政府人事薪酬与经济人的博弈

政府人事薪酬与经济人的博弈

两年前，吉林省政府首次引入了政府人事制度，这导致了巨大的混乱。此后，在上海、广东、江苏、山东、湖北、湖南、安徽、深圳等地相继实施了政府人事制度。现在这个系统有很多花。政府雇员制在中国一直为国人关注,人们对它议论纷纷,褒贬不一,既有人为之叫好,也有人对它提出质疑。归纳起来,学界主要是就政府雇员制本身,结合我国的现实情况对其进行分析,并归纳出它应不应该被采用及推广。但笔者认为,任何一种新事物的产生,都有它的内在原因及一定程度的历史必然性与合理性。学界应抱着实事求是的科学态度,冷静地对其进行全方位的考量,剖析其利弊,扬长避短。这对于我国政府雇员制的发展、整个人事制度的改革,乃至政府能力的提升都是大有裨益的。一、理论预设的可能解释为政府雇员制学术界基于对政府公务员原有的分析范式,认为政府雇员也存在角色上的失衡,即在“公共人”和“经济人”①1双重角色中摇摆。笔者认为政府雇员就是追求自身利益的理性“经济人”,不能因为其短暂从事的公共事业,就认为其存在双重角色的失衡,个体的特质和短暂从事的职业本来就不是一个逻辑层面的问题,不可以混为一谈。学术界原有研究范式和视角不利于剖析政府雇员的特质,也不利于真正把握政府雇员制本身。本文正是基于这种新的分析范式和视角,认为政府雇员制从本质上来讲就是掌握专业知识的“经济人”对公共领域的一种深度介入,这种介入的前提条件或者说理论预设就是:政府公务员本身不具备从事这一临时任务所要拥有的专业知识,而所要雇佣的人员则要拥有专业知识且意愿从事这一雇佣工作。政府要提供相当高的薪酬以吸引掌握专业知识的理性“经济人”从事政府雇员工作,这样的薪酬有一个最低量的问题,即薪酬标准不能低于或者是要高于其从事其他职业所付出的“机会成本”②2。如果对以上提出的理论预设进行逻辑解构的话,就可以推导出以下三个方面的问题,而这些问题又是考量政府雇员制实施可性行和实施效果的关键。1.政府雇员作为理性的“经济人”是不是会因为短期从事公共职业,就放弃自身的自利性或者说是存在学术界普遍认为的角色失衡呢?学术界对政府雇员的研究范式和视角深受对政府公务员原有研究范式的影响,认为政府雇员和政府公务员一样也是双重角色的共同体,存在角色的失衡。而笔者认为个体的特性与短期从事的职位本来就不是一个逻辑层面的问题,不可以混为一谈,况且政府雇员与政府的公务员有本质的区别,政府雇员本身就是完全理性的“经济人”,其短期从事公共事业只是其谋取个人利益最大化的手段,而且在时间和空间上不存在“公共人”角色对其本质特性“经济人”浸入和溶合。学术界的原有研究范式和视角会模糊政府雇员的本质特性,而对政府雇员本质特性的准确定位是我们研究政府雇员制的切入点。2.政府雇员制设立的理论预设,从另外一个视角来看,就是政府与雇员之间存在专业知识上的严重信息不对称,这种严重信息不对称对政府、雇员以及政府雇员制的实施会有什么影响呢?政府与其雇员之间的严重信息不对称使政府处于一种理性无知①3的局面,鉴于这种情况,政府雇员作为理性的“经济人”会充分利用手中的专业知识优势和政府特殊的政治地位谋取私利。而委托主体(政府)对雇员的专业技术知识知之甚少,与雇员处于明显的信息不对称的状态。雇主(政府)要想使雇员高效工作,鉴定他们的资格与能力,就必须投入大量的人力、物力和时间成本,其监管成本和信息成本就极其高昂,这在实际操作上也难以切实可行。3.对政府而言,政府雇佣掌握专业知识的“经济人”是为了实现公共利益最大化,而对政府雇员而言,个体利益的最大化是其追求目标。如何保证政府和雇员之间的利益共赢局面,是问题的关键,也是探讨以上两个问题的根本目的。政府雇员作为理性的“经济人”进入公共领域,就是为了谋取自身个人利益的最大化,这一点无可厚非,也无法改变,我们不能因为政府雇员“经济人”的特性而将政府雇员制就视为“洪水猛兽”,简单地将其根本否定。作为政府雇员制的实施主体——政府,一方面要遵循市场经济条件下劳动雇佣原则,正视政府雇员的正当利益要求,给予其有别于政府公务员的高额报酬,当然这种报酬是由市场定价的;另一方面要防止政府雇员利用政府与自身之间的严重信息不对称而牺牲公共利益以谋求自身的非正当利益。因此要保持或者说是实现政府与雇员之间的利益双赢局面就必须对政府雇员的自利可能性、特征进行深入分析,以期构建相对完善和有效的控制措施。二、对于国家与雇员的意义由以上论述我们看到政府雇员就是理性的“经济人”,并不是“公共人”与“经济人”两种性质的矛盾统一体。结合我国的行政环境及政府雇员的现实处境,笔者认为其存在牺牲公利性来满足自利性的极强可能性,这种极强的可能性是建立在政府与其雇员之间的严重信息不对称这一前提之下的。在这一现实前提之下分析政府雇员谋求非正当利益的可能性,就必须从我国政府雇员制度本身的完善程度以及政府雇员在雇佣期内可能的自利行为这两个方面入手探寻。1.从共人的角度而言从政府雇员制度本身而言,我国政府雇员制的体制还不够完善,与西方政府雇员制相比还有不小的差距,有不少方面还值得深思和改进。具体来说:(1)西方政府雇员制具有系统性、完备性特点,其雇员的身份在短期内为政府官员,是“公共人”(张康之语);中国政府雇员制处于起步阶段,其从事的工作主要为技术性的,不享有公务员同样的政治地位,雇员的身份为“市场人”,具有自利的可能性;(2)西方政府雇员薪酬随行就市,主要靠个人的成就感,建立良好的人脉、地位以及与政府部门的长期合作关系吸引他们;中国政府雇员主要靠高薪吸引他们,靠经济利益来激励他们,这可能进一步激发他们作为“经济人”寻求自身经济利益最大化的动机;(3)西方政府雇员具有优越的社会保障系统,享有保险、退休补贴、加薪等权利,这就在某种程度上抑制了他们追求自身短期利益的动机,会用长远的战略规划对待自身的工作;反观中国政府雇员制,靠短期利益吸引人,具有短视之嫌,因此有可能鼓励雇员在聘期内寻求“自利性最大化的价值倾向。2.短期最大化行为机会主义是指个人寻求自身满足最大化的短期行为。雇员会利用聘用机会,寻求公共利益的短期最大化行为,只要这种行为能在聘任期内为其自身带来地位、声誉和功绩,就会不顾这种行为对社会长远效益及当地的可持续性发展的影响。对那些从长远看会有损于社会的整体利益,短期看会带来良好效益的项目与事务,雇员会充分滥用社会资源来达到其自身的目的。3.从自身“经济人”的角度进行成本—政府雇员的寻租行为具备条件。政府雇员可以利用工作之便谋取租金②4,虽然有些地方的政府雇员不拥有行政权力,不占用行政编制,但在具体执行过程中,必然拥有对其所负责的工作的决策权与裁量权,他们会从自身“经济人”的角度进行成本——收益分析。只要收益远远超过成本,就会不惜一切代价去谋利,而政府官员在追求自身利益的驱使下也会主动与雇员合谋设租或寻租,谋取利益的双赢,从而有损社会的公平与正义。三、因公利而废由以上论述我们看到政府雇员出于个体、体制等方面的原因,极有可能导致其行为标尺深度倒向自利的一端,从而损害了公利,最终与政府雇员制的设置初衷背道而驰。因此我们要做的就是本着实事求是、解决问题的态度,进一步对其自利性的特征进行分析和总结,从而有的放矢地提出控制对策,促进政府雇员制的成功推行。1.满足需要是形成利益的根本前提在分析政府雇员自利性的基本特征时,要对政府雇员的自利性一分为二地看,空唱高调、一概否定,不利于分析问题的根源,也不利于问题的真正解决。一般来讲,个人和组织的一切行为都源于对利益的追求,换言之,利益是个人和组织活动的根本动因。这种判断对作为公共利益代表的政府同样适用,即政府除了公利性之外,也还有自利性①5的一面。正如马克思所说:“人们为之奋斗的一切,都与他们的利益有关。”(P187)尽管人们对利益的认识和表述存在区别,但在满足需要这一点上则根本一致。因此,需要是形成利益的根本前提。对此希克有过精辟的论述:“当人的某些需要得不到充分满足时,它就会使人产生一种想去满足它的要求,或者,由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力,它也会使人产生一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求,而利益正是人们为满足这种客观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足,也就是贯彻和实现他们的利益。”(P31～32)马克思也认为人的利益首先起源于人的需要:人们为了求得个体和种族绵延,必须从事物质生产劳动以满足各种需要。“在现实世界中,个人有许多需要”(P326),“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他动物”(P130)。也就是说,利益是以各种各样的需要和对需要的满足为其客观基础的。从这个意义上说,政府雇员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的、无可厚非的。实际上没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的、持续的、理性的和有节制的。2.自利的扩张性政府的自利虽然具有合理性的一面,但是政府是拥有行政权力的组织,一旦权力失去了制衡,权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系,一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点缺陷,都可能使行政权力失去制约。尤其是我国政府雇员制目前还处于试错阶段,各项法律法规还未建立起来,此时政府雇员的自利就更具有了膨胀的实现条件。再加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性,政府提供的公共服务,其供给一般是以非价格为特征的,即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用,而主要是依靠财政支出维持其生产和经营,很难计算其成本;同时民众更关注政府的公平公正,关注政府办了多少实事、好事,一般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府雇员为了得到社会的好评,完成自己的定期任务,也往往以办实事、好事为己任,至于办事成本时常并不放在决策的首要位置上,或以牺牲长远发展来满足眼前利益,因而往往出现办事成本很高、办事效率很低的局面。在扩大化了的成本之中,政府雇员的自利很容易获得更大的谋取空间。对于政府雇员自利的扩张性要有必要的限制,应掌握两个基本的原则:(1)适度(有限)满足原则。对于政府雇员自身合理的自利应得到“适度”满足,这里的适度是指政府雇员获得的利益总体上应不低于甚至略高于他在社会上收入的平均水平。这是因为现代社会的竞争是人才的竞争,政府管理是高层次的社会管理,而聘请来的雇员的利益的满足度,应能代表和反映我们这个社会的发展程度。在这一范围内的政府雇员自身利益就是合理的,也是可行的,满足它,非但不会侵害反而会促进全社会的利益。(2)补偿原则。一旦政府雇员合理的自利受损,或者政府雇员的自利低于整个社会的平均水平时,应对政府雇员的自利进行一定的补偿。如果政府雇员的自利长期处于他在社会上收入的平均水平之下,政府雇员就可能往收益更高的行业跑,这样最终会影响政府实现公众利益的最大化这一目标追求。四、从《合同法》第20条,在我国,我国通过以上分析可知,政府雇员具有自利性,且这种自利性具有客观性和合理性,我们应该在合理合法的范围内,遵照事先的契约给予满足和补偿。但同时我们又得注意到这种自利性具有极强的扩张性尤其是在我国这种大的背景下,往往与公利性形成非此即彼的消长关系,导致纳税人利益损害及社会公正的消弭。因此如果要想实施好政府雇员制,说到底还是要控制政府雇员自利性的恶性膨胀。为此,笔者认为应从以下几个方面着手:1.道德约束的实现职业道德是一般道德原则与不同职业特征的深度契合,对它评价的主要方式是社会舆论、群众评价、自我内心信念的评价。由于制度制定者的知识是有限的,认识也是有限理性的,因此制定的制度永远都是相对理性的,而职业道德的存在就是对制度有限理性的一种弥补。况且由于政府雇员工作的短期性与专业性,使得那些针对普通公务员的泛泛刚性监督威力大减,此时强调对雇员进行职业道德约束更具有现实意义。政府雇员的职业道德就是一般道德原则与政府本身公利性的深度契合,这其中当然也包含市场经济中被委托人对委托人利益的维护,这种渗透到雇员个体的职业道德观念要比在信息不对称状况下制定的监督制度更具现实意义。要实现真正的职业道德制约,关键取决于以下两个方面:一是政府雇员制的道德化,在体制设计和体制改革中,应包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨,包含着行政道德的生成机制,提供鼓励有道德的行政行为和防止不道德行政行为的氛围;二是政府雇员的职业道德化,使雇员在其行政行为中把贯彻职业道德原则当成一种风尚和内在价值取向,将职业道德作为自己的一种人生境界,一种人生价值,一种灵魂深处的“刚性”约束。能够在社会需要和日常生活工作处事中将职业道德升华为一种奉献精神,将奉献精神作为职业道德行为的“自觉”,作为一种光荣和幸福,而且是更高层次、更深意义上的幸福。这两方面归结到一点,那就是政府雇员必须建立对职业道德的一般信仰,必须对其执掌的公共权力以及自身被委托人的角色定位有着充分的自觉,维护委托人的根本利益,摒弃“经济人”的过度自利动机。2.建立和完善政府雇员制的法律制度要使政府雇员认真地履行本职工作,以委托人利益为最终目标取向,光靠职业道德的内在软性制约是不够的,必须加紧外在刚性制度建设,内在职业道德制约是基础,外在制度监督是保障,两者相互配合、相互促进。外在制度建设说到底就是要抓紧制订政府雇员制的法律规范,给政府雇员制的运行和实施提供法律指导。目前我国还没有关于政府雇员制的法律法规,相关法律如《劳动法》等的规定也不完善,各地的做法也是各搞一套,缺乏统一的规范。这使得政府雇员制的实施,不能做到协调一致、有的放矢,而政府雇员的自由决策权和裁量权的弹性空间很大且无统一的刚性外在制度监督,为其自利性的无限扩张提供了实施条件。因此,有关部门应尽快着手建立和完善政府雇员制的法律制度,为政府雇员制的推行提供法律保障。具体说:(1)要建立科学化、标准化、规范化的政府雇员考评体系。在政府雇员的聘用、考核、晋升等环节,都应建立科学的标准和制度,要通过专家组或中介组织等方式,对其进行科学化、制度化、社会化、专业化的评价。最终使得雇员在“游戏规则”中保质保量完成任务。(2)建立科学的激励机制。由上文分析我们可知,雇员的自利性也有合理性、客观性的一面。因此,防止其自利性膨胀的最好方法不是抑制及硬性控制,而是合理合法范围内的满足与补偿,所以首先要科学确定政府雇员的薪酬标准设置,政府雇员薪酬标准的确定要进行充分调研,要根据人才市场的具体行情而定,该高的要高上去,该降的要降下来。薪酬标准确定之后,还要根据市场变化及时调整。(3)要给雇员制订合理的任职目标和任务,给其施展才华的空间和舞台。政府必须明确政府雇员的职责、权利和义务,做到权责一致,既要确保政府雇员有施展才华的空间,又要防止其利用决策的弹性空间谋取私利;既给予其物质回报,又能让其在物质之外获得精神的满足和自我价值的实现。3.扩大政府雇员的参与,将其与公务员制度的配套而行。在两即使最完善的制度也需要一定配套措施作为依托和补充,“政府雇员制”作为一项崭新的制度,是对目前政府人事制度的一种补充和修订,同样需要相关的配套措施作为基础。如果“政府雇员制”的相关配套措施没有及时跟上或者是执行不力,很容易导致政府雇员制单兵冒进。(1)“政府雇员制”与现行的政府公务员改革要配套而行。虽然二者不隶属于同一套运行体系,但毕竟都在一个“屋檐”下,从事为社会服务的工作。如果两种体系间的关系处理不好,雇员和公务员就很有可能发生内讧,导致内耗或合谋寻租,从而导致政府雇员自利性的过度扩张。因此协调沟通好两个制度的关系,对于减少制度的实施成本和相互间冲突都是有益的,我们应当通过两者的有效协调甚至在一定程度上的融合去达到一种正和博弈。另外需要明确的是,所有的公务员本质上都是政府雇员,都是为纳税人提供公共服务的。因此,“政府雇员制”的创新,必须和公务员制度的改革配套而行,将体制外的制度创新,通过示范效应和学习效应有机地纳入到体制之中,由体制外创新变为体制内创新,为旧制度带来生机和活力。(2)加强后期保障措施建设。政府与政府雇员签订合同,试用期合格后正式雇用,除了年佣金,没有其他福利,不允许兼职,雇员必须辞去原来的工作,2～3年的雇佣期结束后,政府不负责雇员的工作出路。实际上,政府雇员在获得政府高薪的同时还有很多后顾之忧,例如政府的雇佣期限较短,政府雇员的住房、养老、医疗、社会保险