论《联合国海洋法公约》中经济生活的标准

论《联合国海洋法公约》中经济生活的标准

十点钟。1982年12月，联合国第三次海洋保护条约通过了《联合国海洋法》，其中通过了许多重要的海洋法制度，为建立现代海洋秩序提供了法律依据。《公约》的岛屿制度规定了国际法意义上岛屿的构成要件、岛屿理论上所享有的法律效力以及减损该效力的依据。一、岩礁的自然属性—《公约》的岛屿制度及对我国南海岛礁保护的启示《公约》有关岛屿制度的规定集中在第八部分第121条,共三款∶(1)岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。(2)除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。(3)不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。也就是说,符合第1款和第3款规定的国际法意义上的岛屿,可以和其他陆地领土一样拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。《公约》虽涉及了“岩礁”的法律概念,却没有明确界定其内涵,而是以能否具备“维持人类居住或其本身的经济生活”“二者居一”的条件来决定其是否享有岛屿的权利。从地理属性上看,岩礁具备了“四面环水”、“在高潮时高出水面”、“自然形成”、“陆地区域”等岛屿的自然特征,本质上应为岛屿中的一类。只是由于岩礁面积狭小等不利的条件使其不具备维持“人类居住”或其自身“经济生活”的可能性,使其失去了岛屿的“优势”地位,无法成为沿海国主张专属经济区和大陆架的“利器”。由《公约》的规定不难看出,区分岛屿与岩礁的根本标准就在于能否维持“人类居住”或其本身的“经济生活”。能够满足这一功能的地理特征(岛屿)即可拥有除领海和毗连区外的专属经济区和大陆架,无法满足这一功能的地理特征(岩礁)则只能“止步”于领海,望更广大的海域、潜在的资源和巨大的海洋空间而“兴叹”。在维持“人类居住”的条件中,自然因素居多,这里不多加评述。但关于“经济生活”的条件,完全有可能通过人为因素加以改变。也就是说,通过对岛礁的开发和建设,使其满足《公约》规定的维持其本身的“经济生活”的条件,就可以使其成为国际法意义上岛屿。在不存在与邻国的海域主张重叠的情况下,沿海国可以这样的岛屿为基点,向外延伸不超过200海里的专属经济区和相应的大陆架,甚至外大陆架。依据《公约》,一个能够维持其本身的“经济生活”的岛屿可以主张至少43万平方千米的专属经济区和面积更大的大陆架及其相关水域的资源和海洋空间。《公约》的岛屿制度对我国南海岛礁的保护及南海诸岛海洋权益的维护具有重要的启示。我国的南海诸岛由东沙、西沙、中沙和南沙四大群岛构成,仅其中的南沙群岛范围内就分布着230多个岛、礁、沙、滩,其中,露出水面的岛礁约50个。二、维护海岛本身的“经济生活”定义基准《公约》是第三次联合国海洋法会议历经九年的艰苦谈判和不同利益集团斗争、妥协的结果。(一)维持岛屿本身“经济生活”的条件在第三次联合国海洋法会议上,罗马尼亚代表团首先提出了《公约》第121条第3款涉及的岛屿和岩礁的法律地位问题,与会各国就该款的存废问题展开了激烈的辩论。乔纳森·I.查尔尼(JonathanI.Charney)认为,所谓的维持其本身的“经济生活”是指岛屿本身或者岛屿周围水域(可以是存在争议、没有确定法律地位的水域)中存在资源(无论是生物资源还是非生物资源),这种资源能够为岛上居民提供某种生存条件。如果岛屿本身根本不具备这种条件,而完全依靠外界资金支持和资源补给,这种行为完全是一国牺牲他国或整个国际社会的利益而强行对他国水域或全人类共同继承财产的侵蚀,是对《公约》的滥用。马里厄斯·格杰特内斯(MariusGjetnes)提出了与此观点类似的意见,并对维持岛屿本身的“经济生活”的条件作了更详细的论述。与以上观点不同,乔纳森·L.海法兹(JonathanL.Hafet)认为应采取更宽泛的标准看待维持岛屿本身的“经济生活”的条件。他甚至认为,诸如海洋公园或环境保护区等环保设施,均属于《公约》第121条第3款可以维持其本身的“经济生活”的情况。因为海洋公园等设施可以带来经济利益,满足岛上居民的经济生活,最重要的是,它能促进可持续发展。因环保而建的设施不仅不应该取消其管辖权,相反应给与更多的海域,肯定其对海洋环境的保护作用。因此,建立海洋公园或环境保护区的行为既有利于环境保护又与《公约》第121条第3款可以维持“其本身的经济生活”的标准相一致。海法兹进一步提出,在小岛周围建立环保设施体现了一种经济地使用自然资源的理念。这种方法也能变相产生许多经济利益,例如,可以提高鱼类的产量和种类,增加旅游收入,获得珊瑚礁产品以及因减少污染而获得的健康收益。另外,他还认为自己对第121条第3款的解释符合联合国第三次海洋法会议的精神和《公约》的宗旨。(二)关于“经济生活”的认定尽管《公约》第121条的模糊性以及对该条的权威解释的缺乏,导致了各国有关实践的不一致。但是其“海洋宪章”地位决定了缔约国不可能抛开《公约》而以“另起炉灶”的方式解决海洋法问题。相反,各国必须根据现有的国际法规则,结合本国实际,以发展的眼光和积极的态度来完善和实施《公约》。在《公约》条文存在缺陷的情况下,可以依据《公约》的总体精神和宗旨,结合我国的实际情况,用适度的扩大解释方法对《公约》进行实践中的发展与完善,使《公约》成为维护我国南海权益的法律武器。《公约》的宗旨和目的是《公约》的发展基础,在严格意义上应与《公约》的实体条款具有同样的法律效力,并对《公约》各条款的解释与适用具有重要意义。《联合国宪章》对其本身如何解释的问题未作任何规定,因此,在联合国的实践中,联合国的机关和会员国通过对宪章条款扩大解释的方式,实现了对《联合国宪章》的发展和完善,达到了“事实上修正”的目的。结合《公约》第121条第3款的立法历程及海洋法学者的代表性观点,秉承《公约》和平利用海洋、保护海洋资源和海洋环境的立法宗旨,本文认为,《公约》第121条第3款维持岛屿本身的“经济生活”条件的界定标准应为:岛屿应拥有一种“功能”,只要这种“功能”所带来的经济收入,可以负担岛上居民的日常生活所必须的开销,即被认为符合《公约》所指维持其本身的“经济生活”的标准。需要说明的是,这种“功能”的外延包括两类:第一,可以是岛屿本身的资源为岛屿带来的经济收益;第二,可以是岛屿上人为建立的可以带来经济收益的经济生活。首先,可以维持岛屿本身经济生活的资源,毫无疑问应包括岛屿本身所具有的自然资源。岛屿本身的动植物资源,都可以用来为岛屿获得经济收益,这里的自然资源就是岛屿的“功能”。但是,所谓的维持其本身的“经济生活”不应包括利用周围争议海域(专属经济区或大陆架)的资源而取得的经济利益。其次,通过设立工厂、开设旅游景点等以岛上资源为基础,通过一定的人为设施而获取经济收益的行为,也可能使岩礁成为符合《公约》规定的岛屿。需要注意的是,对于开发岛屿建立经济生活的行为,需要辩证地看待。如果这种开发活动不符合经济原则,则应被排除。例如,在岛上建造一个海产品加工厂,但这一工厂对周边海域造成重大污染,无论其能为岛屿带来多少经济收入,都不能被认为是符合《公约》规定的国际法意义上的岛屿。这里所说的经济原则,也应根据发生该情况的时代和当地的经济状况来确定其内容。判定《公约》第121条第3款的的标准时,维持岛屿本身的“经济生活”的含义除了指岛屿具有带来直接经济利益的“功能”以外,还应考虑到岛屿的经济发展和经济生活“功能”,应该是一种可持续发展的经济模式。在《公约》第121条第3款的背景下,可持续性发展意味着沿海国出于保护海洋环境的考虑而对岛屿采取的能够带来一定经济效益的环保措施。这属于岛屿可以维持其本身的“经济生活”的范畴,从某种程度上说,一个岛屿如果具有环境保护的作用也可能提高其经济价值。三、创造性实施岛屿制度的空间《公约》对维持岛屿本身的“经济生活”界定标准的缺失,为我国维护南海岛礁的权益提供了法律依据以及创造性实施岛屿制度的空间。我国可以按照《公约》的规定对南海岛礁进行保护和开发,并结合我国南海权益的实际情况对岛礁维持其本身的“经济生活”的条件进行一定程度的完善和提高,使那些具备开发和建设条件的岩礁成为符合《公约》标准的岛屿,并据此实现我国在“九段线”内的各项海洋权益。(一)南海岛屿旅游开发的必要性在岛礁开发的过程中,应根据各个岛礁不同的特点确定特色支柱产业,即发现并利用岛礁拥有的“功能”,只要这种“功能”所带来的经济收入,可以负担岛上居民的日常生活所必须的开销,这个岛礁就可被认为符合《公约》所指维持其本身的“经济生活”的标准。如前文分析,这种“功能”的外延包括两类:第一,可以是岛屿本身的资源为岛屿带来的经济收益;第二,可以是岛屿上人为建立的可以带来经济收益的经济生活。南海的自然资源十分丰富,并蕴藏着巨大的经济利益。2004年,应用“十五”863计划研究成果长排列大容量地震勘探技术在南海深水海域首次发现巨厚中生代地层,沉积地层厚度超过万米。按全国二轮评价结果,我国管辖海域近300万km2面积上的资源量为396.02亿~456.26亿吨油当量,南海石油地质储量约在230亿~300亿吨之间,号称全球“第二个波斯湾”。其中南海南部万安、曾母、北康、南薇西等六个盆地总资源量则为105.30亿~126.45亿吨油当量。此外,这一海域还拥有约2100万吨的砂矿和近10.5亿千瓦的海洋能,除了油气资源,南海的渔业资源也十分丰富。据统计,南海的鱼类种数达2321种之多,占大约我国海洋鱼类总数的64%,鱼类生物多样性优势十分显著。除了利用南海丰富的自然资源直接取得经济收益,还可以岛礁为基地,建立旅游产业。南海诸岛的旅游资源丰富,总体可以分自然风光和人文风光两类。例如电白放鸡岛、北海白虎头海礁的海底珊瑚景观,永兴岛、太平岛的主权碑等。目前,政府与专家学者都大力倡导发展南海岛礁的旅游业。海岛旅游无疑可以带来可观的经济利益,也可以成为满足《公约》所规定的维持其自身的“经济生活”的途经之一。在海岛旅游业的发展过程中,要注意满足消费需求,更要注重维护国家海洋权益的需求,促进海岛旅游业的多元化和海岛建设的功能化。对于登岛旅游或者在海岛周围潜水参观海底景观的外国旅游者,需要持有中国签证,宣誓我国对相关岛礁的主权。要善于利用海岛良好的环境资源和独特的“封闭性”,从海面、海岛、天空等全方位进行多种资源的开发,把丰富的岛屿资源打造成特色鲜明的海岛旅游胜地和维护国家海洋权益的前沿阵地。如果开发得当,这些资源所带来的经济收益,可以使许多岛礁符合《公约》维持其本身“经济生活”的岛屿要求,使其成为维护我国南海权益的一座座“堡垒”。(二)岛屿的存在是维持岛屿本身“经济生活”的重要因素南海岛礁的开发不仅仅是为了获取经济利益,更重要的是要巩固和加强其符合《公约》规定的“岛屿”的条件及特征,使其能够为我国依据《公约》主张合法海域。因此,在开发南海岛礁的过程中必须注重对南海的保护,既包括对南海资源的保护,也包括对南海岛礁本身的保护。岛礁的存在是获得《公约》所赋予各种海域的前提和基础,一块岩礁的消失,对沿海国而言,意味着1500平方千米领海的消失;而一个能够维持其本身“经济生活”的岛屿的消失,意味着沿海国对至少43万平方千米的专属经济区和大陆架的自然资源的主权权利和特定事项管辖权的丧失。南海诸岛,尤其是南沙群岛由于地处热带南缘,地近赤道无风带,台风少,季风弱,动力作用小,岛屿面积难以增大和加高。正如前文所述,维持岛屿本身的“经济生活”应该是一种可持续发展的经济模式。岛礁开发不等于只进行资源的采集、采捕或开发。对于珊瑚礁、红树林类资源来说,对其生态系统进行维护是更合理的开发,应保持其原貌并促进其生长,以期用于开展旅游等保护性开发活动。对珊瑚礁、红树林生态系统的保护,甚至建设海洋保护区,不仅有利于自然资源本身,对海洋环境和生物多样性也是有益和有效的。四、岛屿具有经济生活的功能《公约》赋予岛屿建立广阔水域的权利。能否维持本身的“经济生活”是判断岛屿能否依法主张广阔水域的重要标准。由于《公约》对该标准具体内容界定的缺失,使国家实践面临一定的困惑,但同时也赋予沿海国一定的发挥空间。通过对