我国水权配置的制约因素研究

我国水权配置的制约因素研究

一、内水容量水权是指在缺乏水资源的情况下，人类对水资源权利的拥有权，最终可以概括为水资源的所有权、管理权和使用权。1.水权的客体具有特殊性水权的客体是水权主体权利义务指向的对象。无论是水资源的开发利用还是经营管理,权利主体的行为始终是针对“水”而进行。在介入人类劳动后水资源转变为产品水,但推本溯源,水权的原始客体仍是水资源。人类关于水的活动始终是围绕水资源而展开。水权的客体具有明确的范围。作为水客体的水资源,只有2.5%存在于淡水,而在这2.5%中人类可以利用的仅仅是地下水和江河湖泊的一部分,占地球总水量的0.26%。因此,从现实意义上看,水权的客体仅指占地球水资源0.26%的地表和地下淡水。用益物权系对他人所有物享有以使用收益为内容的他物权。从民法视角出发,水权是从水资源所有权中派生出来的用益物权。但其具有一定特殊性。(1)在占有权能上水权具有其特殊性。传统用益物权要求占有客体进而对其使用。但在水权的权利组中,航运权、竹木放流权、渔业权和水电权等含有占有权能,否则权利人将无法从事航运或开展水产养殖生产。而汲水权、引水权等则不含有占有权能。这是水权客体和水资源所有权融为一体的性质决定的。因此,水权作为不全部以实际占有特定水体为要素的权利,与一般用益物权和其他准物权区别开来。(2)水权不具有传统用益物权的排他性。所有权和传统用益物权具有排他性,排他原则解决了物权之间的效力冲突。水权不都以占有为必要,所以在特定的水资源区域可同时存在若干个水权,为解决这些水权人之间的利益冲突,在实践中一般通过优先权或河岸权加以解决。3.与流域相关的因素水权是具有特殊性的用益物权决定了水权的私权性,这一点在水权交易领域尤为明显。而水权具有公权性质是由水资源自身的性质决定的。由于水资源的以流域为特征的整体分布性,要求对整个流域的水资源统一管理、统一调度,统筹考虑供水、防洪、灌溉、发电、航运和生态用水等相互之间的关系。明确水权兼具私权性与公权性的特征,对于有效把握法律赋予水权效力的尺度,对水权进行自然资源与环境保护法、行政法、民法、刑法等“综合整治”的合理配置,对规范水管部门管理水资源、水权运行,对调整水权人的用水行为等,都有十分积极的意义。二、水权配置的基本制度(一)水权配置的法律性质所谓水权配置,是指水权主体将自己享有的水资源所有权、使用权或经营权等权能采用行政或市场手段分离给用水相对方,使其取得水权,是对水资源利益的分配。水权配置是保障水资源合理有效利用、优化资源配置的重要手段。具体而言,水权配置包括初始水权的配置和水权再配置两个阶段。初始水权配置是作为水权配置的一个重要组成部分,是水资源产权在不同用水主体之间的初次分配。水权再配置,即水权转让,是指为应对初始水权配置的失效,促进水资源的优化合理配置,水权的供需双方在水市场上买卖水资源使用权、经营权的活动。通过水权再配置,可以有效提高水资源使用效益,进而保障水资源的长期稳定供应。(二)水资源保护配置的价值取向在水权配置中要有一定思想、目标作为指引,根据我国经济社会发展状况,水权配置中有以下两方面必须遵循的价值取向:1.水权配置的制度设计效率是指在既定产权制度下按照个体利益、利润或效用最大化原则,以帕累托效率标准———如果一种经济改变使某些人的状况改善而不使其他人状况恶化,那么这种改变就是可取的———来配置资源。效率是整个法律价值中的重要一环,经济分析法学派以帕累托标准原理来解释、评价、改革法律制度,使我们对法律规则的采纳得以有量化的指标进行评判。在水权配置制度中,法律规则的设计需在保证整体水权主体利益不受损害的情况下,积极提供制度红利,促进水权利益的最大化。《水法》第十三条规定“跨流域调水,应当进行全面规划和科学论证,统筹兼顾调出和调入流域的用水需要,防止对生态环境造成破坏。”据此规定,跨流域水权配置必须首先保证调出地流域发展的需要,然后才是通过水资源调配满足调入地用水需求,并且从可持续发展的角度防止对生态环境造成破坏。在水利工程的论证阶段要尽可能量化评价水权的分配结果对流域、区域、用水户等多个目标群体的相关利益所带来的影响,分析各群体的成本收益,并以此指导工程建设。2.水权配置的公平原则水资源具有稀缺性,在水环境保护、防洪防涝、疏浚河道等领域都被认定为公共物品进而有非独占性与非竞争性的特点。由此,政府需要对其进行合理调配,而且水资源是国家所有的战略资源,直接影响国计民生。正因如此,政府作为水权配置的主导者,对公平价值的追求必然为应有之义。罗尔斯在《正义论》中对公平内涵作了阐释,他所提出的正义是“作为公平的正义”,即要求对所有的社会基本价值———自由和机会、收入和财富、自尊的基础,都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。(1)区域公平。中国水资源南多北少、东多西少,非常不均衡;区域经济发展水平差异显著,水资源供给量也因此而不同,这就涉及到流域内与跨流域水资源的调配。在调配过程中既要保证经济欠发达地区以较低的成本取得一定量的水资源,又要使经济发达、需水量大的地域要通过调配满足需求。在水权配置中,不损害任何一方利益,达到水源地与调入地、中西部欠发达地区与东部发达地区的协调、和谐共同发展,此即国内区域公平价值。在追求水权国内区域间公平配置时也不应忽视国际间水权配置的公平目标。国际河流水权配置涉及流域各国国家利益,配置的不均衡常常引发政治、经济、民族等问题,成为影响区域和平与国家安全的重要因子。涉外水权配置同样要追求公平。(2)生活用水优先下的产业公平。一方面,优先保证生活用水是水权产业配置中必须注意的问题。对生活用水的需求是人类生活所必须的,因此获得一定量的饮用水是人的一项基本权利。虽然供应基本生活用水所获经济效益甚少,但却是政府的基本义务。基本生活用水的供应是首要,产业发展是其次,不能因为经济效益的低下剥夺公民用水权,这点在贫困缺水地区尤为重要。另一方面,只有各个产业间保持均适当比例,国民经济才能均衡稳定发展。生产用水是一种重要的生产要素,其投入量的多少制约着产出数量。因此,不能仅仅以经济效益多少这一指标在各产业间分配水资源,而应综合考虑产业地位、特点在追求效益的同时实现社会经济稳定健康发展。(3)代际公平。可持续发展的内涵在于既保障当代人的需求又不损害后代人发展的权利,实现代际公平。水权配置中要坚持可持续发展原则,实现代际公平包含两个方面内容:一是保证生态环境用水。生态环境用水包括林业、水生物、城市绿地等用水。只有加强水土保持等环境建设,保证充分的生态环境用水,才能维持环境自身的良性循环,实现环境持续改善。二是水环境保护。水质关系到人类、以及各类动植物的生存,要根本改善水质,关键是控制排入水体的污染物总量不超过环境容量。在水权配置中,要根据不同群体需水特点与性质与环境需水量的目标,确定排污量;还要优先供给低能耗、少污染的产业,限制高耗水产业,压缩进而减少排污量,实现可持续发展的目标。3.水权分配的现状及问题公平价值的实现往往依赖于追求效率价值所带来的基本物质基础,这一点在水权配置中也不例外。经济学家黄少安指出:“公平观是一个价值判断问题,是对财富分配状况或获取方式的主观评价。”换言之公平是虚化的,难以衡量。在“可持续发展观”被视为普遍真理的当下,效益已不再局限于一个地区、一个部门、一代人,而是指可持续发展的社会整体效益。效率价值作为第一位价值,具有基础性作用,对公平的追求可以统一于整体效率的提高中。特别是目前我国最凸出的问题不在于地域、行业间水权分配的不公,而在于部分地区严重缺水,水资源利用率低、排污量大,以及由此带来的环境污染问题。有介于此,以社会效益为导向,兼顾公平与效率是水权配置中必须遵循的原则。一方面,我们要完善市场机制,实现水权配置最优化与水资源价值最大化,提高用水效率、减少排污量;另一方面,对于人之生存须臾不可或缺的生活用水仍需保证供应(当然在供水时也应考虑优化资源配置,尽可能使民众以较低的价格获得生活用水),对于水资源利用过程中产生的不合理差距要积极调节,最终实现社会整体效益的可持续增长。三、我国水权分配现状和问题(一)用水户初始水权配置在我国,水权首先以行政方式在各地方政府及流域管理机关之间进行逐级分配,这一过程可称之为区域水权分配;在此基础上,水行政机构把取水许可证颁发给用水户,赋予其初始用水权,这一过程可称之为用水户初始水权配置;在行政配置方式之外,用水者也可以通过水权转让市场以交易方式获得所需水资源,此即水权转让。1.区域水保护所谓区域水权分配,在我国现有的水资源管理体制下对应的是面向水权制度发展过程中的水量分配。2.取水许可审批程序用水户初始水权的配置,主要指的是对用水户取水权的分配。在从流域机构开始直至基层政府(县市政府)的区域水权分配外,每一级政府按照《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定,负责其管辖范围内的取水许可审批,这是我国面向用水户进行初始水权分配的基本方式。取水许可审批主要基由层政府水行政主管部门负责,但法律法规规定由流域管理机构和上级人民政府负责审批的除外。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了取水许可审批的一般程序,包括申请、审查、批准、核发取水许可证并征收水资源费、通知公告、延期变更和限制取水等内容。对用水户的取水权分配可以称之为初始水权行政外部配置。3.水权制度建设法律意义上的转让,指财产或法律权利的让与。水权转让是指在市场经济下,水权拥有者将所拥有的水权全部或一部分让渡给水权需求者,进而获益的过程。水利部《水权制度建设框架》指出,水权流转即水资源使用权的流转,目前主要为取水权的流转。水权流转制度包括水权转让资格审定、水权转让的程序及审批、水权转让的公告制度、水权转让的利益补偿机制以及水市场的监管制度等。由此,水权转让是水权流转的基本内容。水权转让是在市场机制下对水资源优化配置的手段,它的运行必须有相应的法律法规予以保障规制,必须有国家的调控治理。国内外实践经验表明,完善的水权转让制度对于水资源优化配置、提高用水效率、水资源节约与保护有重要意义。(二)由于水保护配置的困难和原因1.区域水权配置的主要问(1)水量分配方案尚未制定完善。目前只有黄河流域、太湖流域等少数流域已经通过并实施水量分配方案,包括长江流域在内的众多流域的水量分配方案仍未制定完成。技术层面、行政层面的协调问题是制约方案制定的主要因素。(2)现行水量分配方案实施困难。客观上各流域内水量交换频繁复杂,技术上难以控制,且目前流域水资源管理信息化水平不高,调控手段措施不足,水量分配的监督与管理工作任重而道远。(3)各级政府机构权力责任不明确。按照《水量分配暂行办法》的规定,地方政府机构依据被分配的水量再进行水量分配。这就会导致地方政府将生态环境责任归结于中央政府,出现权责不清的情况。黄河流域有210亿立方米未分配的生态环境水量。按此规定,当黄河出现断流等生态环境问题时中央政府要负主要责任,黄河流域各省区一概没有或很少承担责任。2.管理办法的双重性在我国取水许可是行政权力的延伸,而不是法律规定的权利,地方政府的行政行为没有法律法规的严格规范,计划痕迹明显。具体表现有以下两方面:(1)政府在发放取水许可证时,没有严格的公告制度和听证会制度;取水许可管理办法有对单项工程取水限额的规定,但是对于各级政府批准的取水总量没有明显的制度约束。(2)政府部门身份具有双重性,既是公共事务监管者,又是大型水利工程投资者。出于政绩考虑,各级水利部门会大力支持地方经济发展,水资源利用最大化符合地方政府与企业的共同利益。总之,我国的取水许可制度不符合现代市场经济的发展理念,与完善法治环境下的水权制度有本质差异。3.水权转让的法律规制不完善,转让难以保障实践中已有东阳一义乌水权转让;漳河上游跨省有偿调水等水权转让的尝试,但仍存在大量亟需解决的问题。我国目前水权转让制度有以下两个方面的缺陷:(1)法律规制不完善,转让制度建设滞后。目前我国关于水权转让的法律法规还很不完善,《取水许可和水资源费征收管理条例》规定:依法取得取水权的单位和个人,经原审批机关批准,可以依法有偿转让其节约的水资源。但是配套措施还没有,具体实施困难重重。因此,水权交易行为实际上还无法获得制度层面上的保障。法律规制的不完善与现实中由于水权初始分配不均带来的水权转让需求的矛盾给转让主体及地方政府增加了法律和政治风险,直接造成了当前转让中的混乱和无序。这是我国水权转让中最大的障碍和缺陷。(2)关于水权转让的调整力度还很薄弱。虽然《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水利部关于水权转让的若干意见》等都明确要求对水权转让进行监管,切实保障各方权益,引导水资源高效转让。但是,我国水权转让监管制度在监管范围、监管手段、主体构成等方面还需要对相应的政策制度进一步加强和完善。四、水权配置的生态环境与国家安全社会的良性运行离不开持续发展的社会经济,受保护并不断改善的生态环境以及强有力的国家安全支撑。水权的优化合理配置同样受这三个因素的制约。社会经济、生态环境、国家安全三者密切相关,三位一体构建水权配置的制度框架。社会经济因素为躯干,作为中心因素,是水权配置的指针与源动力;生态环境与国家安全为两翼,为水权配置提供有力支撑,缺少任何一方都会使配置工作失去正确航向。接下来从社会经济驱动,生态环境保护,国家安全本位三个方面考察水权配置制度的发展路径。(一)社会水权配置的目社会经济要素在水权配置中处于中心地位,是水权配置的首要考量与主要驱动力。从某种意义上讲,一切水权配置工作的终极目标都是为了促进社会经济的发展,增加人民福祉。当前阶段社会发展的主要衡量标准仍然是效益的持续提高,无法获得收益的水权配置会因民众的反对而举步维艰。当然这里的发展是社会整体效益不断提高的可持续发展。为实现这一目的需要采取以下制度应对措施:(1)水事纠纷解决中各方的积极作用发挥不够首先,在法律上明确水权的定义。法律上水权定义的缺失易造成实践中水权主体权利行使的不确定性,带来秩序混乱以及水事纠纷,进而影响了各方主体在水资源开发、利用、保护中的积极性。其次,明确水权权利拥有人。由于流域层次分配的水权是一个公共水权,客观上导致我国目前水量分配方案没有明确规定分配方案所分配水量和水权的拥有者,而只是将水量分配给一个区域,从而在法律上导致权利拥有人不明确。(2)完善水量分配立法,明确界定水权首先,水量分配方案对于区域水权配置的指导、协调作用毋庸置疑,行政区域、流域、跨流域水量分配方案应加快制定。另外,水量分配方案现实中虽有《水法》规定必须执行但是相关配套制度尚未建设完备,水量分配方案的法律地位没有正确和全面体现出来。因此应该在所有的水资源管理措施中,体现其法律地位。其次,针对目前取水权期限、现有水量分配有效期不明确的问题,在水量分配方案的制定中应加以明确。同时考虑到我国水权制度的多层次性,水量分配方案的有效期应与取水许可以及其下公共供水系统的有效期相衔接。同时应该建立某一权利到期后,与其他权利之间有效期衔接和处理措施。再次,由于我国取水许可制度的实施早于水量分配方案的制定,从而客观上造成我国极大部分取水许可的审批没有水量分配为依据。(3)建立完善水权转让制度首先,建立水权转让法律保障机制。虽然《水法》、《水污染防治法》等一系列国家涉水法规逐步完善,地方的一些实施细则和办法也相继出台,但各法律法规的衔接和协调还存在问题。一方面在法律上对水权中使用权的权能进行具体规定。以此为基础建立水权所有权和使用权相分离的制度,为市场经济下水权转让提供法律依据,使转让双方的合法权利得到法律上的保障。另一方面要出台和完善水权转让的实施细则。目前,在水权转让方面的规定、特别是可操作规章还比较单薄。随着法治社会建设的深入,为水权转让提供切实的法律保障日益具有迫切性。其次,建立完善水市场制度。要在水权明晰、监测完善的基础上建立水市场,其基本要求是管理正规、治理有效、交易成本低。具体有以下两种市场机制可供借鉴:(1)水银行制度。所谓水银行制度就是应用银行最基本的功能发展一个水权流转的机制和场所。水银行一般适用于水权转让量较小的地区,用于降低水权交易成本。通过水银行转让水权有两个步骤,第一步“储蓄”水量:水权持有人将其水权存入银行;第二步水银行将储存的水权卖给水权购买者。(2)水权交易所制度。所谓水权交易所就是采用类似股票交易所形式建立的水权交易市场,它一般适用于交易量大、交易活跃的区域。在水权交易所制度下,参与交易的是水权拥有人,水权交易所将根据市场每一次转让的供需量确定价格,市场对价格的形成有决定性作用。水权交易所可采用会员制,并有权力对每次交易收取费用以保证交易所正常运作。最后,完善转让配套制度。一方面要进行基础设施建设规划并切实付诸实施。比如要有输送水的渠道、管网和闸门系统。另一方面要建立外部性评估和损失补偿机制。通过此机制保护第三方利益,保护环境。当交易造成的损失超过所得到的利益时,要阻止或延迟交易。(二)我国水权配置的社会动因水权的配置必须考虑对生态环境的影响,不可以牺牲长远的或后代人发展的机会为代价。代际公平是水权配置永恒的目标。由于水资源并非私产,这回导致的保护漠视;另外产业结构调整滞后、地方保护主义小团体主义等等原因造成了目前我国水环境污染水生态破坏严重的局面。水权的配置制度发展必须在生态环境保护的约束下进行,具体而言,有下面几点制度应对:(1)生态系统的水需求目前我国河道内生态和环境需水的确定还停留在水量的界定,没有充分考虑流量分配过程,过分简单的界定不能充分反映生态系统的水需求。因此,我国的河道内生态和环境需水需要实现从单一的水量向流量突破的过程。法律制度上,应尽快出台环境流量界定和管理的规则,从流量大小、时间、可预测性等方面综合考虑,建立环境流量调度导则,制定科学合理的环境流量界定方案,并与水量分配方案相契合。进而实现保护淡水生物的多样性,维持河流必要的产品与服务的目的。(2)实现水权交易。据创首先,节约用水:通过明晰水权,确定用水户的水量及水权的形式,限制区域或用水户的用水量,实现水资源节约。同时,通过水权交易的价格,引导和促进用水户节约用水。其次,通过授予生态环境用水的取水许可,明确生态环境用水量,并通过年度取水计划的制定,落实生态环境用水。(3)排污收费制度(1)实行污水处理责任制度,落实《水污染防治法》、《水污染防治实施细则》中污水处理的规定。(2)完善排污收费制度,扩大收费范围,提高排污收费价格。(3)建立地下水保护制度,加强对地下水资源的污染破坏行为的法律责任,并且完善有关地下水回灌法律制度。(三)国家安全的提升水安全是国家安全的基石,国际间水权的配置问题从形成到发展都已打上了国家安全的烙印。中国主要的国际河流41条,涉及流域国19个,主要集中在西南、西北、东北三