我国税权纵向配置的规范

我国税权纵向配置的规范分析朱丘祥江西财经大学法学院副教授关键词:税权纵向分权税收立法权规范分析内容提要:我国税权的纵向配置由中央主导，一直缺乏明确的宪法和法律依据，存在税收立法权过度集中、地方政府滥用“自主”收费权、税收立法领域政府立法与部门立法现象严重、缺失有效的民主法制监督等问题。解决问题的焦点在于赋予地方法定的财税自主权，以保障其作为公法人的独立权利主体地位，在此基础上按照“一级政府、一级财权”的原则合理划分中央与地方的主体税种，并清理同宪法相抵触的税权划分规定，通过由全国人大制定基本法律的形式规范中央与地方的财政关系。一、我国税权纵向划分的基本特征1、税权的纵向划分缺乏明确的宪法和法律依据我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则，缺少统领整个税收体系的税收基本法，难以从法律高度对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体的权利与义务、中央与地方的税收立法权和解释权、各级税务机关人事权等做出科学、明确的规定，这就使地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏法律依据和规范，中央与地方政府之间税权的划分缺乏法律依据，抑制了地方政府加强税收管理的积极性。[1]目前，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定，而作为分税制改革直接依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》连行政法规都还算不上，这就使得税权划分的过程带有中央与地方之间非制度性博弈的特征，从而使集权—放权—收权的循环变得不可避免。此中问题的焦点在于：地方政府的宪法地位与其实际的财政地位相矛盾，地方政府的财政地位与其职能是很不相称的，[2]这与“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的宪法规定是不相吻合的。目前的分税制是“中央主导型”改革，自分税制实行以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50%，先调整为中央占80%，地方占20%;又调整为中央占88%，地方占12%;现又改为中央占94%，地方占6%。2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成;到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。[3]因此，提高中国公共事务和公共财政的法律化水平实乃当务之急。2、政府间事权与财权的划分不相匹配判断一种财税体制是否科学合理，关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。我国1994年至今的分税制改革，最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放，形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2004年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]目前，中央与各级政府之间的事权、财权划分还存在不够明确和合理的地方。政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础。但在我国目前的宪法和组织法中，对各级政府职责权限的划分还比较原则，可操作性不强，在有关经济性事务的界定上尤其如此。虽然近年来政府职能的转变已经引起了社会普遍的关注，中央在相关领域也进行了一些有益的探索，在有关的经济体制改革的文件中都作出了一些原则性的界定，但在市场经济体制下，政府究竟应该干什么，却是一个崭新的课题。[5]返观现实，中央与地方政府之间的事权和支出范围的划分，在一些交叉领域还存在许多模糊的地方，由于传统惯性的影响，一些支出范围的划定不是很合理的。况且，目前的分税制只对中央和地方之间的事权作了原则性划分，没有涉及省级以下地方政府之间如何划分事权，财力上解的同时，事务却在进一步下放，致使地方政府的财权与事权严重失衡。目前，公共卫生、社会保障、环境保护等全国性公共产品，都是地方政府在承担主要责任或无限责任，中西部地区因财力的欠缺而在公共物品的提供上出现了明显的地区差异。例如，根据《2000年世界卫生报告》，中国整体卫生质量排在191个国家中的第61位，但财政投入的公共性却排到了第188位，这表明我国公民在获得政府提供的公共卫生服务方面存在着极大的不公平。[6]3、税收立法权过度集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权在传统的中央集权型财政体制下，中央与地方政府的税收分配关系是：首先由政府统一征税，然后再将税款在上、下级政府之间进行分配，不涉及或很少涉及税权分配问题。而实行分税制财政体制，则不仅要求在中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政体制对税收管理体制的基本要求。[7]但从现实情况来看，在分税制财政体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明文规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。按照这一规定，目前几乎所有的有关地方税税种的条例都是由中央政府制定和颁发的，我国省级的税收立法权只有：屠宰税、筵席税的开征停征权;城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权;在规定税率幅度内具体适用税率的确定权;在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等，其余税收立法权则基本由中央掌握。地方税的其他税权如税收优惠和减免政策的制定等也完全集中在中央。[8]这样一种过度集中的税权管理模式很难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，既不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的发展。作为地方税权不完整的一个必然结果之一就是分税体制中尚未建立科学完善的地方税收体系。这主要表现在：第一，地方税制“总体不明，具体不全”。现行税制一方面没有把地方税制建设放在适当地位，缺乏系统的考虑，在税种结构、收入规模方面没有一个明确的思路，对于大多数税种本身，在其计税依据、征收规定、税负设计上一直处于零乱状态，不能实现对地方税规范而有效的征管。第二，地方税税源不稳定。现行工商税收18个税种中，属于地方税的有15个，除营业税和地方企业所得税外，其他各税基本属于“小、散、难”的税种，存在着税源分散隐蔽、征管难度大、征收成本高、收入不稳定的问题。[9]第三，该开征的税种尚未开征，如社会保障税;某些税种总体政策虽已制定，但具体实施方案却迟迟不能出台，如证券交易税、遗产税和赠与税。同时，该统一的税种没有统一。如对合资企业和外商投资企业至今仍未统一规定房产税、土地使用税和车船使用税，违背了新税制内外统一的原则。4、地方政府滥用财税权，“自主”收费权限日益膨胀按照公共财政体制的基本要求，政府收入要遵循以税收为主、以收费为辅的原则，即使在市场经济发展的初级阶段，收费收入在地方政府的财政收入中会占据一定比例，地方也必须将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是：在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模快速膨胀。正是税收立法权由中央掌握的状况造成地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金，而中央对此的解决办法却是在正规的收入渠道之外另开一道预算外资金的口子。预算外资金俗称费，其中的大部分是凭借政府的权力收取的，具有强制性、无偿性、固定性，但具有税的性质，是以费的外在形式存在的事实上的税收。[10]但是由于其与生俱来的不规范性，它的开征、征收标准、管理、使用等方面存在很多问题，甚至在预算外资金之外又形成了不合法但却半公开存在着的制度外资金。这些预算外及制度外资金绝大部分由地方政府及其各部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制之外，形成事实上的财政资金的体外循环。近年来，地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，无论是收费种类还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。据了解，当前地方各级政府及其职能部门的收费项目繁多，以大项计在400项左右，按小项划分则高达几千项。按照部门分类，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管局。这些行政性收费从单项来看数额不大，但由于收取面广、周期短、重复次数多，总量十分巨大。比如对于车船使用税的征收，规定凡在我国境内拥有并且使用的车船都是车船使用税的征税对象。但因这一税种的税率低，所征税款远远不能满足交通建设的需要，政府先后出台了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等收费项目，据有关部门统计，这些项目一年费金之和比车船使用税一年税金之和超出50倍之多。从某种程度上讲，地方收费权的扩张是地方缺乏必要税权的必然结果。这些问题要求我国在清费立税、改革地方税体系的同时，改革税收管理体制，取消不规范的费权，赋予地方适当的地方税收立法权。同时，地方领导以权代法、以言代法对税收执法的干预仍然相当严重据统计，1998年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95%。[11]痒5、税巾收立法领域印政府立法、漏部门立法现宿象严重，国锐家权力机关阻的税收立法默权被架空欺我国目闲前在中央层奸级最高权力雪机关只制定隶了三部涉税泰法律，其余办的都是最高柏行政机关行穗使授权立法迟权制定的行授政法规，大犹量税收方面拾的实施细节互和办法更是跌由国务院的熔财税主管部节门在具体行东使权力。奉[12]其温实，200旅0年全国人某大制定了《愚立法法》，啦对授权立法摇进行了严格逃的明确限制杀，1984注年针对国务六院的授权决砌定，根据新懂法的规定应怠自动失效，绵即使确有再要授权的现实叮需要，也必御须通过全国金人大重新作减出授权决定朋。但迄今国跳务院在没有藏新的具体授殿权依据的情输况下，仍然砍在行使应有培全国人大行鲁使的财税立乎法权。而在臂国务院行使众税收立法权景的领域，也漂往往是财政乡部、国家税航务总局等职愿能部门在实血际行使权力摊，更不用说兰由这些职能获部门颁发的驶数量众多的毯有关税收的垮办法和通知爪。这种现象罗固然与转型塘社会的特殊款国情息息相刮关，但与法印治国家的理津念和要求是开格格不入的潜。般同样的爪情况在地方晓层级也存在唐，地方享有风的或明或暗亿的税收立法呜权和收费权聪绝大部分都其是由政府或宿政府组成部台门在实际行器使，人大机哨关很少参与城。在我国，刻在税收行政摧法规中授权靠地方政府制爷定实施细则江或办法的情件况非常普遍寒，地方权力霞机关则被撇帐在一边，致未使地方有限沟的税权也失拢去了当地人昨民的民主监抵控。譬如，渗1994年士颁行的《国哑务院关于取筒消集市交易待税、牲畜交孝易税、烧油治特别税、奖吸金税工资调嚷节税和将屠念宰税、筵席迅税下放给地课方管理的通基知》规定，领屠宰税和筵伶席税由省级祸人民政府自气行决定征收司或者停征，工如继续征收璃，省级人民孙政府可根据蚕国务院制定唱的两个税种眯的条例制定陈具体的征收摊办法，并报扶国务院备案见。此外，在农国务院制定桌的几个暂行专条例中也不旷同程度地赋预予了地方政漏府制定实施陪细则或选择辱本地区适用食税率等一些竹权力。[央13]再如唉，国务院制软定的有关城毙镇土地使用胃税、城市维调护建设税、歇房产税、车矩船使用税等子税种的暂行勿条例中，均夫规定由省、垫自治区、直窄辖市人民政纹府制定实施绞细则;《中刚华人民共和低国营业税暂建行条例》规原定，对娱乐糕业的适用税额率，由省、速自治区、直禽辖市人民政骑府根据当地渐的实际情况冒，在税法规凤定的税率幅扔度内(5%乒—20%)眼确定。距6、地杆方税务机关矩的税收执法贤权也很不完蹦整志分税制瓣改革虽然将负地税的征收叫权赋予了地棚方政府，地假方政府也因升此设立了由榴其直管的地灾税机关从事脉地税的征管多活动，但国衫税与地税机潮关的执法权喂限存在有冲叉突的地方，少征、管、查狭方面的诸多掌因素阻碍了腔地方税务机侨关充分执法涂。[14补]首先，现怨在对95%走以上的个体木户采取定额炸征税的办法船，执法上难予免有一定的方弹性不说，吧个体户缴纳尘增值税由国刚家税务机关歌征收，就意口味着地方税迷务机关对定仔额中属于地别方税收的部寨分难以实施桶有效管理。锋其次，地方嫂税务机关只鸣对单纯缴纳远地方税的纳牵税人具有税烦务登记权，希而对既缴纳殃增值税又缴厉纳地方税的蛛纳税人没有陷税务登记权假，从而造成票征税权与管烂理权的脱节倚，地方税务融机关难以有悼效地控制地叹方税源。再陕次，对普通艺发票的管理骂按流转税的炼归属划分，催造成了地方系税务机关对鬼所管辖的多赠数纳税人没脾有发票管理掠权，失去了绍“以票管税盟”的有效手街段。漫7、财叔政分权与地着方的民主法俯制建设没有竖协调进行，架税收立法权征的纵向划分辅缺乏有效的摩监督总尽管在现宪法和法律仅等规范的层哑面还看不出绳地方政府获逝得了多少自毙主权，但自叼改革开发以判来地方政府概事实上获得佛了相当的权标力，这些权疑力大都体现荷在经济领域帅，也包括财更政领域，而抵与之相应的川政治领域的饮地方民主法辉制建设却相铸当迟缓，致鱼使“一收就被死、一放就恼乱”形成恶跑性循环。一叉旦上级政府裙把权力下放帮到下级政府饱，人民的权张力往往变成设当地政府主轮要领导人手敏中的权力，响其原因就在狠于当地人民蜡缺乏对主要单官员充分监妈督的渠道和僚罢免的权力顺。尽管我国蝇人民代表大踏会制度也是涨以民主选举锣为基础的，旋但党管干部盏原则却是我戒国人事领域往的根本原则架，上级政府清实际上控制冲着下级政府车主要领导的带任命权，这辛造成相当程怪度的干部唯长上不唯下的励倾向和瞒上垫欺下的恶劣通作风。[职15]目前丙在财税权的度划分方面存片在着严重的赛监控失位问混题，一是人亏大根据宪法夫和组织法的成规定，虽有镇监督政府的恋法定权力，邀但在财税领俭域对目前大气量的财税法脚规和规章很厉少行使检查扮监督权，更艰不用说撤销谨权。再是中擦央对地方实哄际上大量存跃在的非规范暮的财税权，瞒也缺乏有效驼的法律途径呈进行监督。软二、赋照予地方法定惰的财税自主立权是税权纵珠向规范配置腐的焦点揭1、政守府间财政收浑支关系亟待扛法治化强从我国套财政收入的读实际情况来伟看，税收收锹入在我国财适政收入体系返中已经占据置绝对的优势倡地位，但在猛地方财政收学入中，税收蔑收入所占的的比重却在逐侨年下降，地于方所取得的域税收收入根飞本无法满足捡其为履行公等共管理职能愈所必须的财舅政支出的需辛要。为完成线其所承担的深公共管理事仓务，一方面谨在上级刚性序考核指标的沫压力下，另赖一方面，也晨在自利的动挑机驱使下，敲纷纷在正税含之外寻求各应种无法定根仆据的财政收摊入，这就是胜在提供的各女种公共物品阿和服务中收径取种种使用柴费、管理费盼、附加费等路等行政性费顿用，而所收谦费用又游离贤于预算体制面的监督之外瘦，其使用和女管理缺失监烟督、效率低巧下，并滋生探腐败，甚至断发展到“费仅挤占税、费墨大于税”的鼠地步。然而某，我国目前朵仅有的财政各立法中，也芹只对以税收睬方式取得财想政收入的权肯限及其在不段同政府间的拉分配有了一体定的规范，谷对税收之外窗以收费等方鸡式获取财政飞收入的权限苦、收益分配央、监督、使佣用等环节则院鲜有明确规遮定，更缺乏属具体的规制全途径和手段置，这就为地酿方政府于税抖收渠道外寻协求财政收入肉的来源提供返了便利和诱走因。[1防6]牺应该承牌认，地方财盘政在我国财股政体系中的煎法定地位和浸角色，在我直国现有的法工律体系中，皮并没有得到麦明确具体的玻界定，虽然慨我们承认了号“一级政府解、一级财政糕”的设置原裂则，但地方夹政府是否是霞享有独立的央公法人地位移，是否有独哀立取得财政旺收入自主权誉利，以及中祥央监控地方塘的程度和方痛式等各方面霸虽有政策性猪的原则说明栽，但一旦出跃现矛盾和问根题却难以找毙到有针对性血的有操作性犯的规范方法妙。而根本性给的缺陷在于浩，没有在宪称法和基本法惠的层面对中罗央与地方的时关系包括财稍政收支关系欺进行定性和理界分。绸目前我胳国有关分税垂制公共财政旋体制的立法窄是相对薄弱夸的，除《预踢算法》的个衫别条款对此催有过明确的嫌规定外，绝蜂大部分实施老依据都是国肚务院及其有卡关职能部门葱的行政性决丈定或办法。孩[17]筒作为分税克制改革的直煎接依据，1知993年1匹2月通过的性《国务院关花于实行分税恨制财政管理嫂体制的决定短》只是一个全行政决定，时还算不上行毁政法规，虽纪然在效力等跳级上与正式狐的行政法规组也相差无几屠，但毕竟在稍结构体系方香面、在语言这表述方面、拨尤其在规范元操作方面与竖行政法规还阵是相去甚远权。考诸法治慌完善的市场吃经济国家，铜其有关中央世与地方财政隔收支根本关麦系的规定，侵不是在宪法示中加以明确颜，如德国、熟日本，就是之在基本法中洒加以专门规庭范，如英国垮、法国。鉴蒙于我国社会也整体转型的糠大背景，根优据1984孟年全国人大笔对国务院的己一个授权决淋定，我们固艺然不能说国滑务院作出的或这一决定没蝇有法律上的蹈有效依据，食尤其考虑到笑分税制改革朝正是在我国尽刚刚正式确撇立社会主义满市场经济体诵制的情况下填按照党中央叨的决议作出盈的这一背景溉，我国更要遵承认国务院套作出这一大蒜胆决定的正滨当性。然而聪，如果说当溜初全国人大把对最高行政搜机关的授权球是不得不然喇的话，则在蠢分税制改革数实施了十余让年之后的今抢天，全国人径大是否应该令及时履行自绢己的宪法职著责，通过立李法对分税制谷公共财政体辟制进行总结策和规范呢?蛙其实，政府固立法包括部熟门立法、地蔽方立法，往碑往难以避免歼对本级利益张、部门利益孙有过多的强束调、而忽视幕全局利益、摘整体利益的印弊端，加之质政府立法固铺有的效力层唱级低、规范菠性不强的缺细陷，从而导体致相关立法立的权威性不旷足、稳定性盗差，最终导棕致其现实的感效果大打折荷扣。从我国营分税制改革以十余年的实吗践经验来看奸，在这些方混面的不足已四经有所体现撒，并已对改点革的深化构膏成了新的现奔实制约。因底此，改变我素国公共财政顾方面的立法爬现状，实现伏中央与地方招财政收支关己系的宪法规怕制是势在必晋行。这不但赖关涉到政府昨公共职能的蜓充分履行，库更是关系到炼地方地位、证国家结构等肃具有根本性散意义的国家亦体制问题和商影响到国家惰善治以求长乒治久安的政尽治问题，说锻到底这是一绒个宪政问题穷，是转型中云国的一个根素本问题。拢[18]手2、通仁过宪法和法伸律赋予地方刘政府适度财续政自主权以代保障其作为徐公法人的独包立主体地位资一般来劝说，在宪政委体制下应遵内循“统一性图与多样性”善相结合的原春则，来处理衣中央与地方歪关系。所谓仔统一性，主昆要表现为国寨内市场体系田必须统一，晒全国税制必罩须统一，宏千观经济管理吊必须统一，雨社会保障体舍系必须统一逗，公共服务硬基准必须统哈一。所谓多蝶样性，主要樱指中央政府仓与地方政府毛有其各自法着定的作用和淘职能，而不版仅仅体现中方央的作用与毕权益。[狂19]正因余为如此，地谷方才有权根棍据宪法制定蓄与法律、行帽政法规不相污抵触的地方陶性法规，并扰在地方管理猴权限内，有灌权依法定方层式抵制与宪籍法规定相抵妥触的中央命任令和决定，堵从而保证中牙央政府不随钥意对地方的猎财政经济活饺动进行干预暑，不任意对逝地方政府独道享的权力进务行限制或改弦变，保证政嗽府权力在纵危向上的分权护与制衡。罩首先，谣在中央与地尘方根本利益肾一致的前提部下，也要照密顾到地方的扰特殊的局部秀利益，既然镜分区而治是曲现代民族国率家的必然，饥就必须赋予慰地方政府作爸为公务法人驻的独立法律伪地位，把地雹方政府看作贿一个权利主肢体，而不仅丽仅是一个义烤务主体。作标为权利主体电的地方政府恐与作为权利嚷主体的中央冈政府在宪法嚼之下应该具防有平等的法懂律地位，尽羞管中央与地匀方具体的权牛利内容与范痛围是不等同政的。在宪法妨之下，中央列应该尊重地涉方的权利主探体地位，而著不再仅仅把帅地方看作自云己的执行机踢构或附属机裤构，地方当数然更应该尊荷重中央的权丸利主体地位陶，维护中央摧的权威，这驳样，在宪法讽之下，中央套与地方形成仓某种均权的歌格局。这应披该是人民主灯权原则在处州理中央与地糕方关系方面最的自然表现气，只是根据茂不同的国情港，在其不同丽的发展阶段坏，有时赋予集地方的权利仆适当多一些拣，有时赋予奴地方的权利剖又会适当少穷一些，其运淋用之妙，全畅在乎人民的威意志及其所浴选择的政治际人物对时代耗潮流的领悟湖程度。阶其次，妹地方成为拥旁有自主权的亮公务法人的魄基础是拥有躺确获保障的逢财政权，重倍点是财税立务法权。财政辜乃庶政之母永，而获取财渴政收入必须闯具备财政汲统取能力，财斑政汲取能力甲在法律上就捆体现为财权班，财权的重剖心在于财税此设定权，即标财税立法权斧，在民主的既国度，财税煤立法权是应映该由人民来州掌握的，此凤谓“无代表浅不纳税原则稀”逝，具体就表赶现为由人民委选举产生的旷代表组成代剥议机关来行扩使。有了财怨税立法权，库财税行政权白和财税收益荷权也就顺理揉成章了，但狂如果没有财踏税立法权，邪只有一定范浮围的财税行染政权和收益绕权，这种意予义上的财权承就不构成完鞋整的财权，栗而仅仅获得直一种财政方庸面的收益分叫享权，这种苹情况下地方点政府的权利拆主体地位是寨没有保障的嗽。作为对这缺种现象的反盆叛，地方政竟府为了维持塞自己的独立热自主性，就歼只有于法外经寻求不正当瓶的权力，例饱如，乱收费里的权力，乱穗举债的权力铲，来满足其谈履行公共职辟能的财政需层要，而这种脸现象要么得眨到中央的默锹许，这时就眯衍生出“黄钩宗羲定律”傍;要么受到由中央的禁止萍，则形成更雁高度的中央纯集权，地方胀则在一统之筒下丧失生气寸和活力，国尸家就面临财疾政困难或财慕政危机，为民化解危机而把不得不改革聪，然而，如嚼果改革不是罩改张易辙的信话，则难免渐重蹈覆辙。是再次，径即使是在民垄族国家的建诵构和巩固阶指段，必须加鹅强中央的权稻威，也不可欧以完全剥夺但地方财权为犹代价。在民术族国家的建有设过程中为发了维持国家裂的统一，地朗方分权和地产方自治往往侍成为一个忌炸讳的字眼，粮其实这是一眼种讳疾忌医笔的短见。巡[20]须东知，现代国谦家的统一、都富强和荣光缴是建立在人贫民的自立、朴自足、自强倾的基础之上闲的，这与专揪制王朝为了速一家一姓的闲尊荣而盘剥货百姓的逻辑药是完全不同能的。同理，纸地方的活力座和发达是整验个国家兴旺指发达的基础籍，未见有地摔方凋敝而国道家繁荣的先鬼例，而地方扛的活力和生卖机则依赖于能地方政府拥是有基于自主惜财权的充沛劲财力，一方讲面，地方政抗府有了独立陆的财权会激筝发其因地制闸宜获取财政僚收入的积极忆性和主动性涌，这不用担关心地方政府老对当地人民钉会敲骨吸髓蝴，因为宪政体体制下财权仗就控制在人握民的手中，讲只有在高度昨集权体制下暂的行政性授伯权才会需要泼担心和防备钢地方诸侯的骆坐大和分裂悼行径。另一阶方面，地方疫对地方性事尸务的独立和在自主也能减再轻中央的负皇担，便于中隆央政府集中宁财力和心思疼处理好全国叫性的政务。跪只有在这种例均权的格局客下，中央与葡地方两个积隐极性才能得向到充分的发笛挥，人民的叨尊严和幸福遗才有保障。仅由此可牲见，在宪法砍层面赋予地帅方政府地方交税费的立法旬权是完善我夏国分税制公鹿共财政体制梯的基本走向保和努力方向五。当然，政恢府公共管理换的效率只能企由人们来感狂知和评判，专因此，国家促的公共管理亭应只能由人岁们来参与、佣决策和监督袍，方能提高夕效率。这也再说明，地方彻财政分权是屿建立在地方费民主自治的证基础之上的译，没有地方舰政府的权利陕主体地位就言不可能有真揭正的地方分萍权。自然，四这种理念的俯现实性很大萌程度上存系缠于在中央和带地方各级政符府层面对民浊主的尊重和云践行。喷三、税败权纵向规范居配置的具体雀构想仓1、选高择合适的税隙权划分模式单税权划段分的本质问霸题在于解决境税权集中还孙是分散以及撤集中或者分那散的程度问段题。一国税迟权划分模式虹的选择，客桌观上说是由舞其生产力发遍展水平、政育治经济制度换、宏观经济哗管理水平决声定的。我国微学者将当今袄世界的分税刺体制归纳为淡五类。(1矛)划分税额子，中央与地臭方政府对于妥税收总额按字照一定的规烈则分成;(右2)划分税荷种，在税收耳立法权由中糕央政府掌握辈的前提下，童由中央分出鲜一定的税种拨由地方政府闲独立征收作渠为地方政府吴的自有财源表;(3)划待分税率，中扭央与地方政胁府按照不同涉的税率对统衔一税源分别惑征税;(4割)划分税制膛，中央与地额方政府分别唐对各自范围喉内的税种享可有立法权和佳征管权，形吉成两套不同跃的税收制度腰;(5)混猛合模式。敬[21]在淹实践中对分舌税体制的评贸判主要是根草据公平和效衫率两大原则愁。我国目前震的分税制主奸要采取的是爸在划分税种琴基础上兼顾锁税额分成的物混合模式，坝今后可进一忘步运用划分初税率的形式但完善分税体袍制。鄙目前地冒方政府的支雁出与收入并族不是直接匹新配的。19博94年分税赢制改革在财纹政支出划分塌上没有进行塔实质性的改搁革，改革重终点是对收入尚的划分进行正了大的变革云，通过中央川与地方的分但税，从实质疗上改变了以修地方收支挂走钩为基础的歪原有财政体逼制，形成了笨现行的政府帝间财政体制躬。这种体制畅的突出特征攀是收入首先粉向中央财政罪集中，地方央财政收支脱馋钩，中央财俊政或者说上那级财政通过誉转移支付使禾下级财政的膜收入财力与跃支出需要相住匹配，一般刃将现行体制姐的特点概括靠为地方财政矮收支脱钩下旁的间接匹配济、先上后下野的体制。而自规范意义上捎事权与财权期统一的财政货体制，应该盏是财政收入抖与支出的直趟接匹配为主忽、以转移支茂付手段间接锡调剂为辅的稿均权模式。拆从我国祥的具体情况滴来看，一方骡面我国是单获一制集权国茧家，客观上烫要求中央宏寇观调控要有盈主动权，必厉须确保相当吉的税权集中障，同时我国以正处于向市伏场经济转轨侨的时期，中姐央一定程度魂的税权集中起有利于在全仗国范围内实廊现税负公平丢，消除地方愉之间税收的里恶性竞争和腥攀比。另一壤方面，我国趣各地自然条栗件及经济发腾展水平很不邪平衡，财政弟能力和税源启情况也有很拖大差别，在托这种情况下优，只有适度缺分权，将必旧要的税权赋炭予地方，才慕能促使地方坚政府根据本痕地资源情况毁，挖掘税收厚潜力，改善报财政状况，悟促进经济发匪展，实现地杜方政府职能办。根据我国馅的国情，我维国宜实行分屋权与集权相开结合的税权福划分模式，聋即中央集权才与地方适度粘分权相结合裹的模式。渔[22]这录种模式符合勤现代市场经舒济运行的特关点和现代政宪府分级管理走的要求，能棋够区别公共猛产品的层次基，最终建立死起相对独立扛运行的中央愈税收体系与达地方税收体膨系。睛2、按沸照“一级政商府、一级财造权”的原则征合理划分中锦央与地方的获主体税种趟“一级已财权”最根很本的问题，也是分税制里皮的税基问题稿，即税收安圈排、税种切填分问题。原都则上，各级哀政府都应该壶有自己大宗震、稳定、与六事权相呼应贩的税源。一列般看来，那求些与保证中股央集中财力猎和维护全国坊统一市场正如常高效运行攻、实现全局冬性经济调节带关系密切的晨税种，应划户为中央税;刊那些有利于展发挥地方信畜息优势和征则管优势、宜纳于由地方调朋节掌握的更怜切合基层职绣能、更具多豆样性的税种孕，应划为地尘方税。猫第一，趣中央政府应绘掌握的税种统，从市场经屠济体制发展祝的内在要求先来看，应抓经准时机将个奸人所得税调升整成中央专槽享税，或将崇个人所得税腐逐步调整为层主要归中央盗掌握其收入睡的税种，配惰套条件之一彩是社会保障闯“统筹”的惊级次要提升与为全社会，脊即实现全国无统筹并取消巾户籍制度，胁使最关键的刘生产要素-袖劳动力(人咱力资本)可鄙以无壁垒、艘无社保顾虑锦地在全国统罩一市场自由撇流动，而个锐人所得税也须成为一种中挺央政府掌握企的宏观反周悦期景气调节拾的“稳定器恳”。坑第二，采现在省以下窝政府的大宗米收入是营业兄税，而从前肺景来看，应予该发展不动和产税，逐步尸形成省级以绍营业税为财景源支柱、市叹县级以财产队税为财源支趴柱的格局。斥不动产税是末最适合基层术地方政府掌紧握的税种，击是非常稳定虾的税源，只溪要地方政府柜一心一意优箱化投资环境榨，自己地界家上的不动产淡就会不断升司值，每隔若功干年重新评款估一次税基寿，地方政府缓的财源就会芦随着投资环里境的改善不秀断扩大，地南方政府职能美的重点和它励财源的培养住，便非常吻兽合了，正好午适应政府职巴能和财政职镇能调整的导刷向。现今在苗我国税收盘介子中间，不谣动产税还是划一个很小的育部分，不超奴过税收总量旅的5%(有芹些都市地区块如青岛已大浴大高于这一个水平，且增初速甚高)，难对于外资企叠业征收统一帅的是房地产按税，对于内装资企业是房届、地分开的动，而且没有择充分考虑地挂段的因素，堪没有几年重裤新评估一次疑税基的规定奸。市场经济跳国家的经验纪我们可以借跃鉴，应逐渐译把现行有关释不动产的税偷、费调整为钢统一规范的尽房地产税来及征收，同时雷考虑不同地蹲段的因素并写几年重新评捏估一次税基测。这样，不池动产税就会他逐渐随着市羞场经济发展秩而成为地方可政府的一个负支柱性的重标要税源。苦[23]护我国在资税收立法权铲的纵向划分禁遵循以集为边主，集中有耽分，即以中东央集权为主畏地原则，对宾税收立法权欲进行以上划小分，一方面夜可以保证中论央的权威，宝强化中央政织府的宏观调乒控，避免因阵地方各自为辨政而可能引驶起的地区间负低税竞争扭论曲资源配置光从而造成效醒率损失的现晋象;另一方巴面亦可以调生动地方的积委极性，使地机方政府可以羊因地制宜地京运用税收政怀策调节本地父的社会经济置，合理配置丰当地资源，货提供符合本孟地居民需要塔的公共产品气。雾第三，收至于中央、嘴地方的共享赏税，在短时方期内，还难蛇以取消，比痒如增值税，泰似乎只好较气长期地处理哪为中央地方普共享税。但稼近些年实际翻上越搞越多缺的“共享”裙，虽然相对吴部分属于过飘渡中不得已课的安排，从翻长期看，应谱当创造条件怕尽可能使这咽些“共享”纸分解、溶合貌到国税和地玉方税之中去冤，以尽可能塞减少“讨价袍还价”因素江，巩固分税公制，形成稳汗定、长效的风制度安排。辫3、赋贞予地方政府嗽一定的税收英立法权佩一级财弟权的另一个裳题中应有之宽义，就是地授方政府从长堪远发展来看刘，势必应该市具有必要的似税种选择权瓶、税基和税却率调整权，广甚至一定条针件下的设税怨权。199闸4年体制里珠，只开了一缺个小口子，严有两个税种味即筵席税和纹屠宰税，允草许地方政府匪选择是否开堵征。在20摄00年以后马，农村税费电改革的方案租里，屠宰税皮已被取消，影筵席税在绝龟大多数地区笑也没有开征导。这种地方辣政府很小的躬选税权，显川然还不能适常应今后分税坊分级体制的你要求，所以烦在进一步深汇化财税体制习改革的过程鄙中，在中央爱必要约束条泡件下通过地咬方的人大审停议程序和立纸法形式来规迷范地行使地只方税权，包皂括扩大地方虎政府税收方替面的选择权钉、税率调整洪权、一定条敞件下的设税念权。永从我国楼的实际情况锤来看，经过稳多年的改革艳，分税制财虹政体制已经宣初步建立，励并确定了公恶共财政的发新展模式，公餐共财政要求讽各级政府至洁少掌握一种店税基以满足蜓本级公共支院出的需要。溜因此，税收形立法权的下见放已成为一咽种必然趋势玩。我国税权泽的划分既要谁体现全局利具益的统一性存，又要在统曾一指导下兼耐顾地方的局负部利益，充三分考虑地方斗政府运用税货收调控经济铃的需要，赋奋予地方政府源一定的地方暖税立法权。郑[24]扬具体设想如画下：第一，茫部分对国民攀经济影响较迈大且税基流零动性较强的枝地方税，如辅营业税等，画其开征停征港权、税目税功率的调整权中、减税免税柄和加税的权赞力都应由中齐央掌握，地丘方拥有在中绣央既定的税喘率浮动范围置内确定本地缴区适用税率身的权力。第小二，部分税佛基较固定的子地方税，如尝土地使用税描、房产税等穴，应赋予地榴方在中央制轿定的较大税纽率浮动范围专内确定本地党区不同地域艰的适用税率利以及在中央总限定的条件旦下减税免税诉和加税的权犁力。第三，辛部分具有特农定性用途的享地方税，如豪城建税等，咏其开征停征净权由中央掌絮握，税目税歉率的调整权摆、减税免税它和加税的权薯力归地方所燕有，但其征裳收方案须报刮中央备案。贷第四，允许际地方开征部烫分地方色彩涂浓厚的地方询税。这些税惭种的开征停略征权、税目肃税率的调整办权、减税免猎税和加税的狼权力属于地辅方，其征收劳方案亦须报蔑中央备案。薯对地方立法纲开征的地方申税，中央应屿有建议权或巴指导权乃至紧最终的否定爷权。经当然，陈在单一制国租家实行地方留税收分权的低同时，应当纯加强而不是贴削弱中央对押地方税权的亲控制，但这锤种控制不再掀是一种行政悔性的权力控献制，而是一繁种法律的规竿范控制。鉴灾于我国社会猴转型的特殊度性和过去的挨经验教训，葬我国的税收复分权改革不潜可忽视中央扎的法律调控茎。对于地方张政府享有税链目、税率调显整权和减免远税权的地方余税，应规定穗某些限定条饿件，要求地绸方政府将拟冒定调整的征哈税办法和税席收政策报中网央备案或批乖准后，方可虾实施;对由蚊地方决定立捐法开征的地垮方税，中央园应保有建议蝶权或指导权家，乃至最终姻的否决权。赚[25]瓦这样，有利瞧于在扩大地戚方税收管理辰权限的同时盐，把地方税闲权的运用纳镜入中央的宏扩观调控体系甜，保持全国世税收政策和柄税收制度的燃基本统一。薄4、地株方非税收入递的合理化、拒规范化是一浙个重要的配杆套事项宿作为正旦税的必要补牌充与辅助形射式，规费、烦地方公共品悟使用者付费轧和为地方公浴共事务所需央的一次性集爆资，都应当请规范地针对惊不同事项各臂归其位，在高公共财政制坑度中通过公臭共选择程序严来做具体的怨取舍、决策缸和监督。梅整顿规反范地方的收凶费权是一项泥涉及到方方枯面面利益的沉复杂工作。呀研究我国地育方税的税权围划分，不能港就税论税，唱必须拓宽视窜野，将地方责的收费权限伶问题一并纳拖入考虑。当段前的问题在酬于，地方没益有税收立法闭权，就在收兔费权上打主亭意，以致出订现随意收费俱、费大于税秧的状况，不爆仅加重了企棵业和个人的蚕负担，而且箭扰乱了政府掉分配秩序，汪侵蚀了国家由税基。这从灭本质上讲是苗不符合市场僻经济要求的兄非规范的政撑府分配方式芒。国外财政旱分配历来以译税收为主、圾收费为辅，薪并按照国家杠预算统筹性牢和统一性的润原则，将政渗府的收费纳平入政府预算灯统筹安排使菜用，这是很图值得我们研填究借鉴的。滨因此，在下欣一步地方税歉的改革过程盆中，应该一值方面向地方朝下划必要的翼税权，另一负方面整顿规涝范地方的收谋费问题，从怖而使整个地赤方政府的分狸配行为纳入浓法制化、规钞范化轨道。柄总体思路是暮：要按照现俘代市场经济醉的导向，将控现行各种名转目的收费按搭其性质类别云分流归位，纠还其本来面煌貌，使其各百自发挥特有渡的功能作用氧。对不合法逼、不合理的益收费(基金浓)要尽快予辨以取消;对庆体现政府职纽能且属于税腊收性质和具载有税收功能洒的收费，要呀实施“费改厘税”;对不见再体现政府逢职能但仍需星存在的部分小收费，可以拆通过市场形旱式将其转为零经营性收费贩，并依法征耳收[26皂];对符活合国际通行假做法又属必得要的少量收谊费仍予保留窃，但收费标向准要适当，盒并要有严格撤的制度规定殃。虎值得关拆注的是，2抄002年1榆1月19日呢台湾地区通哲过了《地方蚕税法通则》核和《规费法披》，对于与亩地方财政关笛系最为密切忘的“税”及什“非税公课吼”，提供了制基本的法律适制度，对于烦地方税的立猾法权限分配航，该法仍认狼为应由“中迫央”来行使涉立法权，各翠级地方政府晋仅得在授权笼范围内，自两主弹性调整水。这种做法匠对地方政府且获取财政收卷入的基本渠地道进行法律沫规制，自是伞法治政府的笋应有之义。补[27]蒸应该可以作色为我们的参浮考。亿5、清晶理同宪法相哲抵触的税权骑划分规定，蔽通过由全国夺人大制定基榨本法律的形拦式保障地方员税权的实现兼我国已刃把依法治国买、建设社会惨主义法治国搭家列入宪法煌，建设社会执主义法治国硬家应首先从砌国家机关的数立法规范化闸做起。由于咱政治、经济输和历史的原胡因，过去我覆国在税权划敞分方面制定渡的一些带有耀法律性质的肤规定，在某劲种程度上同视宪法精神相谱抵触。[眉28]例如酷，国务院1效993年第完85号文件语规定，中央哥税、共享税堂以及地方税瞒的立法权都犹要集中在中闭央，国发[崭1993]讯90号文件障规定，中央须税和全国统脱一实行的地尿方税立法权湿集中在中央而，按照宪法茎的规定，全与国人大及其谷常委会行使寒国家立法权沈，上述国务芹院立法权事型项的规定显娱然违背了宪纯法的原则精阔神。同时国洒发[199摊3]85号怎和90号文竹件规定的内岂容也不一致险，前者包括差共享税，后裹者不包括共风享税，前者紧包括所有的牙地方税，后栋者只包括全敞国统一实行馆的地方税。庸至于地方政基府制定的同唱宪法精神不努符的文件更芝是屡见不鲜尿。根据以上俯情况，当务钓之急是要对填税权划分方跳面的有关规砖定加以清理振，凡同宪法秋相抵触的，龙应予以废止登，同时，考勒虑到现在在躲税收立法权换方面既存在仅中央集权过重多问题，也教存在地方滥小用权力问题鉴，因此尽早询在宪法或国宗家基本法律止中对各级政铺府的税收立顷法权限和原袖则加以规定掠。进赋予地承方政府一定陷的税收立法自权，其理想抚效果在于，比使地方政府屠拥有根据当烫地公众的公雪共品需求取射得适当来源咬和数量的税每收收入、提技供适当种类失和数量公共麦品的能力。前同时，在全贡国范围内建帽立了许多税尽收与公共品剑的不同组合谷，使得偏好沙不同的公共膀品消费者可因以通过自由句迁徙来满足好自身的需要列，能渐次形钻成了地方政友府之间公共新品供给的竞盘争形态，促抱使地方政府肚改进公共物袍品和服务的每供给效率。治但是，上述卡税收立法权榆分权的理由的实际都隐含评了一个假设洞，即政府是移无自身利益微的单一整体送，以追求全烤国(或当地面)的福利最模大化为最终矩目标。而事迫实上，中央森和地方政府严都是由众多连部门和官员荒组成的组织饶，各部门和歉官员都有自耍身利益，而愤他们也是理悼性的，也都厅追求自身利索益的最大化招。[29沈]因此，为佳了通过在中栗央和地方之吊间进行税收过立法权的合得理划分而实耳现福利最大耻化，应当有桃必要的民主纱机制和法律指制度作保障化。迹总之，准从市场经济遮的要求来看猎，市场经济扶是法制经济犯，有效的政木府间财政关擦系的正常运腰转必须有健俩全的法律保鹿障。[3型0]当前，揉我国的税法锣存在着立法灶层次低、税扒收立法权行住政化的趋势魔，针对我国旧税收法律体很系特别是地昨方税收法律腐体系有待完臂善的现状，宁我们必须加肆快立法进程版，建立以《访税收基本法饥》为统帅和裕指导的结构广合理、层次药分明、相互企协调、便于约操