法学课件：第四章 环境法的基本原则

第四章环境法的基本原则一、法的原则与法的基本原则法的原则辨析法的基本原则法的原则辨析“原则”一词，是现代社会实践和理论研究中被广泛地使用的一个词汇。在现代汉语中，原则的基本含义是指“观察问题、处理问题的准绳”。（参见《辞海》“原则”词条，上海辞书出版社1999年版，第409页。）

包括两层含义：其一，原则是“从自然界和人类历史中抽象出来的”，而且“只有正确反映事物的客观规律的原则才是正确的”；

其二，原则作为具有高度抽象性、概括性的理性归纳，它包含着人类社会的价值或者社会运行的规律，因而它又能够回归到社会实践中，对于人们观察问题、处理问题、解决问题具有指导作用。

法律原则是指那些可以作为规则思想基础或政治基础的综合性、稳定性的原理和准则。在任何一个法律体系中，法的原则都是必不可少的要素

法的要素包括：法律规则、法律原则、法律概念和技术性事项。如在我国社会主义法律体系中，便在宪法中明确规定了人民主权原则、法律平等原则、人权原则等法的基本原则相对于法的一般原则和具体原则，法的基本原则在法的结构体系中处于核心地位，对于法起着更为根本的指导作用，它体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法学体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。二、环境法的基本原则有以下几种学说：

1、环境管理准则说

2、环境法律规定或体现说

3、环境法指导准则说1、环境管理准则说

认为环境法的基本原则是调整因开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的根本的或主要的准则，它是整个环境管理活动的指导思想和出发点，构成环境法的灵魂，决定着环境法整体的统一和协调。

（王灿发著：《环境法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第72页；金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1999年版，第120页。）2、环境法律规定或体现说

认为环境法的基本原则是在环境法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整的基本指导方针，反映环境法基本特征和环境工作基本政策。

（韩德培主编：《环境法教程》，法律出版社1998年版，第63页）；蔡守秋主编：《环境资源法学教程》）3、环境法指导准则说

环境法所确认并体现的，贯穿于整个环境法体系，所有环境法律规范都必须遵循和贯彻的，反映环境法的目的价值、基本特征及性质，对贯彻和实施环境法具有普遍指导作用的指导思想和基本准则。

（吕忠梅著：《环境法》，北京大学出版社2008，第42页。）

环境管理准则说将环境法局限于国家的环境管理活动，在强调环境法的公法特征时，忽视了环境法同时调整平等主体之间的环境法律关系的私法特征，因此其定义存在着较大的缺陷（不忽视私益的同时更加重视环境公益）。

法律规定或体现说将环境法的基本原则归纳、概括和提炼定位于对现行环境法的实然分析，仅仅关注于考查环境法的基本原则“是什么”，而没有考虑环境法的基本原则“应该是什么”的问题，其理论视角存在着缺陷，背离了我国法的基本原则研究在于推动部门法学理论体系构建的根本目的。

环境法指导准则说表现出了较大的变化，它强调了环境法基本原则对环境法制的指导作用，克服了单纯实然分析的视角缺陷，但由于没有充分认识到我国法的基本原则的特殊背景及其根本目的，该学说没有将环境法的基本原则的概念建立在细致的逻辑分析基础之上。

环境法的基本原则定义为：适应环境保护社会实践的客观需要，承载环境法根本价值或者揭示环境法基本原理，对环境法理论构建具有普遍性指导意义的高度抽象、高度概括的环境保护的法治理念。

环境法的基本原则的特点：（1）基本原则是环境法的根本准则，贯穿于整个环境法，统帅环境法的各项制度及规范。（2）基本原则体现环境法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、司法、执法、守法及研究环境法的总的指导思想。（3）基本原则是国家对环境法律关系的基本政策的集中体现，反映的是社会经济生活条件的本质要求。

在确立环境法的基本原则时，首先要考虑以下几个方面：

（1）环境法的基本原则应适用于环境法的一切领域，在环境法律领域中具有普遍的指导意义。

（2）环境法的基本原则，必须是环境法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境法根本价值和基本原理的体现。（环境法基本原则是环境法自身特殊性的体现，也是环境法与其他部门法相区分的一个重要标尺。从上位的角度分析，环境法的基本原则是环境法的价值目标、法律目的的明确体现；从下位的角度分析，它能够对环境法的各种具体法律制度和各项环境法律规范具有整合和指导作用。

三我国环境法的基本原则

环境法的基本原则是建立在特定的社会经济和文化价值等客观基础之上的，是对社会客观存在的反映，它必然会随着社会物质条件和文化观念的变迁而变化。

环境法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境法发展趋势的基本原则。这也反映了环境法作为一门新兴的、独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，人们对其认识也有一个不断提高的过程。

例如，蔡守秋教授认为，环境法的基本原则包括“环境与经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，环境责任原则，环境民主原则”；吕忠梅教授认为，环境法的基本原则包括“风险预防的原则，环境公平原则，公众参与原则”；陈泉生教授认为，环境法的基本原则主要有“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，全面规划、合理利用自然资源原则，环境责任原则，国家干预原则，环境民主原则”；

周珂教授认为，环境法的基本原则应包括“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环境的原则”韩德培主编的《环境法教程》认为，环境法的基本原则包括“环境保护与经济、社会发展协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依靠群众保护环境的原则”

曹明德教授认为环境法的基本原则包括“物种平等原则，代际公平原则，生态优先原则，预防为主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者补偿原则，公众参与原则”；汪劲教授结合中国的环境保护实际，提出如下环境法的基本原则：协调发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、污染者治理原则，协同合作原则，公民参与环境决策原则。四项原则

环境保护同经济、社会协调发展原则；

预防为主、防治结合、综合治理的原则；污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则；环境民主的原则。（一）环境保护与经济、社会发展相协调的原则关于环境保护与经济发展的关系，国际上曾出现过两种截然不同的观点：1、概念先发展经济，然后再治理环境很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路一种主张:“先污染,后治理”

主张应强调环境保护，抑制经济发展。认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。

其著名代表是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》，该报告有如下基本观点：另一种主张：停止发展论罗马俱乐部的基本观点人类社会的发展由五种相互制约的因素构成。人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种增长的启动因素是人口的增长。人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长，工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业增长更快。当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪末会达到极限。由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球的有限性这一基本的矛盾，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。因而，他们提出“必须把经济增长限制到零”，即所谓“零增长论”。定义：环境保护与经济、社会发展相协调(协调发展原则）是指:环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。核心思想和理论基础是协调发展这一原则，正确地反映了环境保护与经济社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。2、意义⑴是社会经济规律和自然生态规律的客观要求社会主义生产的目的，是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要。自然生态规律是处理好人与自然关系的重要规律，必须遵循⑵是社会主义现代化建设的需要⑶是保障人体健康、发展社会生产力的需要3、贯彻加强环境与发展的综合决策，把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划明确政府环境保护责任，依法进行环境监督管理环境保护纳入经济管理和企业管理⑴加强环境与发展的综合决策涉及经济、社会发展的重大决策，必须全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力。环境法有一系列的关于环境与发展的综合决策的规定（2）明确政府环境保护责任，依法进行环境监督管理环境管理是国家的一项基本职能。在我国,许多环境污染和生态破坏问题，是由于监督管理不严和管理不善造成的。通过强化监督管理可以解决许多环境问题《环境法》明确固定了地方各级人们政府对本辖区的环境质量负责。（3）环境保护纳入经济和企业管理监督管理《环境法》规定了将环境保护工作纳入计划《清洁生产促进法》、《节约能源法》地方各级人们政府对本辖区的环境质量负责。评价

协调发展原则并不能为正确处理经济与环境的关系提供具体的行为模式，它只是一种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏环境的具体行为，所以各级人民政府在经济建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律保障，目前大多数是取决于政府的执政水平高低和环境意识的强弱。（二）预防为主、防治结合、综合治理的原则1、概念：是指采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。明确了预防和治理的关系，确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。它要求防治环境污染和破坏，要以预防为主，做到“防患于末然”；同时，应采取各种措施，综合治理已经产生的环境污染和破坏为什么要实行预防为主原则？

消除危害需要时间长，有些甚至是无法补救的；

“末端治理”模式的不足：一是治理成本高，致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；二是治理难度大，同时存在污染转移的风险；三是无助于生产过程中资源浪费的减少；四是造成政府行政监督管理和执法的成本过高。

2、意义⑴可以获得投资省、收效大的效果环境问题产生的原因是多方面的，由于国家财力有限，不可能拿出很多资金用于治理环境污染和破坏。实行这一原则，可以起到事半功倍的作用。⑵可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治。

云南省怒江大坝工程暂缓事件——

析论预防为主原则

[案情简介]

我国云南怒江发源于唐古拉山南麓，流经西藏、云南两省区，出境进入缅甸。

1995年怒江两库13级的大坝项目被正式纳入议事日程，计划装机容量2100万千万。2003年5月，华电集团与云南省政府签署了《关于促进云南电力发展的合作意向书》，8月份怒江建坝方案获得了国家发改委通过。同时环境保护主义者反对怒江建设电站。要不要建设，开展了一场争论，正方两方争议的焦点是围绕生态问题3、贯彻

贯彻环境法的预防为主的原则并不是空喊口号就能实现的，而要求有一系列配套措施保证其得到执行，其具体体现在以下几个方面：

⑴全面规划、合理布局

环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系⑵严格控制新的环境污染和破坏

通过执行环境影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题解决在建设之前或建设过程之中

⑶积极治理老的环境污染和破坏

对已经产生的环境污染和破坏，要采取综合措施积极治理对严重污染环境的企业、事业单位，要限期治理，对逾期末完成治理任务的，应依责令其关闭、停产或转产

⑷实行城市环境综合整治把环境保护规划纳入城市总体发展规划，调整城市产业结构和工业布局，改善城市能源结构，减少污染物排放总量，不断完善城市环境综合整治定量考核制度。《清洁生产促进法》2003年1月1日正式施行----

预防为主原则的新突破清洁生产指：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产的实质，是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染产生，实现经济效益和环境效益的统一。意义：立法方向的重要转变，是对传统发展模式的根本变革，实施可持续发展的必由之路。与传统的末端治理比较，清洁生产有三个显著特点：第一、清洁生产体现的是预防为主的思想。第二、清洁生产体现的是集约型的增长方式。第三、清洁生产体现了环境效益与经济效益的统一。清洁生产的制度支撑导向目录（关于清洁生产的技术、工艺设备、产品）限期淘汰（禁限措施）产品标志清洁生产审核（绿色会计）经济刺激（政府要安排专项资金给予扶持、建立中小企业发展基金等）（三）污染者负担、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则1、概念“污染者付费”，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。

“利用者补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳动创造的，没有劳动价值；随着环境保护工作的发展和理论研究的深化，人们认识到环境资源是有价值的，其价值表现在自然再生产能力上，人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。“开发者养护”，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。《环境法》第十九条规定，开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境；第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破坏，水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。

“破坏者恢复”，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。2、意义⑴可以促使企业、事业单位加强环境管理，防止环境污染和生态破坏⑵可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金

3、贯彻⑴建立健全的环境目标责任制；健全单位环境保护责任制和考核制度；

⑵对超标排放污染物的单位，加大限期治理力度。⑶开发利用环境资源的单位和个人，必须按照建设项目环境管理的规定，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，防止在开发建设活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏。⑷运用经济手段，促使污染、破坏者积极治理污染和保护生态环境。主要有：征收排污费；征收资源费和资源税；征收生态环境补偿费。（四）环境民主原则1、概念环境民主的原则，或称公众参与原则，是指生态环境保护和资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与环境管理，并对污染、破坏环境的行为依法进行监督。执行这一原则参与程序2、意义

⑴有利于调动各行各业和广大群众的自觉性和积极性，共同搞好环境保护工作

⑵有利于吸收群众参加环境管理每个公民都有享受清洁、优美、安静的环境的权利，同时也负有保护和改善环境的义务。3、贯彻（1）转变思想观念。要明确认识到公众参与环保是公众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的。（2