我国基本公共服务均等化的现状、原因及对策研究

我国基本公共服务均等化的现状、原因及对策研究

一、完善基本公共服务均等化的政策建议,为基本公共服务均等化提供了基础。在现代社会从5月5日的规划框架到党的17个全国代表大会，我们提出了加快中国基本公共服务平等的要求。这表明实现基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制、促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。从本质上看,我国基本公共服务非均等化以及导致的经济社会问题,是公共财政职能缺位在经济社会发展中的一种表现。这种职能缺位的内在体制原因集中体现在,一方面传统的计划经济体制下承担公共服务提供职能的民众与政府企业间的保障契约被逐步打破,而另一方面新型市场经济体制下的由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效的建立,从而造成了社会公共服务提供机制的过渡性真空,进而造成了众多社会问题的出现。而在我国实行的财政分权体制下,这种过渡性公共服务提供机制缺失所造成的结果,一是公共服务提供总量的不足;二是公共服务提供的不均等。其中总量不足的问题,随着我国经济的发展、国力的增强以及各级政府的高度重视正逐步得到缓解,但公共服务提供不均等的问题却在我国二元经济的影响下依然十分严峻。基本公共服务均等化问题在当前得到如此高的重视,也有着其深刻的经济社会以及制度背景。我们认为有两方面原因要求我们当前必须重视基本公共服务均等化问题,加快进行相关理论和对策研究。一是基本公共服务提供不均衡所导致的经济社会问题和矛盾日益加剧。随着改革开放进程的推进,中国在经济社会领域取得巨大成就的同时,也出现了许多迫切需要解决的隐患,突出体现在居民收入差距不断扩大,城乡、地区间二元结构和公共服务提供水平不断拉大的问题上。这些问题的存在不仅有损于社会公平、公正,其所产生的社会矛盾和资源配置失效也对经济社会的持续健康发展构成潜在的威胁。二是政府财力的持续快速增长以及公共财政体制的不断完善,为实现基本公共服务均等化提供了物质基础和必要条件。近年来我国经济持续多年的高速增长,财政收入也逐年大幅增长,使得我们初步具备了实现基本公共服务均等化的物质条件。公共财政制度的逐步确立和完善,也促使基本公共服务均等化问题走向前台,成为大家关注的焦点。近年来政府职能有了很大转变,公共支出改革进一步深化,更注重于向公共服务领域的投入,公共服务的逐步广泛化为公共服务均等化提供了基础。包括部门预算、政府采购、国库集中支付以及公共支出绩效考评等在内的财政管理活动改革与逐步完善也为公共服务均等化的实施与效果评价提供了制度保证和技术支持。二、性概念问题无清确性界定虽然基本公共服务均等化已经成为当前大家关注的热点问题,但其中一些关键性的概念问题并没有得到清晰一致的界定。从而导致基本公共服务均等化问题的研究对象不具体、范围不确定,进而阻碍了对这一问题的深入研究。因此,理论界亟需对公共服务、基本公共服务以及均等化等基本概念做出明确、具体的界定。(一)公共服务的概念及内涵公共服务是基本公共服务均等化问题中最为基础性的概念,张馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)等认为,公共服务是与公共产品相同的概念。而陈昌盛、蔡跃洲(2007)认为,所谓公共服务是指建立在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何,都应公平、普遍享有的服务。刘尚希(2007)则从公共服务消费性质和风险的角度把公共服务定义为政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。可以发现公共服务的界定基本可以分为两类,一是大部分学者对于公共服务的概念界定,都是基于经济学中非排他、非竞争的公共产品概念引申而来。其差别仅在于公共服务概念范围的大小不同,其核心是物化的产品或服务;二是从行动方式的角度来界定,其核心是旨在满足均等化的政府行为。基本公共服务的概念是在我国特殊国情背景下,由于不能同时满足所有公共服务的均衡提供,而对公共服务按照重要性、基础性的原则进行的范围限定。何成军(2002)认为,根据过渡期一般性转移支付所采用的标准财政支出模型,地区的基本公共服务需求相当广泛,它包括人员经费、公用经费、卫生事业标准支出等八项。孟春等(2004)认为基本公共服务是指维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权所必须保证的基本公共服务水平。朱玲(2004)则主张基本公共服务应包括公共安全、生态保护、基础教育、公共卫生服务等领域。唐钧(2006)认为公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使全国人民享有同样的权利。常修泽(2007)认为,现阶段基本公共服务应包括四方面内容,即基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务以及公共安全性服务。综合而言,至今就基本公共服务没有形成一致的理解。我们认为分析基本公共服务的内涵应当把握四个要点,一是“基本”,即我们所探讨的公共服务提供是保障民众最为基本的公共服务需求,体现在最为根本的生存、发展等方面。二是“公共”,即所提供的公共服务要体现出公共产品的属性,其在市场条件下难以实现充足供给的产品和服务,这一点对于界清政府的责任范围至关重要。三是明确我国当前的经济发展阶段和政府的财政能力,而“基本”的内涵则应根据我国发展阶段和政府能力的变化而调整。四是针对我国当前社会发展中面临的主要问题和矛盾,当前普及和均等化基本公共服务的重要任务是缓解那些潜在和现实的社会问题,如公共卫生服务不足、社会保障在部分人群的缺失等问题。(二)公共服务均等化的涵义一般认为基本公共服务均等化是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。这一思想来源于JamesBuchanan(1950)提出了财政平衡的思想,他认为所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余,要实现居民财政公平,应向财力富裕地区的居民征收一定数额的税收补助给财力贫困地区居民,以实现“财政剩余”的平等。这样,居民财政剩余平等实现的同时,地区间财力公平也得到了一定程度的实现。在国内,大部分学者认为均等化不是完全的平均,而是一个相对的概念,但在具体界定上有不同看法。贾康(2007)认为公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程,当前我国公共服务均等化程度还很低,应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化,同时加快城乡公共服务均等化、兼及居民公共服务均等化。而马国贤(2007)则将基本公共服务均等化在各国的做法总结为人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平等三种模式,并认为基本公共服务最低公平是最适合我国的模式。我们认为提供基本公共服务是为了公民个体的公共服务需求,但每个人由于自身特征(年龄、收入、健康等)的不同,其所产生的基本公共服务需求也将不同。从这个意义上讲,所有公民均衡划一的公共服务供给是不合理的,也不是基本公共服务均等化的根本目的。因此我们认为基本公共服务均等化的涵义是指具有相同公共需求的公民,可以享受到大致相同的公共服务。其中包含几个要点:一是基本公共服务均等化并不是所有人都享受均衡划一的服务水平,因为个体特征的不同,其公共需求的类别和数量也不同。二是具有相同特征的个体,应当享受到大致相同的服务。三是各地区的基本公共服务提供总量不仅要依据各地区的实际人口数量,也要反映各地人口结构(老龄化、贫困率等)特征情况。明确这一点对于指导我们研究可行的均等化方案,具有很强的现实指导意义。三、基本公共服务均等化的实现路径基本公共服务是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务,因此政府能力和公共需求是引致公共服务供需行为的基本因素,两者内在的变化会对政府最终的公共服务提供行为产生根本性的影响。公共服务提供不均等问题的出现,正是公共服务供给和需求在结构上的失调所导致的结果。因此对于实现基本公共服务均等化,我们的基本思路是在合理设定均等化标准的基础上,客观测定各地区基本公共服务的实际公共需求与政府服务能力,通过对比其差额来科学设计财政体制安排和转移支付方案,最终实现基本公共服务均等化。在这一研究框架中涉及三个关键因素,即均等化标准、实际公共需求与政府服务能力,需要我们认真加以研究和分析。(一)“标准人需求”的设定明确基本公共服务均等化标准,是推进基本公共服务均等化的基础。这种标准是指应当在一个什么样的服务水平上,实现全国范围内的基本公共服务均等化,也就是一个单位公民应当享受的标准公共服务数量。在此我们可以将其定义为一个新的概念“标准人需求”,是指一个标准化的公民(去除个体特征,反映整体公民特点)实际应当享受的基本公共服务数量。作为一个单位出现的“标准人需求”与实际个人公共服务需求有着本质的区别,“标准人需求”是从国家整体和全体公民特质的层面出发划定的用于计算实际公共需求总量的计量单位。其可能高于某个公民个体(如身体健康的在职人员)的公共需求,也可能低于某些公民个体(如老年人、适龄入学儿童、贫困者)的实际公共需求。“标准人需求”的设定,要受到多方面因素的影响和制约,因此其必然存在随经济社会发展变化而动态调整的过程。具体而言,“标准人需求”的具体确定可以依据三个角度来分析。2.国内中值的角度,是从国内现状出发,结合我国现有经济条件提出适中的均等化标准。具体方法有两种,一是可以选取我国经济发展水平和公共服务提供水平较为适中的省份,以其所提供的服务水平作为均等化的依据。二是对各地区的公共服务支出水平与各地区的经济发展水平、财政能力等因素进行回归,求出拟合曲线,然后代入我国各地区经济发展和财政能力的中值,测算出适中的均等化服务水平。国内中值方法相对国际比较法而言,更能体现我国实际情况,因此在实践中也更具操作性。3.政府能力的分析视角,这要求依据政府的实际财政收支状况,在综合考虑各项政府职能的基础上,考虑政府的实际公共服务提供能力,系统考虑我国现有国情下的基本公共服务均等化标准问题。这实际上是一种在前两种方法的基础上,综合考虑的调节因素。因为政府的税收需要负担众多的政府职能,其中能够用于基本公共服务支出的部分,要受制于传统的公共支出结构和政府职能侧重等因素。因此从可行性的角度来看,政府的整体服务能力是制定均等化标准的一个重要参考依据。(二)《d》下基本公共服务需求:从“ab”到“b”科学、准确地把握公共需求的变动趋势,是我们按需、合理提供公共服务需求的基础。公众对于公共服务的需求是基于整个经济社会系统的结构运动而变化,任何与某一项公共服务相关联的经济社会结构发生变化,都会影响公共服务需求。在我国城市化进程对于公共服务需求的影响是比较全方面和极其显著的,随着城市化进程的推进,社会救济、养老、公共卫生、基础教育、公共文化等各项公共服务需求都将增加。这一方面是由于价格因素造成城乡服务成本的差别;另一方面是由于中国现行的城乡分割管理体制,造成城市地区的公共服务提供数量和质量都远远高于农村地区,因此在中国的现行体制框架下,随着城市化进程的推进全社会对于公共服务的总需求将呈现明显上升态势。失业和贫困也是导致公共服务需求增加的主要因素,其对应的是社会扶助及救济项目的增长,随着我国市场化进程的推进以及贫困标准的不断提高,一定规模的失业和贫困人口是不可避免的,而随着两者的变化,公共服务需求也将随之变化。人口老龄化是中国未来一段时期面临的一项重要社会问题,随着老龄人口比例的增长,势必增加养老保障服务的支出负担;同时人口老龄化的加剧,也会直接影响医疗卫生费用的增长,进而大幅提升公共服务需求。随着我国义务教育阶段“两免一补”政策的全面实施,适龄入学儿童规模的变化,将会直接影响社会对基础教育服务的需求,进而影响公共服务需求。由于经济社会系统因素的变化对基本公共服务需求有着显著的影响,所以对各地区实际公共需求的测量应当将这些因素考虑在内,而不能单纯地依据人口数量来判断。我们认为在确定出“标准人需求(A)”的基础上,各地区的实际公共服务需求总量就是各地区内的标准人数乘以单位人需求。而实际公共需求的测算,依据考虑因素的不同可以分为三个层次。1.依据实际户籍人口数测算地区公共需求。由于我国实行了较为严格的户籍制度,各地区的人口统计多以户籍人口为基础,因此基于各地区户籍测算公共需求是最为方便、可行的。其公式为:其中总公共需求量为实际户籍人口数P乘以标准人需求,这是最为简单、粗略的测算方法。在这种方法下,各地区的公共需求多少只取决于其户籍人口的多少,这显然在我国人口流动极为频繁的情况下有悖于现实。2.在D1的基础上引入人口流动因素,调整户籍人口与实际被服务人口的偏差。随着改革开放的深入,人口流动在我国成为一个显著的社会现象,其对各地实际公共服务需求有着较大的影响。从个体而言,许多公民户籍在A地,但实际工作和生活以及缴税却在B地,因此其所产生的公共需求实际是需要B地政府进行提供。从地方政府而言,人口净流出的省份,其实际公共需求数量要少于其依据户籍人口测算出的公共需求量;而人口净流入的省份,由于大量外来人员的存在,其实际的公共需求要高于依据户籍人口测算出的公共需求量。通过引入人口流动系数,我们可以有效地降低人口流动对各地公共服务需求带来的偏差,因此D2更能反映我国各地区的实际公共服务需求状况。其测算公式为:其中系数T为各地区的人口流入/流出系数,表示各地区的实际净人口流动状况,若为人口净流入地区系数T为正,若为人口净流出地区系数T为负。而P*T代表了各地区的实际常住人口数。3.在D2的基础上引入人口构成因素,调整公共服务总需求。由于每个人自身特征(年龄、收入、健康等)的不同,其所产生的基本公共服务需求也将不同。因此在具体测算各地区的实际公共需求时,我们应当考虑各地区的人口构成状况。例如一个省份如果老龄化程度较高,或者贫困人口较多,则这一省份的实际公共需求会相应增加,反之亦然。因此必须引入各地区的人口构成因素对各地区的实际服务人口进行调整。其具体的测算公式为:其中r(a1,a2,a3...an)代表人口构成因素调整系数,a1,a2,a3...an分别代表人口构成中对公共需求产生影响的变量,如老龄化、入学适龄儿童比例、城市化率等因素。由于D3反映了各地区人口构成因素的不同,根据实际被服务人口的状况,调节了各地区实际公共需求数量,因此D2更为精确地反映了不同地区的人口结构状况。通过上述分析,我们可以提出一个各地区“标准人口数”的概念,其表达式为P*=P*r(a1,a2,a3...an)*T。有了这一概念,我们便可以结合公共服务“标准人需求A”,较为精确地测算出我国各地区实际公共需求总量,并据此作为中央政府进行均等化调节的依据。(三)构建均等化政策方案我们认为影响地方政府公共服务提供能力的因素主要有四个方面,即经济发展水平、政府的财政收入能力、来自中央政府的转移支付(前三者决定了地方政府能够提供公共服务的能力)以及政府对于公共服务支出的相对偏好(这种偏好表示了政府在多大程度上愿意将财政收入投入公共服务领域)。经济的发展和政府财政收入的增长无疑会提升政府公共服务供给能力,而中央转移支付和地方政府支出偏好对供给能力的影响,我们可以通过构建一个在既定经济发展水平和政府税收条件下,基于转移支付和政府偏好的公共支出选择模型来加以解释。假设政府只提供两种产品,一种是公共服务PS,一种是公共投资PI,且政府保持预算平衡。构造公共服务的供给函数为:PS=f(Y,F,T,θ)其中Y为经济发展水平,F为政府收入占经济总量的比例,θ为政府对提供公共服务与公共投资之间的相对偏好,θ越大表示政府越偏好于公共投资性支出,并假设政府的θ偏好界于之间,在图1中表现为政府无差异曲线随着θ的增加变得越来越陡峭;T为中央政府的转移支付规模,假设T界于[T0,T1],T值越大表明中央政府对本地区的转移支付越高(1),政府财力也越高,在图1中T0和T1分别体现为不同转移支付规模下的公共服务提供可能曲线C′D′和CD曲线。那么在既定经济水平和财政能力条件下,政府公共服务提供能力将在之间,即图1中的PS*Min到PS*Max之间。据此我们可以构建相应的回归方程,定量分析各因素对政府公共服务提供能力的影响系数,进而客观判定各地方政府的实际公共服务提供能力。在确定均等化标准(标准人需求)以及客观测算各地区公共需求和政府提供能力的基础上,我们便可以准确地制定旨在实现基本公共服务均等化的政策方案。首先通过标准人需求和各地区的标准人口相乘得出各地区的实际公共需求,然后再比较各地区实际需求与政府服务能力之间的差额,从而为均等化方案提供科学、客观的数据支持。至此我们可以提出均等化方案的核心思想,就是调节地方政府的公共服务供给能力,以适应各地区的实际公共需求,是一种需求导向的均等化模式。但需要强调的是,就中短期而言,我们更多地依靠中央政府转移支付的方式调节地方政府的公共服务提供能力;而从长期来看,我们更应该考虑通过改善落后地区的经济发展和自身财政状况,来改善其公共服务提供能力,同时辅之以中央转移支付的方式,实现各地区的基本公共服务均等化。至此我们可以给出一个较为清晰的基本公共服务均等化研究思路与框架(见图2)。四、满足公共需求的均等化方案前面我们基于公共需求与政府服务能力的角度探讨了基本公共服务均等化的研究思路与框架,并提出了调节政府服务能力满足公共需求的均等化方案建议。因此我们所要建立的是一个以公共需求为导向的公共服务提供模式,那么我国传统的公共服务提供模式是什么样的,其与我国基本公共服务不均等的现状又有什么联系?对这一问题的解答,能够帮助我们更好地认识我国基本公共服务领域存在的本质问题,进而提出相应的制度及政策改革方向。(一)模型检验和回归方法一般而言,政府对于提供基本公共服务有两种模式可以依据,一是依据自身的服务能力,量力而出来提供公共服务,我们称之为供给导向型提供模式。二是依据公众需求的大小,来调节其自身的财政收入、支出结构及转移支付,从而为每个公民提供均等的公共服务,我们称之为需求导向型提供模式。两种模式的形成和选择取决于三方面因素,一是经济社会发展所处的阶段,其决定政府总的公共服务能力。二是经济二元结构的程度,地区发展越不平衡,实行需求导向型提供模式的难度越大。三是公共财政及转移支付体制是否完善,这决定了跨区域统筹调配国内公共服务资源的能力。因此我们可以得出结论,随着经济的逐步发展、经济二元结构的减弱,以及公共财政体制的建立与完善,则更趋向于选择需求导向型的公共服务提供模式;反之亦然。供给导向型和需求导向型两种不同的公共服务提供模式,由于其基本提供理念和出发点的不同,所以选择不同的提供模式,在不同的经济发展阶段以及不同的社会形态下,会有不同的效果。需求导向型的提供模式可以整体调节全国公共服务资源,在经济转轨时期有效地缩小不均等的程度,并且可以在福利社会阶段有效地杜绝公共服务提供过剩的问题。因此有效实施需求导向型的公共服务提供模式是从根本上解决公共服务提供不均的现实路径。然而执行需求导向型的公共服务提供模式,需要中央政府具有对全国财力和公共服务资源进行调配和整合的能力,这要求相应建立起一套有效的财政平衡机制,包括税收分享、财政转移支付和公共服务资源跨地区调配机制等等,进而缓解公共服务总量不足和分配不均的困境。在已有分析的基础上,我们得知政府公共服务支出的多少受到政府服务能力和公共需求的影响,进而根据两者对政府提供公共服务影响程度的不同分为供给导向型和需求导向型两种提供模式。那么中国当前的公共服务提供模式属于其中哪种模式,这种模式是不是导致我国公共服务领域出现诸多问题的根源呢?我们将用中国31个省级区域在2002—2006年5年的面板数据,对这一问题进行实证检验。我们以人均基本公共服务支出(psp)表示某一省份的公共服务供给数量,基本公共服务支出中所包含的项目包括公共教育支出、公共卫生支出、抚恤和社会福利救济支出、社会保障补助支出以及公共文化体育事业支出等。它们一方面由经济发展水平、政府财力水平,以及政府对公共服务的支出偏好决定等供给因素决定;同时也受到人口结构、城市化比率、失业率等需求因素的影响。此外,我们也可以某单项公共服务支出作为被解释变量进行考察。分别构建考察人均总公共支出(psp)、人均公共教育支出(edup)和人均公共卫生支出(healp)的固定效应面板数据模型为:其中解释变量gdpp为人均GDP,代表经济发展水平;fina为政府财政支出,包含了地方政府税收以及中央政府的转移支付;pse为政府用于公共服务的支出占财政支出的比重,这三个变量反映了政府供给能力对公共服务提供的影响。age为老龄化比重,city为城市化比率,unemp为失业率,child为儿童抚养比,a为非观测固定影响因素,其中包括各省份的地理位置、自然条件、历史条件、风俗传统等因素。本文所采用的中国31个省级区域在2002—2006年5年的面板数据,均来自相关年份《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》。回归结果见表1。从回归结果看,作为影响政府公共服务提供能力的经济发展水平、财政能力和财政支出偏好三个变量,在三次回归中都在较高水平上通过了显著性检验。这表明无论是对于总的公共服务提供,还是公共教育或卫生的单项公共服务提供,政府供给能力都对最终的提供数量有着直接而显著的影响。并且三个解释变量的回归系数也都较大,其中财政支出偏好对于人均总公共服务支出的影响系数更是达到了4.5%,说明政府提供能力对于公共服务供给的影响程度非常高。在影响公众需求的各因素中,城市化率是唯一在各次回归中均显著的变量,尽管系数较小,但也表明我国各地区间城市化进程的不同是导致公共服务提供水平不同的原因之一,这印证了我国城乡二元结构导致的公共服务差别的存在。说明在现行的城乡管理和公共服务体制下,城市化进程的加快,是引致公共服务需求增长的重要因素。这虽然表明了我国公共服务支出对于公共需求的变化做出了相应的反应,但这种反应却是传统的城乡差别管理体制造成的结果,并且这种体制仍在限制着我国公共服务均等化的进程。此外,人口老龄化比例对于人均公共卫生支出的影响是显著的,以及儿童抚养比对人均总公共服务支出的影响是显著的,但与城市化率一样,影响程度都较小,表明这些影响公共需求的因素对最终的公共服务提供水平影响非常弱。综合来看,影响政府供给能力的各因素对于公共服务支出水平的影响不仅统计上显著,而且影响程度也都远远大于影响公共需求的各因素。表明了政府供给能力在我国公共服务提供水平的决定中是居于主导地位,而公共需求对其的影响却微乎其微。因此可以判定,我国各省级政府的公共服务提供模式基本上属于供给导向型,即各省对于本辖区内居民提供的公共服务数量,更多的是依据自身能力来提供,而非公众对于公共服务的需求。(二)中央在全国范围内提供的能力不平衡、政府投资驱动式的政策环境在我国区域发展不平衡的现实国情条件下,以政府自身能力为提供公共服务主要依据的供给导向型提供模式,是我国公共服务提供不均等的直接原因。但我们所真正关心的问题并不是这一模式本身,而是导致这一模式形成并固化的潜在制度及政策原因。因为这才是真正导致我国公共服务领域出现问题的根源所在,因此只有对这一深层次原因的深入分析,才是解决我国公共服务提供不均的根本路径。我们认为造成当前我国公共服务提供体制问题的原因,可以从以下几个方面加以考虑。1.经济转轨仍在进程当中,我国整体经济实力和结构仍未能达到满足全部公众需求的要求。尽管我国经济取得了长足的发展,国家财力逐年增长,可用于服务民生发展的财政资金也越来越多,但实际上相对于我国庞大的人口和公共需求而言,现在的国家财富积累仍然十分单薄。目前国家财富和可支配财力大幅增长的背后,是许多潜在的被忽视和未满足的公共需求。因此我国仍然处于公共服务供给能力落后于公共需求的僧多粥少阶段,这在相当程度上增加了政府提供公平、足量公共服务的难度,制约了需求导向型公共服务提供模式的形成。另一方面,转轨初期推进经济发展的非均衡发展战略选择造成的地区间严重的发展不平衡,也加大了政府在全国范围内实现需求导向型提供模式的难度。地区发展不平衡的直接结果就是地方政府自身提供公共服务的能力会出现巨大差异,而在此基础上中央政府必须通过全国范围内较大规模的转移支付来平抑这种能力的差异,以实现公共服务的均衡供给,这势必损害某些地方经济主体的利益,从而增加中央政府的工作难度,也对财政的体制效率提出了更高的要求。2.财政体制改革不彻底、中央政府转移支付能力薄弱,以及现行行政管理体制是导致基本公共服务不能按需供给的制度根源。要在一个经济发展不平衡的经济体中实现公共服务的均衡供给,其必要的条件就是中央政府拥有较强的在全国范围内进行各种资源调配的能力。但我国于1994年进行的旨在加强中央政府财力的分税制改革很不彻底,对此已有很多学者对此进行了深入的研究,主要问题表现在虽然加强了中央财政的税收比例,但作为当时一种妥协机制的税收返还机制,使得中央政府对各省的转移支付当中相当一部分没能按照平抑地方财力差异的原则进行,从而严重影响了中央政府进行全国范围财力调配转移的能力。这是导致地方政府公共财政提供能力差异巨大的主要制度根源。另一方面,现行条块化的行政管理制度,也限制了可用于公共服务的人力和物力资源在各地区间的自由流动,同时也没有激励其由发达地区向欠发达地区流动的激励机制,从而造成了公共资源在全国范围内的分布不平衡。3.“以经济发展为中心”的发展战略和政府投资驱动式的经济发展模式,固化了政府公共支出结构,限制了中央政府的转移支付能力,造成了各级政府公共服务提供偏好不足。各级政府为了发展经济这个中心任务,相应的将更多的精力投入到了经济建设领域,从而忽视了自身的公共服务职能。尤其是改革开放以来的放权让利政策以及1994年的分税制改革,在给予地方更多自主权灵活发展经济的同时,也加剧了地方政府支出偏好的偏差程度,政府进行公共投资的意愿大大加强,并在一定程度上出现了体制性的“投资饥渴”现象。1998年至2004年实施的积极财政政策造成了我国政府投资驱动式的经济发展模式,由于公共服务的缺失和水平不足而导致体制性消费约束,无法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约。最终结果导致了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。因此,在政府财政支出结构上出现了公共服务提供不足→体制性消费不足→政府投资固化→公共服务提供不足的恶性循环,致使政府支出偏好也被相对锁定在高投资、低服务的结构上,造成了公共服务供给不足的局面,而无力实施需求导向型的公共服务提供模式。4.公共财政体制不健全,导致公共收支目的脱节,限制了公共财政的体制效率。自改革开放以来,在教育、医疗和社会保障的投入比重逐年下降的同时,中国政府自身的行政管理费用却在飞速的增长。文教、科学、卫生以及抚恤和社会福利救济等公共服务性支出仅由1978年的131.57亿元,增长为2005年的6820.57亿元,增长了50倍;而维持政府自身运作的行政管理费,却由1978年的49.09亿元,猛增至了4835.43亿元,增长了近100倍。政府用于自身运转费用的增长幅度是用于公共服务支出增长幅度的1倍,反映了政府行政管理效率和公共财政体制效率的持续下降。这一现象的根本原因可以归结为中国没有一套市场经济条件下的公共财政体制,造成政府财政收支关系的脱节,公共服务需求与公共服务供给乃至公共税收之间缺乏内在的关联机制。这也就导致了政府支出的随意性和缺乏约束,而完善公共财政体制下的政府,应是为了提供公共服务而征税,而不是为了实现政府的利益最大化。5.缺乏公民社会的历史传统,以及急于发展经济的社会心态是供给导向型公共服务提供模式形成的思想根源。我国自古就有自上而下、重整体轻个人的思维逻辑,从而使得我国社会缺乏从每个公民自身需求进行考虑的思考方式。在这种社会思维模式下,结合中国所处的发展阶段,使得政府税收及支出的第一目的更多的在于发展国家整体综合实力,而非满足个体公民的公共需要,因此我国税收并不以满足公众需求为主要目的,同时也就缺失了保障公共服务公平、足量提供的公共筹资与转移支付体系。此外由于我国在传统计划经济体制下,受大锅饭、绝对公平体制的影响,导致了长期的绝对贫困,因此在改革开放初期,发展经济、打破平均也就成为了社会的主流意识,而在这一过程中对于公共服务的公平供给也相应地受到了忽视。转轨初期面临发展经济的主要社会任务时,各级政府执政的主要目标都是以经济建设为中心,而相对忽略了公共需求的增长对政府责任的要求。同时与之相应形成的政府官员考核体系,也都以发展经济为首要考核指标,而是否公平、足量地提供了公民所需的公共服务,则并不直接影响官员的政绩,因此出现了各级政府对于追求足量、公平的公共服务意愿不强的情况,从而加剧了公共服务的不均等问题。五、完善财政体制,加大基本公共服务支出在财政支出中的比重,使其能建立以公共需求为导向的公共服务提供模式,不仅是一种公共服务提供思路的转换,更需要在公共财政框架内建立一套与之相匹配的保障机制。由于我国的基本公共服务均等化问题是一个特殊转轨时期出现的阶段性问题,有着其深刻的历史和体制背景,因此要构建承载基本公共服务均等