我国服务型政府研究览析

我国服务型政府研究览析

D630.1A1005-460X(2010)04-0048-06在我国，服务型政府是20世纪90年代出现的一个概念。首先是由一些地方政府和学者提出的，多半是从具体措施着手，或与经济体制改革配套。如，广东顺德市1995年就提出了“六个行政”的理念，即依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政和廉洁行政；并开展了“三为服务”，即为改革开放服务、为经济建设服务、为群众服务的活动。2001年以后，在成都、南京、重庆等地也陆续有了这方面的讨论和实践。中央决策层从2004年开始关注这一命题。2004年，温家宝发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，首次提出要“努力建设服务型政府”的命题。在2005年召开的全国人大十届三次会议上，建设服务型政府被写进了政府工作报告，经人大批准而变成国家意志。胡锦涛在2005年两次讲到这个问题，2007年党的十七大报告更是明确地提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，从而把我国服务型政府的建设提高到体制改革目标的价值层面。总体来看，理论界的研究成果主要是围绕着什么是服务型政府、为什么建设服务型政府和怎样建设服务型政府三大问题展开。一、服务型政府内涵界定及背景据考证，“服务型政府”一词最早见之于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫1938年发表的题为《作为服务主体的行政》一文中。后来，台湾学者陈新民在《公法学札记》一书予以介绍和解读，使“服务型政府”的观念逐渐得到阐发。大陆学者徐邦友1999年说：“我们必定能创建一个与市场经济及现代民主政治相适应的有限服务型政府行政模式”[1]。张康之2000年也开始使用“服务型政府”概念[2]。以中国期刊网统计为依据，第一篇以“服务型政府”为主题的论文发表于2001年。此后近十年来，各类期刊上发表的篇名含有“服务型政府”的论文已达2000多篇，相关著作二十余部。许多学者论述服务型政府大多从自己的学术专长出发，如，从社会变革角度（张康之、武玉英）、从政府宗旨角度（高小平）、从政府和社会关系角度的公民本位与民主价值（刘熙瑞、姜晓萍、吴玉宗、沈荣华）、从行政管理体制和政府内外部法治关系角度（姜明安）、从政府职能角度（谢庆奎、迟福林、李军鹏、廖进球）、从行政方式角度（王永昌、尹戈）、从本质角度（朱光磊、孙涛、彭向刚）认为管理就是服务等。在纵览时笔者发现，体育专业、新闻专业、计算机专业的也在给服务型政府下定义，管理工程方面的学者还把最新非线性研究的方法论和服务型政府联系起来，可谓丰富多彩。在经历了所谓“NPM”的“第一轮改革”之后，西方“第二轮改革”也充满了不同的观点。从国内学术界来看，目前阐释服务型政府内涵的大致有以下视角。1.政府与公民关系视角。有学者认为，建设服务型政府的前提是理清政府与公民的关系，即强调公民本位而非政府本位，倡导的价值取向是社会控制政府、国家权力向社会权力转移，认为这是服务型政府与其他政府模式的根本区别。忽视或漠视“公民本位”，都不是真正意义上的服务型政府模式。刘熙瑞认为：“我们在建设服务型政府时，首先必须重新确定政府与民众的关系，这是我们一切改革的初始点。只有在这种主—仆关系下，我们所追求的政府模式才是真正意义上的服务型政府模式。”[3]沈荣华认为：“从观念上讲，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识，以社会公众的意志为根本向度。确立责任意识，以责任意识为主要先导，彻底改变过去那种只对上级负责、不对社会公众负责的局面；从功能上讲，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，服务行政就是要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度为最高标准，而不应该过分强调‘特殊集团’的意志，不应该以政府自身的规则为导向；从本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能，而不能过分强调维护政治统治的工具，更不能再是高高在上的官僚机构和脱离社会的‘异己力量’。”[4]2.政府职能重塑视角。我国政府机构改革和政府职能的转变早期只围绕操作层面进行，导致其并不能很好地适应社会发展的要求，2003年“SARS”危机便是一个很好的例证。随着改革的深入与社会的进步，政府应重塑自身的职能结构，即由经济建设型政府向公共服务型政府转变。汪来杰认为：“构建服务型政府，必须首先明确地方政府的职能定位。相对于中央政府调控—服务型职能定位而言，地方政府职能的服务型更加突出，因此，服务型政府的职能定位应是‘公共服务型’。”[5]3.政府类型历史演进视角。张康之认为，“产生于政府之中的行政服务于统治的目的、政府中的行政体制结构也从属于统治的需要”[6]，在此基础上提出了统治行政、管理行政和服务行政三个前后递进转变的概念。李传军认为，公共管理本身存在着双重纬度，一方面，仍然有脐带将公共管理模式与母体官僚制政府模式相连，另一方面，作为一种新型的公共管理模式又有着不同于母体的全新的特征，这就是贯穿于公共管理模式的“公共服务精神”[7]。这些学者把政府从统治型向管理型再向服务型的转变视为一种历史趋势，具有明显的规律性特征。4.政府工作方式转换视角。我国各地方政府在建设服务型政府的实践中，大都通过提供多种便民服务方式、改善服务态度来进行。如，设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“行政审批中心”等。王永昌、曲真儒、尹戈、乔雨等分别撰文认为，这种服务方式的提高、服务态度的改善就是进行服务型政府的建设。①国内学者在研究服务型政府并对概念进行界定中，常常将“服务型政府”与“公共服务型政府”互换使用，却忽视了两者之间的关系。但是，不少学者对此概念上的差异提出了自己的看法，大致有四种观点：一是认为二者之间是平行的（谢庆奎）[8]；二是认为二者是等同的关系（程倩）[9]，没有本质差异；三是认为公共服务型政府优于服务型政府（王艳）[10]；四是服务型政府优于公共服务型政府。刘熙瑞认为“服务型政府”明确了公民本位和社会本位的限定，也强调了公民意志的基础性地位，“公共服务型政府”只是政府职能重点的调整，并没有明确政府与公民的基本关系[11]。尽管学界对于服务型政府的概念表述有一定差异，但对于我国建设服务型政府的历史必然性和紧迫性却有着高度的一致性。井敏认为建设服务型政府有经济背景（知识经济取代传统经济居于主导地位）、政治背景（公民的民主诉求越来越高）、文化背景（行政组织内部成员对独立人格的追求）[12]。胡珊琴认为经济体制转型、政府管理模式转变和社会结构转型是中国建设服务型政府的背景，在这一背景下，服务型政府建设具有现实紧迫性[13]。刘星认为，政府的合理职能及行为方式都源于社会的演变，全球化和知识经济的到来向政府部门提出了新的要求，成为构建服务型政府的现实动力[14]。李军鹏认为，建设公共服务型政府是全面完善社会主义市场经济体制适应我国社会现代化和社会发展、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求[15]。天津南开大学周恩来政府管理学院课题组在综述国内学者相关观点之后，将建设公共服务型政府的动力从宏观上归纳为“一句话四个方面”。“一句话”就是“一个目标，两大驱动”，即实现政府转型，将国内政治、经济、社会的全方位持续、协调、快速发展的需要作为动力；以全球化给我国政府带来的巨大影响、压力以及政府对本身存在的一些不合现代化时宜状况的自我革命为动力。“四个方面”就是：(1)市场化改革是公共服务的内部需求机制；(2)经济全球化是公共服务的外部需求机制；(3)行政改革是公共服务的形成机制；(4)政府本身对自己存在的不良状况的自我革命以及对人民强烈要求的积极应对是公共服务型政府的内生机制[16]。二、服务型政府建设的基本思路与反思服务型政府建设作为一项系统工程，在建设的基本思路上，学界普遍认为，须循序渐进，有步骤、有重点地推进。中国行政管理学会课题组认为，建设公共服务型政府是一个复杂的系统性工程，需要各级政府处理好当前与长远、局部与全局、重点与一般之间的关系，要从国情出发，根据目前经济和社会发展的真实水平，摸索出一条符合自身实际的社会管理和公共服务模式，既不能急于求成，又不能超越现实[17]。南开大学课题组也认为，我国正处在从传统社会向现代社会转型的历史时期，目前还不具备大规模全面建设严格意义上的公共服务型政府的经济实力和政治、社会、文化条件，但鉴于我国政府所面临的国内外压力和挑战又不能因此放弃公共服务型政府建设目标。所以，我们只能根据不同地域的综合情况划地区、分步骤、有重点地建设公共服务型政府[17]。此外，国内学者还从多个角度对服务型政府建设的基本方案进行了探讨。学界关于服务型政府建设的方案概括起来主要有：1.理念和文化重塑。巩建华认为建立服务型政府是政府内在属性的基本要求，建立服务型政府必须树立主权在民、以人为本、顾客至上、有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等和诚信守责九大基本理念[18]。李传军认为构建服务型政府必须实现政府观念转型，即要变全能行政观念为有限行政观念，变强制行政观念为引导行政观念，变暗箱行政观念为透明行政观念，政绩评估标准应从数量扩张到公众满意[19]。2.职能与结构优化。赵成福认为，建设服务型政府，转变政府职能是核心。政府应着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，而把不该管、管不好的事交给企业、市场、社会组织和中介机构[20]。而优化政府组织结构，目前应着力于：探索实行职能有机统一的“大部门”体制；统筹党委、政府和人大、政协机构设置；减少行政层次，保证行政体制合理顺畅；完善政务沟通协调体系，健全部门间协调配合机制。3.管理和服务方式创新。学界的研究主要集中在深化行政审批制度改革、推进政务公开、实现公共服务的市场化、社会化及加强电子政府建设等。②4.运行机制法治化。沈荣华认为服务型政府的出发点必须确立尊重和保护公民权利的观念与社会机制，在当前体制转轨前提下的服务型政府建设中，其基本内容是构建相应的法律体系，界定政府的职能空间、规定实现人的权利为整个制度建设的出发点，通过制度建设与采用先进网络技术实行政务公开。而实现服务型政府的法治保证，最主要的是营造政府的责任机制与强化程序建设。唐铁汉、李军鹏认为，要建立健全决策、执行、监督既相协调又适度分离的运行机制；推行政府绩效管理与评估制度；健全政府责任体系，推行以行政首长为重点的行政问责制；完善行政监督机制，形成行政系统内部监督、专门机构监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系[21]。5.公共财政体制构建。姚大金认为，建立财权事权统一清晰、服务社会公共需要、管理科学规范的公共财政体制是建设公共服务型政府的重要前提。结合我国实际应当着重解决好三个问题：一是明确各级政府的财政收支责任，建立清晰的财政事权关系；二是重新界定财政支出范围，深化以服务社会公共需要为目的的财政支出改革；三是加强财政管理，建立科学规范的财政管理制度[22]。此外，也有一些学者开始反思当前服务型政府建设实践中出现的误区和异化现象。梁平等认为，服务型政府建设中重视具体操作层面的建设，忽视制度创新；重视政府为民服务投入，忽视行政成本控制；重视地区部门内部建设，忽视整体系统合作；重视政府主导型服务建设，忽视公民参与；重视政府服务市场化运作，忽视政府服务公正性；单一强化政府服务职能，忽视管理控制职能[23]。胡同泽认为服务型政府建设存在着如下误区：强调政府是公共产品和公共服务的建设者；建设服务型政府须扩大政府职能；服务型政府须脱离市场；建设服务型政府就应重公平而轻效率；服务型政府就是全能政府；服务型政府无须裁减人员与机构；服务型政府意味着削弱政府权威[24]。周庆行等认为，在目的上，一些地方政府把建设服务型政府作为政绩工程；在观念上，很多地方政府计划经济思维没有转变；在服务对象的选择上存在差别服务；在权力制衡中公民社会发展不对称；在运作方式上缺乏沟通反馈机制[25]。王艳认为服务型政府建设中存在三种异化形态：一是差别服务，不同服务主体非同等服务享受；二是强制服务，认为只要管好了就是服务好了；三是不对称服务，政府按照自己的想法提供服务，确定所提供的服务方式[10]。胡冰认为我国地方政府的服务型政府建设实践出现了异化的现象和倾向，从学理角度分析，一是因为本末倒置，忽略了服务型政府的本质，为服务而服务，搞形式主义；二是掌舵之误，重公共政策制定轻执行落实及大包大揽，轻政府的民主性本质；三是矫枉过正，强调了服务型政府的服务职能而轻视了管理职能和监管职责[26]。三、服务型政府研究的不足与问题综上所述，我国学界从不同的层面和角度对服务型政府进行了研究，并取得了斐然的成绩。这些研究深化了人们对服务型政府的认识，丰富了服务型政府的理论内容，也一定程度上推动和促进了现实中的服务型政府的建设，为后续的有关服务型政府的理论研究奠定了基础。但是，研究还存在着许多不足，主要问题大致有三个方面。一是概念有待进一步澄清。学界在服务型政府的本质属性上，意见分歧较大，甚至相互对立，存在“一个概念、各自表述”[9]的现象。观点论述中的分歧，直接造成现实中服务型政府建设导向模糊、建设路径简单化的倾向。更有学者惯性地将服务型政府当成一个筐，什么都往里面装，结果，混淆了服务型政府的权力边界，混淆了服务与管理的关系，混淆了服务与管制的区别，颠倒了服务与被服务的关系。二是对服务型政府建设的内容与形式都还认识不够。现在面临的问题是如何对当前学术界理论观点进行评议与筛选，如何将服务型政府的外延与结构协调，如何将服务型政府建设中的服务不能取代管制、服务不能弱化管制、管制中贯彻服务的原则落实，如何将多视角、多方位、多层次研究的热闹场面进化为归纳性、综合性的研究，提炼出哪些是服务型政府的指数，其中特别是中央政府期望值与人民群众希求如何契合，东、中、西地域差异形成的服务质量如何均衡，从而实实在在地为服务型政府建设提供理论指导。例如，各地纷纷建立的行政服务中心，这种服务平台在官僚主义严重、职能部门互相扯皮不清的情况下，人们无不称赞其效率、快捷与便利。但是，推行了五六年以来，人们越来越发现其职能转变与体制改革都没有到位，有的地方反而增加了窗口与原单位关系的复杂化。三是服务型政府建设路径的认识有待深化。学者们虽然对各地政府轰轰烈烈的改革场景进行了多元性的剖析，但从研究内容上看，大多停留在改革表面，没有涉及到体制的内核，很大程度上只是在存量基本不变的前提下，作增量的修改。也就是说，大多服务型政府建设表现为技术超过实质、形式掩饰内容、数量盖过质量，例如，各地政府纷纷公布市长电话、市长信箱、万人评议、各种服务承诺等。笔者认为市长电话不等于对话、万人评议不等于公民参与、领导承诺不等于制度建设。如何将市长电话转化为政府与公民的对话、万人评议转化为公民参与、领导承诺转化为制度建设，关键在于将服务型政府建构的自上而下性与社会自主呼声契合，将改革手段的行政性提升到改革规律的探索，打破由内而外的单向性、单一性、行政性、“悬浮性”的路径依赖，转而进入双行性、多元性、丰富性、互动性的轨道，方能由表及里、由浅入深地揭示服务型政府的真谛。四、服务型政府研究的侧重点当下，我国服务型政府的理论研究正着力在以下八个方面展开。第一，加强对服务型政府概念的学理研究。仔细剖析服务型政府的具体内涵，界定符合我国实际的服务型政府，并从比较研究中准确定位服务型政府的角色。首先明确我国服务型政府与西方公共服务的区别。我国正处于特殊的转轨时期，由于历史文化等原因，我们不能全盘照搬西方倡导的理论。笔者从时代条件、历史进程、社会结构、理论与实践的互动模式、政府的组织状况、责任体系、改革的路径与价值指向等八个角度，将我国服务型政府与西方公共服务理论作了比较，也从背景、职能、体制、架构、机制、导向等六个方面将服务型政府与“为人民服务”作了比较[27]，以便在思维的坐标中准确定位服务型政府的内涵。第二，进一步明确服务型政府的权能定位。目前，我国服务型政府的研究还没有准确阐明服务与管制两种功能的关系、对比度、交叉性、侧重点。倡导服务型政府建设，不是排除管制，也不是仅仅局限于政府给付，更不是全能主义政府的重新回复，而应该更多地从人民的角度去定位服务型政府，更多地从人民的地位去评判服务型政府的权能，更多地将公民社会的成熟作为服务型政府的建设前提，从而研究政府与社会关系的正常化、规范化的途径与机制。当下，加强研究政府供给的形式、方法与对策，加大服务型政府柔性服务行为的应用，便成为学术界的迫切任务。第三，加强对构建服务型政府责任体系的研究。这就需要着力解决三大问题：(1)重申政府的权力就是政府的责任；(2)必须改变政府的责任指向，将原来纯粹向上的负责机制转变为多向负责机制；(3)明确服务型政府承担责任的逻辑与原委、领域与范围、方式与途径、标准与机制。服务型政府的责任是一个系统，其中包括制度性责任，旨在提高政府的合法性；体制性责任，用以提高政府的合理性程度；机制性责任，用以提高政府的有效性。然后才是政府及公务员的服务内容、服务水平、服务质量、服务方式、服务流程和服务态度。当下的首要任务是构建追究主体、追究方法、追究结果的体系结构，构建追究责任的目标与指标体系，并将现实中“承诺+问责制”的经验加以总结与推广。第四，服务型政府建构与区域一体化研究衔接。公共性的地方生产限制了区域公共性的提供，公共性的外溢使区域治理成为必然。当人们需要的公共性超越地方治理的行政边界后，既可能造成公共性的重复生产，也可能造成公共性的减产，而这些正是地方治理公共性分散的典型表现，区域政府间基于合作—收益的正相关性，区域内公共服务合作成为一种必要的解决方案。今后服务型政府研究应侧重上下关系与区域合作视角去重构服务型政府绩效的评估指标体系。第五，探索政府应急性服务机制。我国处于转型期，如何化解社会急速增加的公共应急服务需求与政府相对迟滞的应急服务供给之间的对应性与矛盾，并设计如何防范与化解矛盾的预警机制、引导机制、处理机制、抢救机制、补救机制建设问题。注重研究政府应急服务机制建构的基础理论与着力点。当下主要研究政府应急服务的领导与决策机制、预警与预防机制、行动协调与信息管理机制、社会动员与公共参与机制、控制处理与善后处置机制、监督管理机制以及基础保障与权利救济机制。我们还应该研究域外地方政府应急服务机制，主要探讨联邦制和单一制下的各主要较成功国家的地方政府应急服务机制，前者如美德俄地方政府的应急服务，后者英法日的地方政府应急服务等。我国台湾地区和香港等城市应急服务机制建设的经验教训，均可纳入吸收借鉴的范围之列。这些研究，可以为我国地方政府应急服务提供成功经验和失败教训的教益。第六，政府财政体制改革研究。服务型政府建设首先要求理顺地方政府财政体制，对地方政府财政进行改革，建立地方公共财政体制。深入分析和评估我国公共产品的分类、需求与供给，解读地方政府公共财政职能、财政效益、预算管理、投资体制、政府投资范围、政府投资调控体系的现状，深入考察全球化背景下的国际财政关系与我国服务型政府财政体制改革的路径选择，提出完善我国地方公共财政支出与财政收入结构，并借鉴国外经验，分层建立我国地方政府预算绩效管理的战略、路径。当下应注重政府公共财政预决算体制改革：民生为重、公开透明；扭转地方公共财政的支出比重：两降两增、收支平衡；监测地方政府公共财政预算与支出的主体与形式：公民参与、程序完善。第七，着重服务型政府的法治化研究。我国现实国情是经过了30年的改革，一定程度上冲击了人治的社会结构，呈现出一种混合型的特征：强力行政与柔性行政并存、人情行政与法治行政并存、等级行政与参与行政并存、身份行政与契约行政并存的状态。因此，建设服务型政府的法治化研究应将以人为本为起点，以重构政府职能为抓手，以规范行政权为原则，以制约行政权为使命，以完善服务机制为责任，以国际游戏规则为参照，不断健全服务型政府合法性的