对完善国家审计公告制度的若干建议

对完善国家审计公告制度的若干建议

我们建议从以下几个方面完善审计公告制度。（一）完善审计公告相关法律和规章政府审计信息作为公共品，具有外部社会的属性。按照《意见》精神，政务公开是必须的，公告主体履行的是一种对公众的告知义务，义务是不能逃避的。2006年2月28日新修订的《审计法》，对过去51条的《审计法》修改29条，增加5条，删去1条，合并1条，修订后共54条，累计修订达30余条，但有关审计结果公告的第三十六条却原文未动，其他规章当然也不会有什么实质性变化。结果：一是依然使用“可以”这样比较模糊的词汇表述对审计结果公告的要求，这显然又给审计机关保留了一个审计结果公告的自由选择权；二是审计公告的内容有限，仅限于审计和审计调查结果，且公告时间不固定；三是缺乏问责规定，有作为怎样，不作为怎样，没有相关规定。鉴于正式规则不足或正式规则的随意性大的情况，建议在地方法规和政府、部门规章和规范性文件中对审计公告的原则、内容、程序、形式、时效和目标，以及对新闻媒体和公众的责任、权利等，制定详细规定，使审计公告具有一定束缚力和可操作性，为促进法律的完善提供成熟的经验、做法和理论依据。（二）实行上级审计机关要求下级审计机关公告审计事项结果的制度审计机关的独立性是保证审计监督客观、公正的基础，也是保证审计质量的重要条件。实行什么样的审计领导体制，是一个从审计监督制度实施起便在理论上一直引起广泛讨论并备受社会关注的问题。确实，在目前我国审计机关作为政府行政序列的一个部门，其独立性必然是相对的。根据《审计机关公布审计结果准则》第五条规定，“审计机关向社会公布审计结果，必须经过审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意”，也就是说，审计机关的审计结果公告要经过本级政府的“审计”才能公布。客观上，政府在决定哪些结果可以公开，那些不可以公开的时候，可能会更多地从政府及其组成部门的利益而不是从公众利益的角度考虑。作为审计机关由于它与政府存在隶属和利益关系，无疑它在公告上会有所顾忌。而在目前我们的审计体制下，要把独立性这个问题理论清、达成共识并通过立法的形式将它固定起来，尚需时间和过程。因此，较为简单易行的办法是依据《审计法》地方审计机关实行双重领导体制的规定和《精神》对政务公开的内容要求，以及《审计法实施条例》审计机关应向社会公布上级审计机关要求其公布的审计事项的审计结果的规定，要求下级审计机关公告有关审计结果，以减少来自方方面面的影响。因此，要制定以下措施：一是制定上级审计机关要求下级审计机关向公众公告审计结果的具体办法和计划；二是建立上级审计机关与下级审计机关的本级政府的工作协调机制；三是将下级审计机关审计结果公告情况纳入上级审计机关对其年度考核的内容；四是将下级审计机关行政首脑的任免事宜先要征得上级审计机关同意的规定落到实处。（三）强化质量控制机制审计质量是一个综合而复杂的矛盾体。为实现全程质量控制标准，应将审计准则、审计质量控制标准和规范落实到审计项目计划、设计方案、审计工作底稿和审计报告等各个环节，并采取制度约束与激励、监督考核与奖惩并重的控制机制。从目前审计理论的探讨看，有一种观点认为，一些审计机关加强审计项目控制的重点是针对审计过程的主要环节进行控制，如加强审核把关、分清和追究责任，以完成规定动作，这尽管是必须的，却是没有中心的、被动的、“事后问责式”的质量管理，主张在事前、事中建立一些主动、积极的审计项目管理制度，这样更有利于调动审计人员的积极性，提高审计项目的质量；还有一种观点认为，加强审计质量控制的重点要放在审计管理上，尤其要通过开发审计管理软件的办法，从技术手段上保证审计质量。以上主张应该说都是正确的，抓住了问题的症结。但笔者认为，目前普遍存在的不重视审计质量、审计风险意识淡漠等问题的一个重要原因，就是由于责任不明确、问责制没有真正建立起来或流于形式造成的。问责制虽然是事后的，但却是一项制度的关键，如果这一环节成为“最薄弱的环节”，那么再好的制度也将形同虚设。实际上，问责的作用不仅反映在事后，它对于事前的预防和管理具有潜在的、重要的约束和警示作用。“高质量来源于严格的要求和管理”，强化问责制。尤其是严格执行这一制度，使其与其他制度并重从而发挥审计质量控制作用，应该说是我们今后工作的重中之重。为此，我们要做好下列工作：一是完善审计执业资格和用人制度。审计质量的核心是人的素质问题，优秀的或业务熟练的人才不仅能保证审计工作质量，还会大幅度提高工作效率，从而有效地缓解甚至解决审计机关面临的“人手少，工作量大”的问题。所以，我们的审计人员必须具备执业条件，同时还要具备良好的道德修养和敬业精神。在这方面我们还有一些制度需要完善，如对优秀人才可以实行较为灵活、自主的录用或聘用制度，以优化审计人员结构；加大对先进工作者的精神、物质奖励，满足审计人员个人的自然需求、组织需求和社会需求，从而激发他们的潜能，引导他们的价值取向。同时，对责任心不强、工作失误或对审计造成不良影响的，要依照有关规定追究责任，必须使他们付出相应代价；不仅如此，还要真正建立用人不当或用人失察的调查和问责制度。二是落实“三级复核”制度。目前，审计机关既没有全面审计被审计对象的能力，也没有全面评价被审计对象的职责，所以审计报告对被审计对象的评价应严格限定在审计什么、评价什么的范围内。对各级复核人员应明确其具体复核的内容和责任，防止相互依赖和盲点，确保每一环节的问题不被疏漏，始终处于层次的控制之中。要坚持“全面复核，突出重点”的原则，即重点复核审计报告、审计意见和审计决定，同时兼顾对审计方案的制订执行、审计事项的调查取证，审计工作底稿的编制、审计日记的记录、审计程序的实施等方面的复核，使审计复核的内容贯穿审计项目全过程。三是考核控制。过程的控制是一种事前性控制，有利于防患于未然，提高控制效率。为此。要建立合理的指标控制体系，通过自我评价，被审计单位评价和部门负责人评价等方式结合，评估、考核审计全过程质量。质量评价指标包括审计方案优良率、审计程序执行率、审计实施到位率、审计评价恰当率、审计定性准确率和审计报告满意率等。（四）建立审计公告信息反馈机制信息反馈，对于评价效果、发现问题、修正错误、总结经验、完善机制和指导工作等有着不可替代的作用，是审计工作的重要环节。公开机制是一个双向的信息沟通的循环模式，不仅包括信息发出的传递机制，还包括信息的反馈机制。由于审计结果公开采取的是大众传播方式，所以反馈信息的渠道可能五花八门，如直接反馈，通过媒体、政府或其他部门等形式反馈，因此，我们必须畅通各种渠道（包括审计机关自动搜集），使审计公告产生的反应能及时汇总到审计机关并得到处理。信息反馈的架构设置可考虑如下几点：一是发出信号。应在审计公告文本之后，写明受理反馈意见的意思表达及渠道和时限。即公布受理机构的通讯地址、电子信箱、网址、电话号码和截止时间等。二是审查与加工。对反馈的信息应主要从四个方面分析评价：客观性评价，即是否有明确的意见和证据，是否属于审计方案范围的问题，注意发现与审计公告有出入的事实、数据和对审计处理、处罚结果的不同意见；时效性评价，信息的时间性是衡量信息价值的一个重要标志，要注意剔除过时、陈旧、重复的信息；实用性评价，是否属于审计人员应当发现而未发现的问题，是否对审计报告构成重要影响；可比性评价，由于信息反馈者的目的、角色和立场不同，或由于指标体系口径不同等，有些信息可能无法直接对比，因此，要统一对比的标准。三是信息汇总。信息整理，对所有信息进行分析统计，掌握整体情况和特点；信息分类，按信息内容、行业、地区和时间等标志区分类别，关注倾向性、普遍性意见的地区、行业分布状况；信息筛选，按重要和缓急程度对信息进行等级取舍；信息储存，建立计算机数据库和检索系统。审计公告，是一个摆在各级审计机关面前