济快速发展，转型期出现的制度漏洞和真空，一些大规模的生产事故和人为灾害时有发生.第五,社会转型中出现的一些新问题所引发的社会冲突日益增多.ﻫ（二)危机事件呈现高频次、大规模ﻫ近几年我国发生多起严重的安全事故，尤其是矿井重大安全事故接连不断,特别是同构性的重大事故的接连发生，在一定程度上已经成为社会经济生活中的阴影。据国家安全生产监督总局介绍，我国现正处于第五次安全事故频发高峰期,每年平均直接损失在10００亿元,加上间接损失要超过2０0０亿元，而各种事故造成平均每天死亡200人.与此同时，各地严重的治安案件数量不断增加,地区性的恶势力有所抬头。而且，带有黑社会性质的犯罪团伙的头目往往有“保护伞”、“黑后台”,甚至有执法机关人员通风报信、协助作案。此外,在近年来出现的一些群体性冲突中,参与及波及的人数也越来越多.ﻫ（三）危机事件的组织性、暴力性、危害性加强

据信访部门调查，近年来发生的群体性事件,绝大多数幕后有人策划、煽动和组织,较大规模的群体性事件更是如此。随着组织性趋向明显,群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧.日益增多的各类群体型突发事件不仅交通要道受堵造成了严重的经济损失,而且这些行为的出现，无形中破坏了社会整体的行为程序,具有十分危险的群体行为误导可能性。一旦社会的安全管理体系出现失控（诸如民用爆炸品、枪支的管理）,发生类似石家庄、陕西横山爆炸等惨案，其后果显然是不可想象的。ﻫ(四）危机波动方式多元，震动频度增大ﻫ由于目前危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，聚集效应明显，而且随着社会信息化的发展，传播渠道多元化,国内外各类反动势力有机可乘，利用我国政府旧有的处理方式和群众心理,在各类高科技的信息技术的支持下，制造各种谣言惑众，煽动群众采取过激行为。尤其在各类民族问题以及邪教的处理问题上，分裂势力和邪教组织往往利用网络，散布反动言论，组织地下非法活动，唯恐天下不乱。着危机波动方式朝着多元的方向发展,危机事件可能引起的震动频度明显增大。

（五）危机事件国际化程度加大

伴随着全球化的进展,危机事件的发生也具有了一定的国际互动性，这增加了危机事件的应对难度。第一，随着改革开放的不断深入，我国与世界的交流日益广泛，国际社会在经济、政治和文化等方面的重大变化都会程度不同地波及到我国（如１997年亚洲金融危机)。特别是“9•11”事件发生后,一些利益集团和组织利用非军事方式和手段，对敌对方的一些战略目标进行非常规袭击，这种现象引起了国际军事理论界和安全专家的密切关注.第二,随着与外界交流的增强，国内的极端个人及组织往往与各类国际反华势力紧密勾结，互为呼应，严重危害我国国家安全。第三，随着中国的稳定发展，中国公民在境外的人身、财产安全也常常受到威胁，成为各类恐怖主义直接或间接的目标.应急管理概论(一)日期：［２０11—１1－30]

消息来源：应急办应急管理概论（一）第一章

导论

人类社会进入2１世纪以来,全球发生了一系列重大事件：20０1年美国的“9·１1”恐怖袭击事件、２00３年中国的“非典”爆发及世界范围内的禽流感流行、2０04年印度洋海啸、２０08年由美国次贷危机引发的全球金融危机和泰国由于领导人更替引发的全国性骚乱、2０08年中国四川“5·1２”汶川8？0级地震、200９年全球暴发甲型Ｈ１N1流感和201０年中国青海“4·1４”玉树7?1级地震等.这些事件的多样性、不可预知性和破坏性,对世界各国乃至全人类都产生了深远的影响.如何预防、应对这些事件并尽快消除其影响，即对这些突发事件进行应急管理;如何把应急管理的实践上升为理论,即把应急管理工作理论化，已经成为各国政府和理论界面对的重大课题.第一节应急管理的概念一、应急管理的内涵

“应急管理”一词来源于英文emerｇｅncｙmａnａgｅｍeｎt,是指政府、企业以及其他公共组织，为了保护公众生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序，在突发事件事前、事发、事中、事后所进行的预防、响应、处置、恢复等活动的总称。它有两个方面的含义：①应急管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程。②应急管理是事前、事后的管理和事发、事中的应急的有机统一.应急管理是政府的核心职能之一。它涵盖4类活动:①预防、减少突发事件的发生。②响应、应对突发事件。③控制、减轻突发事件的社会危害。④清理、消除突发事件的影响。归纳起来，应急管理就是围绕突发事件而展开的预防(Ｐｒeｃautｉon）、响应（Ｒｅｓpoｎｓｅ)、处置（Handling）、恢复（Recｏveｒｙ)的活动.所谓“预防"是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险,提高应对各种突发事件的能力,如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规、制定应急预案、建立预警系统、成立应急中心、进行救援培训、开展应急演练等；所谓“响应”是指突发事件发生时所采取的行动，如研判信息、发布预警、启动应急预案等;所谓“处置”是指采取措施以挽救生命、减少财产损失，如调动资源控制突发事件的扩大、升级，提供医疗援助、组织疏散与搜救等；所谓“恢复"既指按照最低运行标准将重要生产生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动,如清理废墟、控制污染、恢复生产、提供灾害失业救助、提供临时住房等（表11）.按照突发事件的发生、发展规律,完整的应急管理过程应包括预防、响应、处置与恢复重建4个阶段,分别发生在突发事件的事前、事发、事中和事后,形成一个闭合的循环过程。其中，每一个阶段都要求采取有力的应急管理措施，尽可能地减少突发事件的发生,控制突发事件的升级和扩大。（一)事前-—预防与应急准备阶段

应急管理要贯穿“预防为主”方针。在预防与应急准备阶段,要注意在日常工作中采取措施，着力降低社会应对突发事件的脆弱性，要为应对突发事件做好充分准备。同时，要经常对所在区域进行风险、隐患排查,对危险源进行持续的、动态的监测,并开展有效的风险评估，在风险评估的基础上，进行风险处置。对于即将演变为突发事件的风险、隐患及时预警使社会公众在突发事件发生前采取避险行动，尽量减少突发事件所带来的损失。（二）事发——预警与应急响应阶段

应急响应是指在突发事件发生时,应急管理者研判事件信息,启动应急预案，动员协调各方面力量开展应急处置工作。信息研判是至关重要的,一定要快速、准确,以避免应急响应失当。（三）事中--处置与应急救援阶段

应急处置是指应急管理者在时间、资源的约束条件下，控制突发事件的后果。即突发事件发生后，要尽可能详细地掌握事件情况，迅速按照应急预案的要求,采取有效救援措施，防止突发事件扩大、升级。处置过程需要大量的非常规决策。应急管理者需要在极短的时间和巨大的心理压力下,进行创新性决策,要遵照预案,但又不能固守预案.不遵照预案,就无章可循；但固守预案，突发事件的瞬息万变又可能令预案的作用丧失。（四）事后——评估与恢复重建阶段

突发事件处置工作完成后，应急管理者必须清理现场，表1—1

应急管理的阶段和内容应急管理的阶段应急管理的内容预防与应急准备:防止突发事件的发生，避免应急行动的相关工作，任务集中在建立应急体系、制定应急预案及完善应急保障系统等建立健全应急管理体系编制应急体系建设规划制定应急预案准备应急资源开展应急宣传、培训与演练制定应急法律法规和政策制定各种应急管理制度、安全技术标准和行业规范开展风险隐患排查进行安全技术研究预警与应急响应:突发事件发生时采取的行动。目的是快速应对事件发生，提高应急行动能力

研判信息紧急会商启动应急预案协调应急队伍和资源开展应急处置通报情况处置与应急救援：突发事件发生后采取的措施。目的是保护生命，使财产损失、环境破坏减小到最低程度,有利于恢复开展应急救援行动，控制事态恶化和扩大疏散和避难评估与恢复重建:在应急处置结束后立即进行，目的是使生产、生活恢复到正常状态或得到进一步改善

清理废墟、消毒、去污评估损失、保险赔付恢复生产生活灾后重建尽快恢复生产生活秩序,并据此组织各种力量,消除突发事件对社会、经济、环境以及人的心理的影响。不仅如此,应急管理者还应该开展应急调查、评估，及时总结经验教训;对突发事件发生的原因和相关预防、处置措施进行彻底、系统的调查；对应急管理全过程进行全面的绩效评估，剖析应急管理工作中存在的问题，提出整改措施,并责成有关部门逐项落实，从而提高预防突发事件和应急处置的能力。二、应急管理的特点应急管理是一项重要的公共事务,既是政府的行政管理职能，也是社会公众的法定义务。同时，应急管理活动又有法律的约束，具有与其他行政活动不同的特点。(一）政府主导性

应急管理的主体是政府、企业和其他公共组织，其中的责任主体是政府，政府起主导性作用。政府主导性体现在两个方面:①政府主导性是由法律规定的。《中华人民共和国突发事件应对法》规定,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，从法律上明确界定了政府的责任。②政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源,拥有组织严密的行政组织体系,具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势,只有由政府主导,才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理.（二)社会参与性

《中华人民共和国突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，从法律上规定了应急管理的全社会义务.尽管政府是应急管理的责任主体，但是没有全社会的共同参与，突发事件应对不可能取得好的效果。例如，2００3年我国发生的“非典”疫情和２0０8年我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害，就是以政府为主导，广泛动员全社会力量参与，才战胜了突如其来的灾难。(三）行政强制性

应急管理主要是依靠行使公共权力对突发事件进行管理.公共权力具有强制性，社会成员必须绝对服从.在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化,一些行政行为将带有更大的强制性.当然,这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规作保障,应急管理活动既受到法律、法规的约束，需正确行使法律、法规赋予的应急管理权限，同时又可以以法律、法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急管理措施到位.（四)目标广泛性

应急管理以维护公共利益、社会大众利益为己任，以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定为目标。换句话说,应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定,关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位,保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业,为社会全体公众提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。（五）管理局限性

一方面，突发事件的不确定性决定了应急管理的局限性。另一方面，突发事件发生后，尽管管理者作出了正确的决策，但指挥协调和物资供应任务十分繁重，要在极短时间内指挥协调、保障物资,本身就是一件艰巨的工作，特别是一些没有出现过的新的突发事件，物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中,情绪不稳定，加大了应急管理难度。三、应急管理的基本原则和任务（一）基本原则应急管理关系到公众的生命和财产安全，涉及政府的应急职能部门，必要时需要多部门联动并协调合作。因此，要把握以下基本原则:1、以人为本，安全第一。把保障公众的生命安全和身体健康、最大限度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务,切实加强应急救援人员的安全防护工作。2、统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，各级党委、政府负责做好本区域的应急管理工作。在政府应急管理组织的协调下，各相关单位按照各自的职责和权限,负责应急管理和应急处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责，建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。3、预防为主,防救结合.贯彻落实“预防为主,预防与应急相结合”的原则.做好预防、预测、预警和预报工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。4、快速反应,协同应对。加强应急队伍建设，加强区域合作和部门合作，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。5、社会动员，全民参与。发挥政府的主导作用,发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用，动员企业及全社会的人力、物力和财力,依靠公众力量，形成应对突发事件的合力.同时,增强公众的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。6、依靠科学,依法规范。采用先进的救援装备和技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策,增强应急救援能力；依法规范应急管理工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。7、信息公开,引导舆论。在应急管理中，要满足社会公众的知情权，做到信息透明、信息公开,但是，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。不仅如此，还要积极地对社会公众的舆情进行监控,了解社会公众的所思、所想、所愿，对舆情进行正确、有效的引导。（二）基本任务

应急管理基本任务概括起来主要有以下7个方面：１、预防准备。应急管理的首要任务是预防突发事件的发生。要通过应急管理预防行动和准备行动，建立突发事件源头防控机制,建立健全应急管理体制、制度，有效地控制突发事件的发生,做好突发事件的应对工作准备。

2、预测预警。及时预测突发事件的发生并向社会预警,是减少突发事件损失的最有效措施,也是应急管理的主要工作。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测,将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件,及时向社会预警。3、响应控制。突发事件发生后,能够及时启动应急预案，实施有效的应急救援行动，防止事件的进一步扩大和发展，是应急管理的重中之重。特别是发生在人口稠密区域的突发事件,应快速组织相关应急职能部门联合行动,控制事件继续扩展.４、资源协调.应急资源是实施应急救援和事后恢复的基础，应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制,有效利用可用资源，防止在应急救援中出现资源短缺的情况。5、抢险救援。确保在应急救援行动中，及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员,以降低伤亡率、减少突发事件损失是应急管理的重要任务。特别是突发事件发生的突然性，发生后的迅速扩散以及波及范围广、危害性大的特点，要求应急救援人员及时指挥和组织群众采取各种措施进行自身防护，并迅速撤离危险区域或可能发生危险的区域，同时在撤离过程中积极开展公众自救与互救工作.6、信息管理。突发事件信息的管理既是应急响应和应急处置的源头工作，也是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑,如综合信息应急平台，保持信息的畅通,以协调各部门、各单位的工作。７、善后恢复。应急处置后，应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属,稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上，并及时调查突发事件的发生原因和性质，评估危害范围和危害程度。第二节应急管理的对象应急管理是对突发事件事前、事发、事中、事后发生发展全过程管理,是突发事件事前、事后的管理与事发、事中的应急的有机统一。换句话说，应急管理的对象是突发事件。一、突发事件的概念为了阐明突发事件的确切含义，需要对与之相关的一些概念进行辨析。(一）突发事件与危机

《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端.《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”,如危机四伏;二是“严重困难的关头”,如经济危机。在英文中，与“危机"一词对应的是“crisis”，该词源于希腊语“ｋrisis”,意思是鉴别或判定.“危机”最初是一个医学用语,指人濒临死亡、生死难料的状态,有生的可能，又有死的威胁，后被演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面.汉语“危机”这个词中的“危”和“机"分别代表着“危险”和“机遇”两层意思,两者处于极端对立之中,因此“危机”的发展变化常常极富戏剧性效果。在对危机的研究中,通常把“危机”分为天灾和人祸两大类.但理论界往往根据危机发生的领域将“危机"分为政治危机、经济危机、宗教危机、生态危机等。当几种危机互相作用、同时迸发时,就会出现严重的综合危机。作为一般概念,“危机”这个词在某些领域被滥用或不准确地使用，“危机”几乎成了“事故”、“分裂”、“灾害”、“灾难”的代名词。实际上，它们并不完全等同,“危机”有其内在规定性。就一般意义而言,危机具有以下特性:危机具有高度不确定性；危机具有时间紧迫性，需要立即处理；危机发生的领域很广，不仅仅局限于组织;危机是一种具有负面影响的事件。这种负面影响可以是潜在的，也可以是显性的。突发事件与危机具有以下共同点：①两者都是负面事件，即都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失危害或负面影响。②两者都需要紧急处理，如果处理不及时，其损失危害将会更大、负面影响将更为恶劣。③两者都具有不确定性，即两者所造成的损失危害不确定，所持续的时间不确定，发展态势不确定。两者除了共同点以外，也有一些区别。突发事件虽然对社会的影响不是转瞬即逝的，但突发事件所涵盖的时间外延相对较窄。而危机的形成往往会有一个或长或短的过程。虽然突发事件与危机都是具有负面影响的事件，但突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到;而危机的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的,人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性,出人意料。危机一般以某一事件为契机或导火线,即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来.这就是说，在一定的外界条件下，突发事件就会进一步发展成为危机；突发事件往往成为危机的先兆和前奏,或充当引发危机爆发的原因。在逻辑上可以说，危机必定是突发事件,然而突发事件未必就形成危机。事实表明，许多突发事件本身就是危机的一部分,并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，使之朝着无序的方向发展时,危机便形成并开始扩大化.在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能被消灭在萌芽状态之中,从而就不会演变为危机.（二）突发事件与风险

词典对风险的界定是“可能发生的危险"，或“遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性”。风险管理的经典著作《ＲiskＭａnageｍenｔandIｎsｕｒａnce》将风险定义为：特定情况下那些可能发生的结果的差异性。目前，学术界对风险的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险研究的角度不同,不同的学者对风险概念有着不同的解释。就一般意义而言，风险事件具有以下特性:①不确定性.风险的不确定性表现在它是各种因素的综合结果，各种因素的不确定性是导致风险不确定性的重要原因。②相对性。风险事件是相对于观察者而言的，它意味着对于不同的个人或组织，风险事件具有不同的含义,一个人或一个组织认定的风险事件,对于另一个人或另一个组织来说，有可能不是风险事件。③预期损害性。对于认知某风险事件存在的个体或组织而言，该风险事件是有预期损害性的,其损害性的大小程度与个体或组织所认知的风险大小成正比。突发事件与风险的联系:①风险包含了许多可能出现的结果，风险事件是指包含有消极结果部分的事件，也就是说，风险事件一定是会带来损失的事件。②突发事件和风险事件都具有不确定性。这种不确定性包括：事件的发生不确定；事件发生的时间不确定；事件发生的状况不确定;事件的后果及其严重程度不确定.③突发事件和风险事件可以说是事物发展过程中的两个阶段。当风险的“预期损害性"变为现实，即造成事实上的损害时，风险事件便在向突发事件靠拢。相对于突发事件而言,风险为零。人们对突发事件的反应和对风险事件的反应是不一样的。在现实生活中，当人们听到突发事件时，会作出强烈的反应，如表现出紧张或非常的关注，也就是说，突发事件是难以接受的。当人们听到风险事件时,会不以为然，所以，相对来说，风险事件是可以接受的。突发事件一般是事物质变的结果，而风险事件可以是事物量变过程中造成的损失.当风险事件的“可能性”变为现实后,即比预期更为恶劣的因素积累达到质变时,突发事件就可能随时发生.风险事件更多的是与人或社会的因素相关联,而突发事件既包括社会性事件,也包括由纯自然原因而引发的事件。(三）突发事件与事故

“事故”在英文中对应的词是“ａｃｃiｄenｔ”,意思是未曾预料、不希望发生的意外事件、偶然事件、机会事件或附带事件。《辞海》中把事故解释为意外的变故或灾祸，如韩愈《上张仆射书》曰：“非有疾病事故,辄不外出。”《辞海》的解释是:现在事故一般指工程建设、生产活动与交通运输中发生的意外损害或破坏。有的事故是由于自然灾害或其他原因为当前人们所不能全部预防的;有的事故是由于设计、管理、施工或操作时的过失所引起的,后者称为责任事故。这些事故可以造成物质上的损失或人身的伤害。《现代汉语词典》对事故的解释是“意外的损失或灾祸(多指在生产、工作上发生的），如工伤事故，责任事故”。事故具有以下特性:事故与生产活动密切相关;事故产生的必备条件是事故隐患，由此衍生出事故的四大特性，即潜在性、因果性、条件性和偶然性;潜在性是指事故隐患在发展之初的孕育阶段，存在的方式一般为隐匿的、潜在的，随着生产的每个过程随机变化，事故逐步向显性发展;因果性是指事故的隐患产生、存在和发展以及转化为事故需要一定的条件，而且都要经过一个过程；偶然性是指事故隐患发展成为事故,是一个偶然的随机事件。两者除了联系以外,还有区别.风险事件包含一些已知的、可预测的因素，可以通过纯数学模式进行量化。这就表明,风险事件可以通过一定方式或手段进行分解甚至化解为零。如果风险事件量的积累达不到突发事件发生所需的质的转化时，突发事件与事故的联系是:突发事件和事故都是负面影响，都会给社会、组织或个人带来人员伤亡、财产损失或精神上的伤害;人们都不希望突发事件和事故发生；两者的发生或出现从表面上看具有偶然性,但是在其背后都具有必然性的因素，从这个意义上说,两者都是难以避免的.在现实生活中，出现比较频繁的事故有交通事故、生产事故、爆炸事故等。可见,事故一般和人们的生产、生活联系紧密。相比之下，突发事件的外延宽广多了，它除了发生在人们的生产、生活之中,还涉及政治、经济、文化、军事、外交等诸多领域。事故一般是由确定的现象转化而来的,如由于决策失误、管理不善、工作粗心等人为因素而诱发的原本不该发生的事情。而突发事件更多的是来源于某些在世界范围内还未曾发生或已发生的不确定性现象,如全球范围内的禽流感流行事件、中国的“非典”事件；或是来源于某些经常发生的、其发生的地点和时间带有一定偶然性的随机现象如森林火灾、恶性交通事故等。相对来说,事故更有预见、预防性。因为事故的发生是有条件的，总是和没有遵守有关的规范、规则、制度联系在一起的。例如，交通事故的发生大多是因为交通违章造成的,生产事故的发生却是因为没有遵守安全生产制度。而造成突发事件的原因则比较复杂，有自然因素和人为因素，也有自然和人为的交互性因素,如地质因素、气候因素、政治因素、经济因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等.原因的复杂性决定了突发事件预见、预防的难度。(四)突发事件与灾难

《现代汉语词典》将“灾难”界定为：天灾人祸所造成的严重损害和痛苦.广义地说，凡危害人类生命财产和生存条件的各类事件通称为灾难。从历史上可以看出，灾难产生的原因主要有两个方面:①自然变异。②人为影响.因而常把以自然变异为主而产生并表现为自然状态的灾难称为自然灾难，如干旱、洪涝、地震.把以人为影响为主而产生且表现为人为状态的灾难称为人为灾难,如安全事故、交通事故.从事物的本质来看,可以认为自然灾难是指自然界物质运动变化、能量积聚转换的一种激烈形式，是自然界物质、能量变化的极端形态。而人为灾难则一般是指决策失误、操作失误、管理不当对自然界生态平衡或人类生活环境的破坏等。灾难主要是从事件产生的后果来说的，它不一定是短时间爆发的,突发事件更强调的是事情发生的时间很突然,后果比较严重。从这个意义上说，灾难不一定是突发事件，突发事件也不一定会成为灾难。但是,两者都会给社会带来一定程度的损失。(五)突发事件与紧急事件

“紧急事件"在英文中对应的词是“ｅmergｅnｃies”,意思是必须立即采取行动、不容许拖延的事件;或者说，是一个突如其来的,不可预见的紧急关头或困境,它要求立即采取行动以免造成灾难。从这个角度而言,所有的突发事件都是紧急事件，因为所有的突发事件都需要立即处理，容不得拖延,否则会造成更大的损失。但是,并不是所有的紧急事件都是突发事件。紧急事件只是在处理的时间上紧急，但不一定是负面事件。紧急事件发生时，不一定已经造成严重的损失；只是如果处理不及时，或处理不好的话，才会造成严重损失。（六）突发事件与冲突

“冲突”在英文中对应的词是“confｌict”，意思是对立的、互不相容的力量或性质（如观念、利益、意志）的互相干扰。《现代汉语词典》对“冲突”的解释是:因矛盾表面化而发生的激烈斗争，如武装冲突，言语冲突.《辞海》对“冲突”一词的解释有3种：①急奔,猛闯.②抵触,争执，争斗。③文艺用语,即现实生活里人们由于立场观点、思想感情、要求或愿望等的不同而产生的矛盾冲突在文艺作品中的反映。冲突在现实世界中普遍存在。典型的冲突当属军事冲突,包括战争（热战）和冷战。当然还有政治冲突、经济冲突、文化冲突以及宗教冲突、种族冲突、民族冲突等。冲突有以下几个特性：①冲突具有普遍性.冲突无处不在、无时不有，大量存在于现代社会生活中.冲突的发生具有客观必然性，只要人们活着，一起解决共同的问题，冲突就会存在。②冲突的参与者至少有两方，甚至多方.冲突可以发生在个人之间、组织之间、个人与组织之间以及种族与种族之间、民族与民族之间、国家与国家之间。③冲突的参与者必定有矛盾或分歧。这些矛盾或分歧也许是客观存在的，也许存在于人们的主观意识之中,经常表现在观点、利益、要求、需要、欲望、意志、文化、价值观、宗教信仰等方面.突发事件和冲突的联系是:①两者都是一把双刃剑，具有两面性，有消极影响,也有积极作用。冲突造成的破坏性影响是显而易见的。由于政治、经济利益的驱使，社会上人与人、不同利益集团之间的矛盾冲突,特别是非正义的战争都会对人类造成精神和肉体上的伤害。另一方面，也应该看到，正是各种冲突推动人类社会由低级向高级发展，推动社会制度的不断演变。冲突还有利于促进联合、增强群体内部的内聚力.与此相类似，突发事件除了其负面影响以外,也具有一定的积极作用,如20０３年“非典”事件提高了中国政府的公信力和香港居民的团结指数；２008年的四川汶川地震提高了中华民族的凝聚力。②突发事件和冲突一样都是不可避免的产物。当今社会处在一个变化莫测的动态环境中，充满着矛盾、机遇和挑战。个人、组织、团体、民族和国家要生存和发展，必然要发生各种各样的关系,其间必然伴随着各种冲突和突发事件。两者除了联系以外，还有区别。冲突归根到底是一种人的行为.因此，可以从人的行为动因上归结出冲突发生的原因。人的行为是因其人格因素和环境的相互影响而发生的，正是由于有上述两种因素的存在，人们在形成对他人或其他组织看法的过程中容易产生偏差，很难形成一致。这种看法一旦形成，就难以轻易改变。当两个群体的立场相互抵触时,冲突很容易发生。而突发事件除了人为因素造成的以外，还有非人为因素造成的,如病毒暴发、海啸、地震等。从这个角度看,冲突的外延要小于突发事件。需要指出的是，冲突不一定是事件。有些冲突是由于意见分歧、争论和对抗,是彼此之间关系出现的紧张状态，或表现为某一群体或个人在满足自身需要的过程中受到挫折的一种社会心理现象。另外,文化冲突集中表现在不同的价值观念、伦理道德观念的对抗，主要包括中外文化冲突、传统文化与现代文化的冲突。诸如这些冲突就是一种状态，是一种静态的现象，而不是事件，它们可以被压抑、被消除、被化解，从而也就会消失。但如果不好好地对待和处理的话,它们完全可能酿成突发事件。从这个意义上说，冲突有可能成为突发事件的契机或导火线。（七）突发事件的内涵

综上所析,突发事件是指发生突然,可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施的紧急事件。在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》将“突发事件"界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件有4个方面的含义：①事件的突发性。事件发生突然，难以预料。②事件的严重性。事件造成或者可能造成严重社会危害。③事件的紧急性.事件需要采取应急措施予以应对，否则将出现严重后果。④事件的类别性。我国把各种突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件４类，从而有利于事件的分类管理。二、突发事件的特征突发事件涉及的类型众多,每类突发事件都具有各自独有的一些特性。但整体来看，突发事件具有以下共同特征。(一）突发性

突发是相对于非突发而言的.绝大多数突发事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的,使人们的正常生活受到影响,使社会的有序发展受到干扰.由于事发突然,首先,人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次，社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次，管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施.虽然有些突发事件存在着发生征兆和预警的可能,但由于真实发生的时间和地点难以准确预见,同样具有突发性。(二)不确定性

突发事件具有高度的不确定性：①发生状态的不确定性。突发事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的。有些自然灾害通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素,但是很难确定是哪些不确定因素造成的结果.如果突发事件没有不确定因素，也就不属于突发事件,这样的事件可预先做好充分的准备工作，用通常的办法去应对。②事态变化的不确定性。突发事件发生之后,由于信息不充分和时间紧迫,绝大多数情况的决策属于非程序化决策,响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道,都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化,事态的发展也会随之出现变化。(三）破坏性

突发事件的破坏性来自多个方面:对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍。在危害发生后,由于人们缺乏各方面的充分准备,难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏,打乱社会秩序的正常运行节奏,引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的,随着突发事件处置的结束逐步消除；而有些破坏产生的影响则是长期的,少则几年,多则几十年，甚至达到百年、数百年。如果对突发事件的处置不当或不及时,可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机,造成难以预计的不良后果.(四)衍生性

衍生性是指由原生突发事件的产生而导致其他类型突发事件的发生。有两种情况:一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围低于原生突发事件，社会的主要力量和精力集中于原生突发事件的处置,应急活动的主要对象不会发生改变;另一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围高于原生突发事件，从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化,需要重新调整社会力量和精力,解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的，多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所导致。(五)扩散性

随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展,地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更为突出，使得突发事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在联系引发跨地区的扩散和传播，波及其他地域,形成更为广泛的影响。而且有些突发事件本身带有一定的国际性色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应,如恐怖事件、社会骚乱,这些都会给突发事件的应对带来更大的难度。(六)社会性

社会性是指突发事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响,其影响涉及的主体是公众。在突发事件的应对过程中,整个社会会重新审视以往的群体价值观念，通过认识和思考,重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。(七）周期性

突发事件类型多种多样,但都具有基本相同的生存过程，都要经历潜伏期、爆发期、影响期和结束期4个阶段的演变，这也就是突发事件的生命周期。潜伏期一般具有较长的时期,在此期间突发事件处于质变前的一个量的积累过程,待量积累至一定的程度后，便处于一触即发的状态，一旦“导火索”被引燃，就会立即爆发出来,给社会带来危害。爆发期是突发事件发生质变后的一个能量宣泄过程,此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受“导火索"的触发,潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放，产生巨大的破坏力，给整个社会带来不同程度的危害。影响期是在突发事件爆发之后,由此造成的灾难还在持续产生作用,破坏力还在延续的阶段。许多情况下，影响期与爆发期之间没有明显的界线划分,两者是交叉重叠的。突发事件的危害和影响得到控制之后进入结束期。这一时期按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发,可以以社会恢复正常运行状态为结束标志;从过程的角度出发,可以以危害和影响完全消除作为结束标志。三、突发事件的类别(一）突发事件的类型

突发事件的种类纷繁复杂，可以从不同的维度对其进行划分。从诱因来分，可以分为自然性突发事件和社会性突发事件，这里的社会性突发事件又可进一步分为经济危机类、公共卫生事件类、事故灾难类、社会安全事件类；从危害程度来分，可分为轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件;从是否可预测来分，可分为可预测突发事件和不可预测突发事件;从防控情势来分，可分为可防可控突发事件和不可防不可控突发事件；从影响范围来分,可分为地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件(表1２）。表1—2

突发事件的类型维度

类型诱因

自然性突发事件、社会性突发事件危害程度轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件预测性可预测突发事件、不可预测突发事件可防可控性可防可控突发事件、不可防不可控突发事件影响范围地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件在我国，突发事件根据发生原因、机理、过程、性质和危害对象的不同分为四大类:即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。1、自然灾害。主要包括干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害,风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害,森林草原火灾，农作物病虫害等生物灾害，共有五小类。由于所处的自然地理环境和特有的地质构造条件，我国是世界上遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一。特大自然灾害经常发生，给社会生活造成了巨大的损失,对公众的生命、健康和财产安全提出了严峻的挑战.特别是在全球气候变暖的背景下,经常出现极端天气引发的自然灾害。2、事故灾难。主要包括铁路、公路、民航、水运等交通运输事故,工矿商贸等企业的安全生产事故,城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故,环境污染与生态破坏事故等.进入21世纪后,由于我国经济发展所处的特定阶段,生产安全事故,特别是各种矿难频繁发生。3、公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件.目前,人类消灭的传染病病毒只有天花1种.全球新发的30种传染病中有一半已经在我国发现。此外，20０8年发生的“三鹿奶粉”事件也警示我们，绝不能忽视食品安全问题。4、社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。我国正处在人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期.因而，绝不能对社会安全事件的防范与处置有丝毫的懈怠和麻痹,特别是要建立社会公众的利益表达机制和矛盾调处机制,标本兼治，根除社会安全事件滋生的土壤。对突发事件进行分类的意义：在应急管理中，要明确责任主体，方便专业性、技术性强的突发事件的处置.在突发事件的处置过程中,要遵循专业处置的原则以避免次生、衍生灾害的发生。1９86年，前苏联发生切尔诺贝利核电站泄漏事件，政府先是调集了大量内务部队的官兵进行处置，他们没有专业的防护装备，缺少专业知识和技能，遭受大量核辐射，直到前苏联防化部队的官兵参与救援,这种状况才得以改观.在突发事件处置过程中，救援可以是综合性的,而处置必须体现专业性。此外,突发事件的分类是静态的，但是,突发事件的演进却是动态的。各类突发事件之间往往是相互关联、相互渗透的,需要各个部门协同应急、合成应急。2００８年我国南方的低温雨雪冰冻灾害,致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点。自然因素导致基础设施瘫痪,进而演化为技术灾难；基础设施因相互依赖而产生互动效应，其影响迅速向全社会扩散，造成社会生产、生活的无序状态，暴露出我国在电煤、防冻等重要物资生产、储备上的严重问题.可以说,自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素的社会影响,彰显了隐性的社会经济问题。因而，在现代社会,要关注系统性的风险，一定要以系统的眼光来认识突发事件。应急管理在坚持分类管理的同时,也要提倡部门之间的相互协同,从而形成应对突发事件的强大合力。（二)突发事件的级别

在我国,按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质和可控性等因素将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为４级,即特别重大、重大、较大和一般。法律、行政法规或国务院另有规定的，从其规定,如核事故等级的划分：１、一般事件.预计将要发生一般以上的突发事件,事件即将临近,事态可能会扩大.２、较大事件。预计将要发生较大以上的突发事件,事件即将临近，事态有扩大的趋势。３、重大事件。预计将要发生重大以上的突发事件,事件即将临近，事态正在逐步扩大.４、特大事件.预计将要发生特别重大的突发事件，事件会随时发生，事态在不断蔓延。又如根据事故造成的人员伤亡或者经济损失，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》将生产安全事故分为以下等级:1、特别重大事故。是指造成3０人以上死亡，或者１00人以上重伤(包括急性工业中毒,下同）,或者１亿元以上直接经济损失的事故。2、重大事故。是指造成1０人以上３0人以下死亡,或者50人以上１00人以下重伤，或者５０00万元以上1亿元以下直接经济损失的事故.3、较大事故.是指造成3人以上１0人以下死亡,或者10人以上５0人以下重伤,或者１00０万元以上5０0０万元以下直接经济损失的事故。４、一般事故。是指造成3人以下死亡,或者１０人以下重伤,或者１000万元以下直接经济损失的事故.突发事件分级的主要意义：规定我国各级人民政府对突发事件的管辖范围。一般和较大的突发事件分别由县和地市级人民政府领导;重大突发事件由省级人民政府领导;特别重大的突发事件由国务院统一领导。这是因为我国应急资源的配置特点是政府的行政级别越高,所掌控的应急资源越多,处置突发事件的能力也就越强。对于突发事件的分级,必须注意以下几点：①突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定.②我国对突发事件分级的具体标准有待进一步明晰化。③突发事件处于不断地演进过程,分级是动态的。④当突发事件情势不够明朗时,分级应遵循“就高不就低”的原则。⑤分级要突出“三敏感”的原则,即对敏感时间、敏感地点和敏感性质的事件定级要从高。此外，还必须注意:社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件不同于其他3类突发事件,其演进呈现出非线性的特点.美国气象学家洛伦茨(Lorenz）提出：南美亚马孙河流域的一只蝴蝶扇动一下翅膀,可以导致1个月后美国得克萨斯州的一场龙卷风。社会安全事件经常会出现发展变化的“蝴蝶效应”。第三节应急管理的发展历程应急管理的发展经历了一个从无到有，从单纯的应急到应急与管理并重的过程。从国外应急管理的情况来看,西方国家起步于20世纪，现在已经形成了完整的应急管理体系。同样是描述突发事件的预防与应对,欧洲国家和日本多使用“危机管理”(cｒisｉsmaｎageｍent），而美国、新西兰、澳大利亚则倾向于使用“应急管理”(ｅmerｇeｎｃyｍaｎageｍent），所以本书选择美国和我国作为解析对象。一、美国应急管理的发展（一）应急管理的前期—-民防

美国国会于1９１6年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了国防理事会,该理事会建立了战争工业委员会,并要求各州成立相应的机构,这标志着美国民防制度的开创，其作用在于避免美国公民遭受战争的打击，并为美国调动一切人力、物力和财力赢得战争提供了制度保证。第二次