土地利用保护规划

本文格式为Word版，下载可任意编辑——土地利用保护规划我国基本农田保护制度存在的主要问题

我国自建立基本农田保护制度以来，经过10多年的实践摸索和经验总结，已经初步建立了较为完善的基本农田保护制度体系。基本农田保护制度的建立与贯彻执行，取得了较大的成效：加强了全民保护耕地的意识；农业的基础地位得到了进一步的加强；有效地遏制了乱占滥用耕地的势头，促进了土地的合理利用；稳定了农村土地承包制，调动了农民种地的积极性。但是，基本农田保护制度本身以及在执行过程中，还存在着好多不完善的地方和一些严重的问题。

一、基本农田保护“划远不划近，划劣不划优〞的现象严重

当前基本农田保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行，上级政府要求县、乡基本农田划定在规定期限，作为行政任务完成。而数量指标分解、保护区界定等具体工作，没有明确的科学论据。地方出于经济利益上的考虑，往往难以接受上级指标，常是凑足面积，甚至优先把苇塘等荒地考虑到基本农田保护区内，致使基本农田保护流于形式。一些地方政府从眼前利益出发，把满足建设用地放在第一位，将铁路、马路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的质量较好、区位优势明显的、需要保护的耕地不划入基本农田，而“划远不划近〞；将区位较差、质量较差、远离建设需求区域的耕地划入基本农田区，而“划劣不划优〞。贵州、青海等西部地区为了达到基本农田保护率，将一些25度以上的耕地、边远地区的劣质耕地也划入基本农田保护区。

二、基本农田保护“占优补劣〞现象较为普遍

当前，基本农田保护主要侧重于面积指标，忽视质量保护指标，具体表现在基本农田保护“占补平衡〞政策的执行上。《基本农田保护条例》规定：经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当依照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。但在执行过程中，由于“质量相当〞没有可操作的硬性指标加以控制，“占补平衡〞变成没有质量保证的单纯基本农田数量平衡。在忽视质量保护的执行中，基本农田的“占补平衡〞政策蜕变为个别地方非农建设占用农田的一种借口，使地方在眼前经济利益驱动下，以次充好，甚至把荒地划入基本农田。一些地区，特别是经济发展较快的东部、中部地区，建设占用的多为优质高产农田，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方。结果造成基本农田数量虽然没有减少，但基本农田质量下降的局面，其实质是基本农田总生产力的下降。有的地方甚至通过毁林开荒和陡坡开垦来增加耕地，造成新的水土流失、生态退化。

三、基本农田分级制度不完善

目前还没有在全国范围内建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田分级保护没有硬性依据。

规定基本农田保护区的目标是保护现有农田生产功能，保护的归宿是合理利用农田资源。目前，各地缺乏对保护区农田合理利用的具体规划，结果使农田监测和管理没有全面的参照系。

四、基本农田监测手段滞后于土地利用变化

农田监测是基本农田保护的重要环节和基础工作。由于农田利用在相当程度上已深受市场经济影响，出于赢利目的，地方或个人并不愿意把所有农田用于基本农产品生产；另一方面，环境污染也波及农田质量，损害基本农产品生产。因此保护区农田管理必需以及时监测农田变化为基础，而现行农田监测手段仍是以人员实地观测为主，无论是时效还是确凿性都难以满足农田保护的要求。

五、没有在全国范围内设立基本农田保护基金

基本农田保护区划定以后，基本农田保护工作的重点是严格控制占用和加强基本农田的建设，保证基本农田的数量平衡和质量稳定。无论是保护基本农田还是建设基本农田都必需有稳定的大量资金来源，各地征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费等三项费用，虽然能够在一定程度上解决补充耕地的资金问题，但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求，目前亟须在全国范围内建立起统一的基本农田保护基金，以加大基本农田建设力度，提高基本农田生产能力，真正做到对基本农田的特别保护。

六、规划方法滞后

常规的基本农田保护规划所采用的方法，基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。由于这种方法本身所具有的静态性特点，使得规划判断与现实之间的误差较大。而且在实际操作中规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查，结合经验分析的方法进行，不仅调查工作量大，标准难统一，而且空间定位精度差，其科学性受到质疑。同时，传统的基本农田保护区划方法，其技术手段基本还是采用传统的手工方法，效率低、费时长，既不能满足划定基本农田保护区要求的定量、定质和定位的需要，也难以保证规划的实时性和现势性，这种传统的规划技术与方法已难以满足新一轮基本农田保护规划的要求。

七、土地资源信息系统的研究与开发有待进一步完善早期主要集中在土地管理信息系统和地籍管理信息系统。近年来，随着信息技术的发展，为适应土地管理工作的业务要求，逐步开发了专门用于土地评价、土地利用规划、基本农田保护规划的信息系统。但从系统实用性的角度来讲，其专业模型设计及系统的整合方法都不是很理想。所以，建立以基本农田保护规划决策模型为核心，通过与GIS的整合，建立基本农田保护规划决策支持系统。力求实现数据库管理、专业模型分析和综合决策制图的一体化，以进一步提高基本农田保护规划的自动化程度。

八、基本农田保护的责任和义务严重不对等

基本农田保护是为了全社会的长远利益将优质农田作为准公共物品限制其利用方向，只允许进行粮食等社会需要的农产品的生产，而不允许进行非农利用。实质上是国家控制了基本农田的发展权，而没有进行一定的补偿，导致基本农田的所有者、使用者承受了全部的保护成本，以及其他利益相关者承受了保护基本农田的社会成本，全社会无偿享受基本农田保护的外部性，造成社会的不公正，客观上直接影响基本农田保护工作的开展。

其一，因基本农田的所有者、使用者不能将其土地根据市场规律来开发转换成城市土地，可预见的未来土地地租增值所带来的价值将得不到实现；其二，基本农田保护可能提升土地开发的成本；其三，基本农田保护将增加交通成本；其四，基本农田的保护将缩小土地供给，从而提高了土地价格；其五，基本农田保护将带来极大的社会不公允。基本农田保护政策的实施，一方面使一部分土地使用权的拥有者（非基本农田）能够利用城市高速发展的机遇，从土地开发中获取暴利；另一方面使另一部分土地使用权的拥有者（基本农田）不能够利用城市高速发展的机遇，与土地城市开发中潜在的、巨大的土地开发利益无缘。因而基本农田保护政策会影响社会收入再分派，进而产生消极的社会影响。最终，基本农田保护政策限制了有基本农田使用权的拥有者利用城市高速发展的机遇，使他们不能合法地从事土地开发，只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发利益。这无疑使响应国家号召的农民的利益间接地受损，且损失会很大，必将打击基本农田区农民响应国家政策的积极性。机遇的不平等、土地收益的巨大区别也会使一些人铤而走险，利用和创造各种机遇来从事土地开发，以获取高额的土地发展的利益。假使没有相应的税法和政策来消除以上消极的社会影响，很有可能政府将难以

控制土地市场和土地发展，不利于社会稳定和社会经济发展。

九、基本农田保护机制不完善

中组部发[1995]10号文件要求对地方党政领导工作成绩进行考核，但对省、地级党政领导的考核没有做出规定，因此无法表达法律规定的由省级人民政府承受耕地总量平衡的责任。考核指标体系上也不甚完善，有关规定偏重对任期内经济增长率、财政收入增长率等近期目标的考核评价，对耕地保护工作也仅仅提到耕地总量一项指标，缺乏具体指标，不能全面反映耕地保护工作的状况和效果。此外，考核的方式是按区域实现耕地占补平衡而不是按建设项目考核耕地占补平衡。

基本农田保护工作是一项外部性很强的工作，不仅需要花费大量资金，而且基本农田保护区的划定和保护还会带来未来发展机遇的不平等，因此，必需依靠经济杠杆来调动地方政府和农户的积极性。目前，我国的基本农田保护工作主要还是以上级下达保护指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行，主要是依靠行政和法律手段进行基本农田保护区的划定和严格阻止占用基本农田。现行基本农田保护，特别是没有建立基本农田保护基金，不能对基本农田保护区给予一定的经济补贴和税收优惠。对于地方政府的农户而言，基本农田保护只是上级下达的一项行政任务，是一种责任和义务，而不是权利，因而也就没有内在的经济动力保护基本农田。

十、易地补充、易地代保制度不完善在少数地区实行的基本农田的易地补充、易地代保制度具有一定的积极作用，如调动了代保地区基本农田保护的积极性，为重点城市经济的发展提供了用地空间，在一定程度上加强了土地利用规划的活力，减缓了经济建设对耕地的压力。但易地补充、易地代保的政策存在以下制度性缺陷：其一是基本农田易地补充、易地代保制度没有建立相应的审查制度，随意性较强。现行的基本农田易地补充、易地代保的政策对易地补充、易地代保的条件、委托方和代保方的限定范围、易地补充和代保耕地的时间、数量、质量、区位条件没有做出明确的规定。其二是基本农田易地补充、易地代保政策缺乏可操作的程序性的制度规定，特别是对基本农田位移以后的保护与管理，没有建立相应的制度对基本农田易地补充、易地代保政策的执行过程进行必要的监视和控制。其三是没有建立统一的交易制度和统一的市场，基本农田易地补充、易地代保政策的实施受到较强的行政干预，所形成的委托价格并不是真正的市场价格，其结果造成建设用地总量失控，不利于城镇建设用地集约利用机制的形成和土地市场的良性发育。其四是易