我国劳动教养制度司法化改革论纲

我国劳动教养制度司法化改革论纲

劳动教养是我国特有的一种法律制度。作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制度，劳动教养初创于20世纪50年代的肃清反革命运动期间发展于1978年之后。40多年来，该制度在维护社会治安，预防和减少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面起到过积极的作用。但随着我国政治、经济、文化等各方面的发展变化，该制度存在的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。因此，如何改革劳动教养制度，已经成为中国社会现代化、法治化进程，特别是刑事法治建设中的一个突出问题。

矛盾突出催生“存”“废”争论

劳动教养制度在实体方面存在的主要问题为：劳动教养制度缺乏充分的法律依据，与现行《立法法》的规定相违背。劳动教养制度有违反处罚法定原则之嫌疑，有关适用对象和条件的规定都是概括、笼统的“盖然性”规范，缺乏明确性和可预测性。劳动教养制度在适用上与比例性原则相背离，被劳动教养人员的人身自由剥夺程度和期限，比刑罚处罚中的管制和拘役甚至短期有期徒刑还要严厉。

程序方面存在的主要问题为：劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出，有违程序中立原则。劳动教养对被劳动教养者参与机会的剥夺，违背程序参与原则。目前劳动教养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。

关于劳动教养制度的未来走向，理论界和实务界形成主“存”论与主“废”论两大阵营。主“废”论认为，劳动教养制度存在法律性质模糊不清与收容条件笼统宽泛等诸多问题。据此，有人主张将现行的劳动教养制度进行改造纳入刑法保安处分体系。主“存”论主张正视劳动教养的社会功效和运作弊端，在保留劳动教养制度的前提下进行必要的改革，并提出了不同的改革方案。

我们认为，从我国现有的国情、劳动教养的历史功效和现实需要来看，在短时期内废止劳动教养制度不太现实；主张刑罚化也不合理，把劳动教养作为刑罚种类无法与现行刑罚种类如拘役等相协调衔接。另外，由于劳教的对象多是不构成犯罪的行政违法人员，因而对他们适用刑罚化了的劳动教养难免自相矛盾。

评点“两大模式”“四种方案”

立足于现有制度，主张对劳动教养予以适度改革的意见，大致可分为两大模式四种方案：

1.准司法化模式。这种方案坚持劳动教养制度作为带有强制教育性质的行政措施的属性，建议在现有的制度框架内，通过强化劳动教养管理委员会的职能和对劳动教养的适用加以限制，如在审批程序上建立听证制度，使被劳动教养人获得辩护的权利；严格劳动教养对象的适用范围，缩短劳动教养的期限等等，来解决实践中存在的问题。

2.司法化模式。即由人民法院通过公正的审判程序来决定，使劳动教养行政决定程序改变为司法诉讼程序。这一模式具体又包括三种方案：设立专门的治安法院，负责审理公安机关提请的劳动教养案件；由人民法院内设的刑事审判庭、行政审判庭负责审理劳动教养案件，在上述业务庭增设劳动教养审判合议庭，或实行审判独任制；在人民法院内部单独设立治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。

上述两大模式四种方案中，准司法化模式虽然兼顾了制度的一贯性、稳定性和行政的高效率性，但并不能从根本上解决劳动教养制度已经凸现的诸多问题。主张设立治安法院的方案，符合劳动教养司法化的大趋势，利于高效、公正地适用劳动教养，但是牵涉面太广，工作量过大，直接影响到我国现行的司法体制改革。主张由人民法院内部现设的刑事审判庭或行政审判庭一并裁判的方案，虽然改革的影响面不大，但容易造成与刑事诉讼、行政诉讼的混淆。

我们认为，在目前条件下，在人民法院内部设立治安审判庭的方案最为可行，即在现行法院体制架构下，借鉴当前的一些专门审判庭、法庭，如刑事方面的少年犯罪审判庭，民事方面的小额钱债法庭，行政方面的交通事故法庭的成功做法，在人民法院内部设立独立的治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。其优点在于：

第一，能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。

第二，体制转换简便、可行。在法院现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化，也符合《人民法院组织法》的规定和原则。《人民法院组织法》在对基层法院的内设业务庭的规定上，像对中级以上法院的业务庭规定一样，只需要对其第十九条第二款作细微的修改，即改为“基层人民法院可以设立刑事审判庭、民事审判庭……根据需要可以设立其他审判庭”。便使治安审判庭的设立取得法律根据，而且只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可，县级基层法院还可以实行独任审判制，二审法院只需配备少数合议庭人员甚至可以实行陪审制，事实清楚的案件还可以实行简易程序审理。这显然比再单独设立治安法院牵涉的人事、组织问题小得多。

第三，符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是，按照现行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施。

治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别，前者由公安机关提起，而后者一般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”，而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。

虽然不少适用劳动教养的案件与刑事诉讼有关，但还有卖淫、嫖娼等许多根本不存在构成犯罪可能的案件，不应由刑庭审判。即使是与犯罪有关的案件也不宜由刑庭审判，因为这两种诉讼的目的根本不同。刑事诉讼的目的在于解决行为人是否构成犯罪、是否必须适用刑罚以及适用什么刑罚的问题，被告人只要针对这些问题进行辩护即可，无需对其行为是否构成违法及应否适用劳教的问题进行辩护。如果法院在刑事诉讼审判程序终结时直接判处被告人劳动教养，显然没有保障其相应辩护权利的行使。目前行政庭案件少也不能成为由其归口审判提请劳动教养案件的理由，两者的诉讼性质是不同的。因此，将以是否适用劳动教养以及适用多长期限的劳动教养作为诉讼目的的案件交由刑事审判庭或行政审判庭审理显然不妥当，必须单独设立专门的审判庭。

设立专门的治安审判庭规模无需太大，但在名称和审判业务上必须独立化、专门化。这样，不但可以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。

司法化改革需要配套程序

由上述分析可见，司法化应是当前劳动教养制度改革最合理的方案。在司法化的目标下，于基层和中级人民法院中设立治安审判庭专门审判劳动教养诉讼案件，则是最为现实可行的改革方案。这一方案的制度设置主要应当包括以下几个主要方面：

1.诉讼

的法律依据。由于涉及法律的立、改、废，必须立法为劳动教养制度的司法化改革铺路、提供法律根据，尤其是提供诉讼程序方面的法律根据。我们建议由全国人大常委会通过一个《关于劳动教养诉讼程序的决定》，然后最高人民法院、公安部、司法部可在此基础上制定相应的具体实施细则。由于劳动教养诉讼不同于已有的刑事、民事、行政三大诉讼，无法适用其程序规则，必须针对其特殊性就有关程序问题作出规定；而且，只有这样才能从立法上确认、宣示依赖于行政程序的劳动教养决定权已经由行政权转化为司法权。

2.诉讼主体。与其他诉讼类型一样，劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公安机关，具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使；被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民法院和中级人民法院，具体由内设的治安审判庭负责。对劳动教养诉讼不采取检察起诉而采用警察起诉之诉讼发动模式有利于保证诉讼的经济性，因为劳动教养诉讼毕竟是与要求高效的维持社会良性运转所必需的行政管理活动相联系的，在体现公正性的同时也应兼顾效率，相对简单的诉讼程序有利于保证这一点。国外的治安法院也大多如此。另外，检察机关对劳动教养诉讼与对民事诉讼、行政诉讼一样发挥法律监督职能，在法定情况下可以提出抗诉。

3.管辖。劳动教养案件的管辖分为立案管辖和审判管辖。立案管辖是指县级公安机关在劳动教养案件立案上的分工。劳动教养案件原则上由违法行为实施地公安机关管辖。审判管辖是指各基层人民法院在审判劳动教养案件上的分工。就地区管辖而言，原则上由违法行为实施地人民法院管辖。就级别管辖而言，所有的一审劳动教养案件均由基层人民法院管辖。由违法行为实施地公安机关进行立案管辖有利于证据的收集和调查；对劳动教养案件的级别管辖有别于其他三种诉讼类型，一律由基层人民法院管辖，这是符合劳动教养诉讼案件所涉事实较为简单的特征的。

4.审判公开原则。对于劳动教养案件原则上应当公开审判，但对于有关国家秘密、个人隐私、未成年人案件不公开审理。这也是其他类型诉讼所坚持的共同原则。

5.辩护。允许被告自行辩护之外，还应建立起委托辩护、法定辩护、指定辩护制度，尤其应当发挥律师在劳动教养诉讼中的作用，具体规则可在相关的律师法律法规中作出相应的规定。由于劳动教养是一种事实上剥夺被适用人人身自由的措施，因而应当像刑事诉讼那样充分保障其辩护权利的行使。

6.审判组织。对劳动教养案件原则上采取独任制审判组织，但对以下五类案件应当采取合议制审判组织：在本地区有重大影响的案件；中级人民法院审理的上诉案件；中级人民法院发回基层人民法院重审的案件；检察机关抗诉的案件；根据审判监督程序决定再审的案件。基层人民法院采用合议制可由审判员组成合议庭，也可以由审判员与人民陪审员组成合议庭；中级人民法院由审判员组成合议庭。

这不同于刑事诉讼等其他诉讼类型原则上采用合议制审判组织形式的做法，因为劳动教养案件所涉及的事实一般都比较简单。

7.审级制度。由基层法院一审，中级人民法院二审，中级人民法院的判决和裁定为终审判决和裁定。

8.审判程序。应当设置比较简易的程序，提高诉讼效率，既有利于保证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。在一审程序中，可以实行庭前证据交换开示制度，实行简易审。除了一审、二审程序外，还应当设置审判监督程序，审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序；可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动，也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。

9.审理方式。对劳动教养案件一审一律采取开庭审理方式，二审可以根据情况采取开庭审理或调查讯问审理方式。调查讯问的审理方式是指中级人民法院对上诉的劳动教养诉讼案件，经过阅卷、讯问被提请劳动教养人，在听取其他当事人、辩护人的意见后，认为案件事实清楚的，可以不开庭审理即作出判决或裁定的审理方式。

10.抗诉。人民检察院认为人民法院已经生效的劳动教养判决确有错误而决定抗诉的，应根据审判监督程序提出抗诉。

11.诉讼期限。公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后，应在15日内向人民法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的，经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件，应在受理后20日内宣判，最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为10日，从接到判决书第二日起算。

12.劳动教养裁判的执行。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前，被提请人已被羁押的，应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。劳动教养的执行工作仍由司法行政机关负责。

考虑到目前劳动教养的执行系由司法行政机关负责的现状，同时这种将劳动教养的提起权、决定权与执行权相分离的模式，符合法治的要求，因此，今后仍宜维持目前由司法行政机关负责执行劳动教养的体制；对劳动教养的具体的执行办法可以吸收目前已有的一些好的做法，并在防止恶习交叉感染等方面作出改进。

13.劳动教养期限的减少或延长。对于被劳动教养人在劳教期间具有法定的减少期限或延长期限情形的，应当由劳教执行机关报请作出原生效判决的人民法院组成合议庭裁定减期或延期；非经法定程序不得减期或延期。

实体改革分两个阶段进行

将劳动教养的决定权由警察转由法院来行使，对于避免劳动教养决定的随意性，保护当事人的合法权益，尤其是保障其充分行使辩护权利，具有很大的积极作用，但劳动教养的固有缺陷并非程序化设计所能够完全解决的，必须对劳动教养的实体问题进行彻底的变革。我们认为，对劳动教养制度的实体变革应从我国目前的国情和法治国家的长远目标两个方面着眼，也就是说，可以从保留劳动教养制度和废除劳动教养制度两个阶段对劳动教养问题进行改革。

1.与上述劳动教养制度司法化的程序设计方案相适应，在今后的一段时期内，在保留劳动教养这一制度的前提下，应当对劳动教养的实体问题进行较大程度的改革。

我们建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》，设立总则与分则两篇。其中，总则中应规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的行为构成及其相应的劳动教养措施。

这样，一方面使劳

动教养的适用获得法律上的依据，同时，对其实体、程序问题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义，保障当事人的合法权益。

2.从建设法治国家的长远考虑来看，我们主张废除劳动教养制度，同时对当前劳动教养的对象、措施等，分而治之，根据其具体情况、不同特点，分别处理。

具体来讲，其中一部分劳动教养人员的行为实际已构成犯罪，应予刑罚处罚；一部分劳动教养人员的行为仅达到治安违法程度，给予一般的治安管理处罚即可；还有的行为不可能犯罪化，但对其予以一般的治安处罚又过轻，且达不到教育的目的，对之可以考虑纳入行政强制措施，即把目前对吸毒、卖淫、嫖娼人员所采取的强制戒除、收容教育与对这些人员的劳动教养合并，归并为一个体系，使之成为行政强制措施。

当然，哪些人员的哪些行为应当纳入刑法的制裁范围以及适用何种刑罚，还需要有关机关作进一步的考虑。例如，对常习性、常业性违法行为人能否作为轻罪考虑？目前我国刑法