三种形式的效果评价

三种形式的效果评价

1983年，美国教育质量委员会发布了一份报告，呼吁改革公共教育体系，提高教育质量，改善美国的国际竞争力。在各种改革方案实施效果不太理想的情况下,有人提出美国的政治体制是教育问题的根源,在原有科层制下进行改革只会事倍功半,因此进行制度性的变革是美国教育改革的根本出路。“学校选择”(schoolchoice)被当作是制度变革的一种主要途径。美国公立教育的传统做法是,学生按照“就近原则”(neighborhood)入学。由于富人选择居住环境条件较好的郊区,而穷人没有经济能力搬迁,只能居住在环境条件较差的市中心,于是位于郊区的学校与位于城市中心的学校在财政收入和生源方面出现了差距,从而也导致学校教学质量的不同。同时,这种差距与公立学校和私立学校之间的地理分布有一定的关系。换句话说就是,经济条件比较好的家庭往往送孩子去私立学校上学,而多数穷人的孩子由于经济条件所限只能上公立学校。学校选择计划就是为了解决贫富分化和教育质量间的差异而提出来的。学校选择有三种主要形式:一是学生不受居住地的限制,可以在学区内自由选择公立学校;二是在考虑学校容量、学生交通便利和种族融合等因素基础上,允许学生在州内自由选择公立学校;三是学生可以获得政府的资助选择私立学校上学,即所谓的“学券制”(schoolvoucher)。第一种方式与第二种方式的相同之处在于选择范围仅限于公立教育系统内部,差别在于选择范围不同;第三种方式与前两种方式的差别在于选择范围从公立学校扩大到了私立学校。一、学校选择的原因美国从20世纪80年代开始实施学校选择计划,社会各界人士对这些改革措施的意图及其效果褒贬不一。这些改革措施的效果到底如何决策者可以从以往的改革中汲取怎样的经验和教训今后的改革方向如何为了回答这些社会关注的问题,卡内基教学促进委员会成立了以李·米特冈(LeeMitgang)先生为首的专门研究小组,在全国范围内对这些问题进行了为期一年的研究,并于1992年发表了《学校选择特别报告》(ASpecialReport:SchoolChoice)。研究人员利用文献、访谈和问卷调查方法,对于三种改革方案实施的效果进行了客观的分析和评价。研究人员在调查过程中发现,在实施学校选择计划的学区或州,很少有针对改革过程所做的详细文字记录,更缺少系统的研究,零星和片段性的资料被当作制定重要决策的依据,这使他们不得不对已有改革效果的乐观说法产生一些疑虑。在三种学校选择形式中,学区内学校选择计划的正面效果最明显,调查表明,它确实可以在一定程度上改进来自贫困家庭孩子的学习状况。研究人员先后调查了美国三个实施该计划地方的情况,这三个地方分别是麻萨诸塞州的坎布里奇(Cambridge),新泽西州的蒙特克莱尔(Montclair)和纽约市的哈莱姆东区(EastHarlem),这三个地方是学校选择计划执行最好的典型。调查人员发现,即使在这些地方,虽然学校选择有一定的积极作用,但是也不宜夸大其效果。由于优秀学校接受学生的能力有限和决策者要平衡校内学生种族背景等原因,所以并非所有学生都能如愿以偿地到自己最想要去的学校学习,多数人的实际选择都是次优选择。在纽约哈莱姆东区学校选择方案中,在学生选择学校的同时,学校也有权对学生进行选择,学校董事会为了保持学校之间在生源质量方面的相对平衡,对选择形式做了一些规定,因此没有学校为生源不足而关门,并且学校之间在生源质量上大体平衡。他们在调查中还发现,对于成功的学校来说,在学校选择措施之外,有三个因素是不可或缺的,即学校校长、管理人员和教师的卓越才能;来自联邦政府、地方政府和私人基金会的大量资金;学校规模较小,教师可以给学生更多的关照。学校选择只是一种改革手段,除此之外还有许多其他影响学校教育质量的改革措施。如果将所有办学绩效全部归于学校选择的话,就会夸大学校选择的作用。实际上,一些改革效果并不是由于学校选择引起的。例如,哈莱姆东区的成功改革源于当地学校的创新意识和措施,学校教师具有强烈的变革热情,如果没有这一点,学校选择本身是不会奏效的。与学区内学校选择计划相比,州内学校选择计划的效果则不太明显。1987年,密尼苏达州率先允许学生在州内自由选择公立学校,不加任何限制条件,随后有十几个州起而效仿,实施了类似的改革措施。李·米特冈等人的调查结果表明,只有不到百分之二的学生跨区选择学校入学。参与者比例低的原因,除了学校容量和学生种族平衡等限制条件外,学生和家长对于居住地学校感到满意也是一个主要原因,换句话说,学校之间的差别较小,不至于让人们舍近求远。即使学校和家长愿意跨区选择学校,如果州政府不提供便利交通服务的话,那么这种选择也无法落到实处。另外一个制约因素是,家长不掌握学校办学内容和质量的可靠信息,因此缺少选择学校的依据。总之,交通服务和学校信息是跨区有效选择学校的必要条件,在州内选择学校的实施难度比在学区内选择学校的难度要大得多。鉴于上述调查结果,研究人员对于州内学校选择计划的实施效果做出了保守的结论,即在美国尚没有跨区学校选择的成功实例。在三种学校选择计划中,学券制是引起争议最大的一种。它超出了公立学校的范围,涉及到宗教、政党、种族、社会阶层等多种社会因素。学券制的思想源于美国经济学家弗里德曼(MiltonFriedman)20世纪50年代的一篇题为“政府在教育中的作用”的论文,但是直到1990年才在威斯康辛州密尔沃基(Milwaukee)出现了第一个学券制实践活动。学券计划在密尔沃基的成功首先是政治联盟斗争的胜利,共和党的意志与贫民阶层的利益结合在一起,超过了民主党和教师工会的反对力量,并且得到了企业和宗教团体的支持。该计划执行的基本情况是,政府为来自贫穷家庭的孩子提供与公立学校平均成本相当的学费,学生可以拿着这笔钱,选择到政府认可的非宗教私立学校学习,政府为学生提供免费交通服务,参加学券计划的学生不超过当地学生总人数的百分之一。即使只在参加此计划的少数学生中,到第二年时仍然出现了部分学生从私立学校返回公立学校的现象。一些私立学校对参与此项目没有表现出太大的积极性,有两个主要原因,一是由于学生缴纳的学费只相当于私立学校正常学费的百分之八十,二是有些私立学校担心因接受公费生教学工作受到政府的管制。从计划实施效果看,该计划的不足之处在于学生家长没有获得与选择活动相关的充分信息,参与该计划私立学校的社会责任有限(如私立学校可以不必为残疾儿童转学而改造学校的建筑设施,不必聘请特教老师为有学习障碍的学生提供特殊学习辅导),公立学校并没有为此计划的实施产生任何改进自身教学的触动和获得任何有实效的帮助。可以看出,有些不足之处(如学校信息不充分)是可以通过采取管理措施、增加投入得到改进的,而有些不足之处(如私立学校承担有限的社会责任)是由制度本身所决定的。在对三种学校选择方式调查的基础上,研究人员得出以下几个主要的结论:虽然许多家长对于目前公立学校的状况感到比较满意,但是他们也不反对学校选择计划。实际情况是,很少有人愿意参与州内学校选择计划。选择将孩子送到另外一所学校学习的很多家长是出于非教学质量原因的考虑,如离家远近、学校的环境、学校的安全状况、班级规模、有没有某项体育运动队等。并非所有的家长都可以平等地获得学校选择机会,当家长有选择学校的机会时,那些经济状况和教育条件较好的家庭能够更好地利用这些选择机会,而经济状况和教育条件较差的家庭则处于劣势。有关私立学校选择效果的事实表明,这种政策并没有促进学生学业成绩的提高或学校办学绩效的改进。参与公立和私立学校选择计划的学生及其家长对于自己做出的决策感到满意,喜欢新选择学校的课程计划。学校选择计划的教育效果是不明显的。对于学区内的选择计划来说,学校选择与学生学业成绩提高之间存在着一定的关联性;对于州内学校选择计划来说,没有发现两者之间有什么关联性。成功的学校选择计划需要得到管理和财政上的支持,学校选择并不是一种可以节约成本的教育改革方式。州内学校选择计划扩大了穷区和富区之间的距离,选择的结果造成一部分没有获得选择机会学生的教育状况有所恶化。渐进式和自发式的学校选择计划比强行的自上而下的学校选择计划效果更好。综上所述,卡内基的这份研究报告对于美国学校选择计划在90年代初的实施效果持比较慎重的态度。报告提出的核心观点是,虽然公众对于学校选择计划普遍持肯定的态度,但是学校选择并不是改善教育状况的灵丹妙药。如果试图通过引入私立学校与公立学校之间的竞争来改变公立教育状况的话,我们的期望就定得过高了。公立教育仍然是美国普通教育的主体,百分之九十以上的儿童在公立学校学习,公立教育承担着私立教育所无法承担的社会责任。该报告还强调指出,人们在学校选择认识问题上存在着政治分歧,现在是消除这种分歧的时候了,我们不妨转换一个视角看待问题,与其把所有注意力都放在学校选择计划上,不如考虑在公立学校内部增加教学内容的选择机会。该报告指出,学生发展与社会环境有着密切的关系,学校并不能解决所有的教育问题,我们不可奢望“一个卓越的学术之岛被社会危机的海洋所包围着”。为此,所有与学生成长有关的机构应该联合起来,共同解决教育问题。卡内基教学促进委员会主席博依尔(ErnestL.Boyer)博士在报告的序言中对报告的核心思想做了高度的概括,他说,教育决策者要超越意识形态的对立,用更加宽广和包容性更强的视野来考虑教育改革问题,把改革的注意力从体制方面转移到学生学业这个核心上来。二、学券制的改革实践对教育改革发展方向的启示该报告发表之后,美国公立教育改革又有了许多新的举措。20世纪90年代初出现了“特许学校”(charterschool)。目前,全美有2000多所特许学校,在校学生达50余万人。威斯康辛州密尔沃基学券制的实行范围从1000人扩大到15000人,过去只有非教会学校可以参加这种项目,1995年后,教会学校也可以参加这种项目。1995年,俄亥俄州议会通过立法,在克利夫兰(Cleveland)实行学券制,允许来自低收入家庭的2000名学生接受政府的资助,选择在教会或非教会私立学校学习。这是美国第二个实施学券制的城市。1999年,佛罗里达州在全州范围内实行了学券制,在办学条件差的公立学校的所有学生都可以享受政府财政资助,选择去私立学校学习。由于办学差的标准是人为制定的,所以开始时只有少数几个学校符合条件,后来随着标准的提高,有资格参与学券计划的学校数增加了。除了政府发放的学券外,还有一些私人和企业向学生提供学券,资助落后公立学校的学生改变自己的学习处境。与政府发放学券相比,私人学券计划的实施要容易得多,不存在什么政治上需要逾越的障碍。1998年,美国有30多个城市发放了私人性质的学券。可以说,教育变革是一个不可逆转的社会趋势,教育要适应社会发展需要,这是一个永恒的主题,也是由教育机构的制度环境特性所决定的。但是在改革过程中,该研究报告得出的一些结论对于美国今后的改革仍然具有较大的参考价值,如教育改革应该是自下而上的,如果只有政治家和立法者的热情,而没有学校校长、教师和家长积极参与的话,那么任何改革的成效都会大打折扣;在选择范围较小的情况下,受选择能力的制约,收益者未必是弱势群体,在一部分弱势人群收益的同时,另外一部分弱势人群可能会受到消极的影响;教育改革提高质量的目的和节约成本的目的是不易同时实现的。美国学校选择改革实践在修正和补充着经济学家最先提出的教育市场机制理论。密尔沃基的学券实践与弗里德曼的学券思想就不完全相同,后者是一个普适性的以效率为主、兼顾公平的制度设想,而前者是针对改进社会公平状况而提出的。就连90年代学券制的始作俑者泰利·默(TerryMoe)也承认,学券制的实施并不是自由市场机制在教育领域充分应用的表现,而是在管制条件下的个人有限选择行为,主要是用来解决社会公平问题。实践与理论之间的差距对于修正自由市场理论的假设前提提出了要求。自由市场理论的出发点和理想目标是,提高学校之间的竞争程度,改善资源的配置效率,提高社会的公平性。其隐含的基本假设是,教育问题可以被简化为经济问题来处理;教育的质量是可以被准确测量的;人们可以识别学校的好坏,从而做出利益最大化的理性判断;与其他经济领域一样,教育效益的最大化是可以通过降低教育成本实现的;教育目的与手段之间的关联性很强,施行某种改革势必会实现所希望的改革目的;学生及其家长频繁地选入或选退某些学校,对于实现个人效用最大化是有益而无害的,等等。一些经济学家不仅忽略了学校选择中的宗教、种族和政治等因素,而且还过高地估计了制度变革的作用,认为只要制度问题解决好了,其他问题就会迎刃而解。该研究报告的价值在于,对于那些经济理论所隐含的基本假设在现实中不完全成立做了注解,尤其是揭示了把教育系统当作一个纯粹理性系统看待有失偏颇,教育系统具有复杂系统的特点,复杂性的表现形式是该系统的“松散联结”(looselycoupled)性质,即原因和结果之间、手段和目标之间的关系并不是简单的线性关系,存在着一因多果、多因一果和互为因果的关系。教育系统的复杂性还与教育系统的人文性质有关,教育系统的服务对象是人,人是不宜作为任何改革的实验对象的,从系