协同学视阈下的乡村治理模式研究

协同学视阈下的乡村治理模式研究

D61A1004-0633(2010)02-011-05改革开放30多年来，中国的乡村治理取得了巨大的成绩——农村社会快速发展，农民生活水平日趋提高，农村各项事业稳步向前。但是，从全国范围来看，我国的乡村治理依然存在不少问题。当前，我国乡村治理主要是基于“乡政村治”模式，它从20世纪八十年代一直沿用至今，主要由乡镇政府的行政管理权和村民委员会的社会自治权两部分组成。这一模式存在的突出问题就是，行政权和自治权边界不清、界限不明，行政权对村民自治过多地干预，致使村委会工作主要不是为村民搞好服务，而是协助乡镇政府完成各项任务。这一模式从根本上来说还处于低层次、低稳定性的状态，乡镇政府的行政管理权和村委会的社会自治权还不同步、不协调，这样的乡村治理是无法达到和谐有序状态的。乡村治理问题历来受到专家学者的关注，各种观点竞相登场，但总的看来，绝大多数的研究为狭隘而僵化的观念和范式所束缚，以至对所要研究的乡村治理问题的丰富性和复杂性只有片面的了解。因此，我们试图以一种新的视角来看待这一问题，使我们对这一问题的把握更加全面、深刻。而协同学恰好为我们提供了这样的一个视角，作为一门研究合作、协同的学说，它致力于探讨支配自组织过程的普遍原理，为解决乡村治理中各主体的不同步、不协调问题提供了可能。一、乡村治理模式中主体的嬗变从历史变迁的维度来看，我国的乡村治理模式从古到今经历了若干次的嬗变，治理主体也相应随之转变。乡村治理模式的嬗变实际上也是一次次的“相变”①，从开始的无序、混乱状态走向最终的有序。“治理”理论现在已经得到广泛应用，全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯N·罗西瑙认为：治理与政府统治并非同义词，尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但它们有着重大区别。治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且也不一定需要依靠强制力量使别人服从。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。[1]乡村治理是“治理”理论与我国乡村问题的具体结合，它是指，包括政府在内的各种权威主体，为了实现乡村公共利益，在平等的基础上进行相互合作，共同管理乡村社会事务，并维持其和谐有序的活动。本文以建国后为探讨我国乡村治理的逻辑时间起点，把我国的乡村治理模式按主体的不同划分为三个阶段：(一)建国初期到20世纪70年代：政府全能模式在以往历史上，政府被认为是公共事务管理的唯一主体。所谓政府全能模式，也就是传统的政府治理模式。建国初期，国家权力高度集中，政治、经济、文化等无不体现出高度中央集权的特征，政府对所有事务大包大揽、严密控制。这种集权的政治体系是与计划经济体制相适应的，国家权力渗透到了包括私人领域在内的各个领域，政府是社会公共事务的唯一管理者。在乡村社会，“政社合一”的人民公社体制就是那个时代的产物，它的影响覆盖到了乡村社会的方方面面，国家权力深刻地控制与影响着乡村的政治、经济和文化等方面。(二)20世纪80年代以后：“乡政村治”模式改革开放以来，随着市场经济的深入发展，旧有的政府全能模式越来越不适应社会发展的需要。“政府失灵”现象日益凸显，治理问题不断出现，政府的过度干预导致农民自主性的缺失，进而抑制了乡村社会的发展。伴随着“人民公社”的解体及基层政权——乡镇政府的设置，国家开始推动村民委员会的建立，村民自治得到了较快发展。1988年6月1日，《村民委员会组织法》正式施行，该法对村委会组织和村民自治做出了具体规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”于是，乡镇政府的行政权力系统与村民自治权力系统共同构成了现阶段我国乡村社会的“乡政村治”模式。(三)未来的选择：多中心治理模式就“乡政村治”30多年的实践来看，“乡政”与“村治”的关系并没有理顺，村民自治正在逐渐丧失其原有的意义，在很大程度上沦为“乡政”的统治。于是，多中心治理就成为了我们现实的选择。因为，通过多元主体的引入，可以最大程度地实现乡村社会的权力制衡。在各种治理主体中，政府不再是全能的，它主要是维持乡村的治理秩序，为其它治理主体有效发挥作用创造条件。进入新世纪，中国的农民组织取得了较快发展，尤其是农民专业合作组织发展迅速并且影响力日益扩大。随着民主思想的深入人心，公民社会的不断发展，各种社会组织将发挥日益重要的作用，成为乡村治理主体中重要的一方。各种治理主体在地位平等的前提下充分发挥自身的优势，产生协同作用，共同推动乡村的建设、发展，使乡村社会从无序状态逐渐走向有序状态。这种乡村治理模式是我国乡村社会发展的必然要求。二、协同学理论与乡村治理模式中若干实质问题的契合点在探讨了我国乡村治理模式的嬗变、演化后，我们有必要对协同学在乡村治理中的关注点以及其与乡村治理模式中若干实质问题的契合点加以明确。在这之前，我们需要对协同学做一个简单的介绍。协同学，意思是协同作用的科学，即关于系统中各个子系统之间相互协同作用的科学，是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯创立的。其核心是探讨支配生物界和非生物界的结构或功能的自组织形成过程的某些普遍原理。根据哈肯的观点，“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的。尤其要集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[2]其基本原理和思想主要是序参量和伺服原理：在一个系统中，如果某个参量在系统演化过程中从无到有，并且能够指示出新结构的形成，它就是序参量；序参量形成以后，就起着支配或役使其它子系统的作用，这一过程就是伺服过程，也即伺服原理。协同学研究的是在一个开放系统中，各个子系统如何通过非线性的相互作用，使远离平衡态的系统从无序走向有序。而当前我国的乡村治理系统则满足这些条件：(1)乡村治理系统是一个开放系统：随着市场经济的发展、全球化的到来，以及信息技术的普及，乡村社会再也不是一个孤立的体系，它与外部不断进行物质、信息等的交换，乡村治理也面对着日益复杂的环境，需要与外界进行能量的交换来维持自身的更新与运行。(2)乡村治理中存在着大量的非线性相互作用：所谓非线性，指的是系统输出与输入不成线性关系，即系统内各要素共同作用的结果，不等于各要素单独作用的累加，可能出现不同于“线性叠加”的增益或减损。乡村社会系统内部结构复杂、要素众多，非线性相互作用普遍存在。正是系统中的非线性机制，使系统具有了整体性行为，使微小的涨落形成的局部关联得以放大形成系统整体的关联，从而使系统状态发生改变。(3)乡村治理系统目前处于不稳定的非平衡态：当前我国乡村治理存在问题众多，乡镇政府与村级组织关系还没有完全理顺，农民对基层政府的不信任感日益凸显，集体抗争活动增多，公共产品与服务供需不平衡，城乡差距逐渐拉大等等，这些都表明我国目前的乡村治理还处于非平衡态。因此，我们把协同学应用于乡村治理模式的研究中是可行的，也是适用的。协同学研究的是系统中各子系统如何通过非线性的相互作用推动系统从无序走向有序，换句话说，就是研究各要素或子系统的协同问题，从中揭示出自组织的普遍规律。而我国当前的乡村治理模式存在的最突出问题就是各要素无法协同作用，阻碍了乡村社会系统的有序运行。所以，协同学为我们研究乡村治理模式提供了一个新的视角，为创新乡村治理模式提供了理论基础。三、在协同学视阈下，乡村治理中政府与农民组织的定位、功能与协同方式作为一个开放的整体系统，农村社会是由乡镇政府、农民组织、企业、农民个人等各个子系统构成的，这些子系统通过非线性的相互关系，产生局部或子系统所没有的新能量，使整个系统在宏观上从无序走向有序，最终达到增进和维护乡村公共利益之目的。系统在运动过程中，往往产生不止一个序参量，随着时间的演化，这些序参量不断地竞争和合作，并最终推动系统的演化。乡村社会中，乡镇政府和农民组织无疑是这个系统的序参量，这两个序参量直接影响着新农村建设的进程。如果用伺服装置来表示，那么，整个系统的运行过程如图1所示：动力源就是涨落，指系统宏观量的瞬时值偏离它的平均值而出现的起伏，是形成有序结构的动力；输入即指来自中央政府的政策、资金等；传送带指政府把有效的输入传送到转化器；转化器能使完成一个目标所需要的一系列输入转化成有序的输出，代指农民组织；输出即和谐有序的乡村社会状态；传感器指市场，用来监测目标运动并进行反馈。乡村社会出现的各种“涨落”，影响着中央政府的农村政策、资金投入等，乡镇政府则是把这些政策细化并进行资源的分配，通过农民组织把这些政策贯彻实施，从而实现乡村社会的有序，市场则起到反馈的作用，把最终的输出即治理结果与输入进行比较，进而影响政府的政策。图1乡村治理系统的运行过程在多中心治理模式下，有多个主体共同参与乡村社会公共事务的管理，其基本点就是改变政府对于乡村社会的单中心管理和控制，让乡村社会的自主性力量在乡村公共服务供给、社会秩序维系等多种领域充分发挥基础性作用。乡村自主性力量是指包括村民自治组织在内的各种农民组织，它们是农村发展过程中不断创新与发展的新生事物，因其具有的自发性、民间性和志愿性等特点，在乡村社会具有广泛而深厚的基础和生存发展空间，影响力也日益凸显。自1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局开始，中国官方首次提出“民间组织”一词，把它译为Non-GovernmentalOrganization，简称NGO，并等同于非政府组织。而农民组织就是指存在于农村地区并服务于农民的各种民间组织。“当前，我国农村除了有政权性质的村民自治组织外，还存在农民维权性质的组织、具有经济性质的合作组织及具有公益性质的社区服务组织等。”[3]新农村建设正进行得“如火如荼”，其本质目标在于构建起一套与新的发展情境相适应的农村治理体系，以推动“三农”问题的解决和城乡统筹发展的实现。多中心治理模式，无疑适应了当下的社会现实与发展要求，为乡村治理提供了一个新的路径。而乡村治理的完善、农村经济社会的发展，则有赖于强有力的组织主体，需要各主体进行有效的协同合作。当前，农村发展建设的组织主体主要包括政府和各种农民组织。(一)政府的定位与功能这里的政府包括中央政府与乡镇政府，但本文主要讨论的是乡镇政府。乡村社会作为一个复杂的系统，其治理模式的变革与创新，不仅仅关乎乡村社会管理的微观层面，它更涉及国家政治、行政体制的宏观层面，所以，中央政府的作用是毋庸置疑的。尤其是取消农业税以来，乡镇政府的财政大都捉襟见肘，无法承担起其应有的职能，在这种情况下，更需要中央政府加大支农投入力度，给予政策与资金支持。中央政府主要体现政策导向性，通过制度设计、资金保障等来引导乡村社会的发展，使乡村治理从无序走向有序。而乡镇政府，则是乡村治理的关键环节，是乡村社会系统的序参量，深刻影响着乡村社会系统的进程。在当前社会转型期，农村的各种矛盾日渐凸显，这些微小的“涨落”如果处理不好，会发展为影响整个系统的“巨涨落”，进而改变系统的状态。因此，必须要有一个可靠的、了解、掌握并能处理农村各种状况的组织系统，能够支配其它子系统的作用，推动乡村社会走向有序。乡镇政府责无旁贷地肩负起这一职能，作为国家政权指导农村发展的具体实践者和政策的贯彻者，将基层的情况自下而上地汇报上去，并能传达自上而下的政策以及分配资源，在乡村治理中起主导作用。农村税费改革之后，乡镇政府的职能有所变化，同时，在建设社会主义新农村的大环境下，中央支持农村的力度逐渐加大，要利用这一契机，合理确定乡镇政府的事权、适度调整财政分配关系，使其事权与财权相匹配。乡镇政府除了贯彻和落实中央的各项政策，要把精力和资源更多地用于为老百姓提供公共产品和公共服务上，尤其是基础设施建设、教育、公共卫生、乡村秩序维护等方面的工作，要成为乡镇政府的主要工作内容。鉴于资金、人才和技术等对农村具有很大的外部性作用，政府应在其中起引导作用，优先发展农村要素市场，促进资源的有效配置，带动农村经济的快速发展。总的来说，乡镇政府应该在乡村社会系统中起到“传送带”的作用，主要体现服务功能，为“转化器”输送各种必需的投入，保障整个系统的有序运转。(二)农民组织的定位与功能农村的主体是农民，建设新农村应让广大农民参与，使他们成为建设新农村的实践主体，成为推动这一事业的主要力量，因为农民是中央的各项农村政策的最终承担者。要让农民成为新农村建设事业真正的主力军，就需要对农民基层组织进行创新，通过农民组织化来保证其主体地位。在新的市场经济条件下，乡村社会作为一个开放系统，各要素发生着非线性的相互作用，它们伺服于这个系统的序参量，从而产生新的空间功能结构。农民组织就是这样的序参量，它作为弱势的单个农民与市场、社会发生联系的中介组织，左右着乡村社会系统的演化，使乡村社会最终走向有序。在乡村治理体系中，农民组织承担着“转化器”的作用，把各种输入转化成有序的输出，保证乡村治理活动的有序进行。一般来说，农民组织具有以下功能：(1)整合功能。农民组织能够整合分散农民的资源，使居于弱势地位的单个农民走向合作，实现互惠互利。(2)沟通功能。农民组织可以构建有效的沟通渠道，提高农民政治参与，改善政府与农民的关系，另外，农民组织也可以向政府反馈农民的政策需求，有利于政府农业决策的科学化和合理化。(3)发展功能。农民组织可以利用其专业技术服务、社会化组织、现代信息等优势，对农民进行教育培训，通过组织的合力使单个农民或农户得到充分发展。所以，对当前的一些农民组织应该进行有效整合，使其形成整体合力，提高其综合服务能力，以引领农民广泛参与新农村建设。农民组织的“转化器”作用就是通过集约利用各种生产要素，通过有效的转化、整合，推动新农村建设，使混乱、无序的乡村社会走向有序。(三)政府与农民组织的协同方式在明确了乡镇政府与农民组织的定位功能后，协同方式的确立就成为了关键的一步。协同方式主要有并行协同、串行协同和混合协同三种，这三种方式的区别在于协同主体在整个协同体系中所处的地位不同：并行协同是指各主体在治理活动中处于平等状态，无地位高低之分；串行协同是指一方居于主要地位，其他组织起辅助作用；混合协同是指既包含并行协同又包含串行协同。[4]乡村治理系统是一个复杂的系统，要素众多、结构复杂，混合协同方式更符合我国乡村的实际状况。混合协同方式中，中央政府主要是政策导向，对乡村治理进行宏观上的规划和引导，并给予资金支持；乡镇政府则因地制宜，对中央政策进行细化、落实，并对乡村治理活动实施具体的引导；农民组织作为农民利益的代言人，与政府进行协商合作，搭建农民与政府沟通的平台，组织农民形成利益共同体，参与具体乡村治理活动的开展。如图2所示，乡村治理可以从三个层级进行描述：中央政府居于战略层，乡镇政府和农民组织居于组织层，组织化的农民居于操作层。这三个层级中，由乡镇政府和农民组织构成的组织层是最关键的，二者的协同与否直接关系到乡村治理的成败，因此，需要相应的机制予以保障，最主要的就是构建协同合作的对话机制，使二者在乡村治理中走向同步、协同。要建立起乡镇政府与农民组织沟通的平台，促进二者的信息、资源共享，协调乡镇政府与农民组织的利益冲突，形成以公共利益为取向的协同机制，最终实现各主体间的多元互动以及乡村资源的合理配置。图2政府与农民组织的协同方式四、乡镇政府与农民组织的权责配置(一)乡镇政府：从“全能”到“引导”长期以来，我们的政府一直是一个“全能”型的政府，是公共权力的唯一行使者，在社会政治经济生活中居于主导地位。在特定时期，政府作为整个社会体系的序参量，其它子系统或要素都伺服于这个序参量，它在一定程度上促进了社会系统从无序走向有序。但随着社会系统各个要素之间的竞争与合作，社会组织、公民个人等发挥着越来越重要的作用，新的序参量逐渐形成，大有取代原有序参量的趋势，这就是各种社会组织，具体到乡村社会，就是农民组织。乡镇政府作为乡村公共权力的唯一行使者，其弊端日益暴露，公民社会的发展，也日益要求其它社会主体参与到公共权力的运作体系中来。所以，乡镇政府要从“全能”走向“引导”，给其它社会主体也即农民组织创造条件与提供服务，引导其在乡村社会生活中正确、合理地实现其职能，推动新农村建设。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提到，“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。”②“由于不同层次的政府职能存在一定的差异性，乡镇政府作为五级政府中最基层的政府，其职能重点不在于经济调节、市场监管，公共服务职能属于其最基本、最核心的职能。.”[5]因此，朝着服务型政府的方向转变，就成为了乡镇政府现实而又必然的选择。针对当前乡镇政府普遍存在的事权与财权不相匹配的问题，我们应该调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担，为乡镇政府更好地履行公共服务职能提供更大的空间。首先，精简乡级行政的职能，按照“精干高效”原则来设计和构造乡镇行政机构，突出其公共服务职能；其次，在对基层政府的政绩考评上，要扩大农民群众的参与度，从根本上改变基层干部“对上负责”的行为，不能把经济指标作为干部考核的主要依据甚至唯一依据，要兼顾其他各项社会发展指标；再次，中央政府也要加大对基层政府的转移支付力度，最终使乡镇政府真正从“全能”走向“引导”。(二)农民组织：从“附属”到“主体”农民是新农村建设的主力军，要维护农民的主力军地位，就需要对农民基层组织进行创新，通过农民组织化来保证其应有的地位。中国的农民组织从发端到现在，已经有了长足的进展，发展十分迅速。目前，全国农民专业合作组织已超过15万个，2006年加入农民专业合作组织的成员总数已达到3870多万，是2002年的7.2倍，其中，农户成员3480多万，约占全国农户总数的13.8％，比2002年提高了11个百分点。[6]