建筑安全监管与中介机构存在的问题及对策

PAGEPAGE1建筑安全监管与中介机构存在的问题及对策乐新军1佘立中2（广州大学商学院，广东广州510006）摘要：建筑安全管理工作是由建筑安全管理主体承担的，完善其职能和作用是做好建筑安全工作的基础。文章指出了建筑安全监管机构与社会中介在建筑安全管理中的职能和作用，重点分析了其在安全管理中存在的主要问题，并借鉴发达国家的建筑安全管理经验，提出了实现职业卫生与安全生产的统一监管、深化安全监督机构改革、加强行业协会的建筑安全引导职能、发挥保险公司安全管理作用和完善安全中介服务体系等完善我国建筑安全管理工作的对策和措施。关键词：建筑安全；监管机构；社会中介；统一监管0.引言目前我国的建筑安全形势是相当严峻的。2006和2007年，全国共发生的房屋建筑和市政工程建筑施工事故分别为888起和859起，死亡人数分别为1048人和1012人[1]。这种严峻的形势与我国建筑安全管理主体存在的问题不无关系。建筑安全管理主体是指参与到建筑安全实现与维护的所有参与者，它包括监管机构、社会中介以及企业三个层面的各种机构或组织，如图一所示。从图中我们可以看出，建筑安全管理是一个系统工作，需要多层面的通力合作，哪一个层面出了问题都可能导致安全隐患。所以我们必须找出各层面主体存在的问题，然后才能对症下药，做好建筑安全管理工作。1监管机构和社会中介层面存在的主要问题1.1监管机构层面监管机构层面的安全主体主要包括安全管理部门、劳动卫生部门和行业协会。监管机构主要从组织、法律法规、执法监察和安全引导等方面来发挥作用。目前，监管机构主要存在以下几个问题：1.1.1安全管理部门职能不清一是综合性安全管理部门与行业安全管理部门职能不清。国家安全生产监督管理总局是安全生产的综合管理部门，建设行政主管部门是建筑行业安全生产管理部门，而两者如何分工与协调等问题一直未得到明确的界定。二是建设工程安全管理与专业建筑工程安全管理职能不清。建设行政主管部门只负责城镇中房屋建筑工程这一块，其他建设工程的安全管理由各行业部门或相关部门负责，这表明我国建设工程安全管理工作处于分散管理状态，导致管理职责交叉不清。三是职业卫生与安全管理工作分开。卫生部门负责全国的职业卫生管理工作，这种分工在一定程度上造成与安全管理职能交错和协调难度加大，不利于安全管理工作的开展。1.1.2安全生产法律体系不健全我国安全生产法律法规的数量还很少，且一些安全条款比较抽象，操作性不强。目前安全生产法规体系实际上处于一个比较尴尬的境地，即真正发挥作用的实际上只有《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产许可证条例》。作为我国建筑行业基本法的《建筑法》，对涉及安全的条款很少，且规定比较抽象。另外法律修订不及时，跟不上实际的需要。如国际社会普遍关注建筑活动中的“环境与健康”问题，国际标准化组织制定了15014000环境管理体系，我国也已经采用了15014000，并颁布了GB一T28000职业健康安全管理体系，但《建筑法》尚未反映这一趋势[2]。1.1.3安全监督机构执法权威性不够《建设工程安全生产管理条例》中规定，建筑安全监督机构是接受建设行政主管部门委托履行对建筑施工现场安全生产的监督检查权，也就是说安监机构的监督检查权和行政处罚权是分离的，当发现安全问题是时，安监机构可以下发整改通知书，但整改通知书的强制力和权威性并不强。在机构性质上，大多数地区的安监部门是挂靠在同级的质量监督机构或其他机构内，而质量监督机构属自收自支事业单位性质，这使得安监工作经费得不到地方财政保障，运作困难，进一步削减了其执法权威性。1.1.4行业协会安全引导职能不明显行业协会本该是政府和企业之外的第三方，但我国很多行业协会包括建筑类行业协会都与政府部门有直接或间接的从属关系，难以实现独立运作，影响其发挥应有的安全职能。目前行业协会的功能主要是行业表彰和政策、规范的推广，由于缺乏相应的人员、安全技术设施与手段、相关的安全调查、科研和教育经费支持，再加上一些建筑安全行业协会覆盖面较窄，协会的代表性不够，其本身的运行机制也不完善，使行业协会特别是建筑安全协会的行业认同度较低，权威性不够，从而导致没有履行好安全引导作用。1.2社会中介层面社会中介层面的安全主体主要包括保险公司、保险中介和安全中介。随着可调保险费率制度的引入，保险已经成为一种可以有效预防事故的经济激励方式[3]，而保险中介具有保险市场润滑剂的作用，能增强投保人的保险行为，从而促进保险公司的安全管理行为。安全中介则通过安全生产评估、监测和咨询等形式来发挥安全管理的作用。中介主体存在的主要问题如下：1.2.1保险公司水平不高建筑工程的复杂性与专业性要求承保技术也就相当复杂，而保险公司缺乏这方面的人才与能力，大多保险公司对建筑工程业务不是很熟悉，不能为投保人提供有效的风险防范和安全措施。加上可调保险费率的实施和保险市场的激烈竞争，保险公司大多直接采用降低保险费率的做法来吸引投保人投保，而不是靠自身的综合实力，从而进一步削弱了保险公司在建筑安全管理中的作用。1.2.2保险中介发展滞后我国保险中介市场起步较晚，保险中介市场发展相对滞后，而能满足工程保险的中介机构更是少之又少。具体表现为保险中介数量小，规模小，效益差，通过保险中介促成的保险金额少，从而没有很好起到保险市场催化剂的作用，间接削弱了保险制度的安全管理作用。此外，保险中介在我国还是一种比较新的形式，市场上对保险中介的认知度较低，再加上国家政策在这一方面还不够完善，这些都阻碍了保险中介的发展。1.2.3安全中介作用薄弱这具体表现在：首先，安全中介组织形式单一。我国现有的安全中介机构包括安全培训机构、安全评价机构和安全卫生监督鉴证机构等，但主要以安全评价机构为主，其他形式的服务机构则发展相对缓慢。其次，自身素质不高。现有的安全中介技术力量弱小、分散，不能满足实际的需要。最后，社会对其认识不足。企业主体在实际的安全工作中，大多凭借自身的安全机构及其经验，很少想到通过专业的安全中介来完成，这使得安全中介业务狭小，发展后劲不足。2发达国家建筑安全管理的特点2.1监管机构层面据资料调查，94.4%的发达国家是把职业卫生与安全管理统一在一起，如英国的国家健康安全委员会、美国职业安全与健康局、瑞典的瑞典劳动安全健康署，都是统一负责本国职业卫生与安全的综合管理部门。有的发达国家为突出建筑安全管理的重要性，在综合管理部门内又设立了专门的部门对其进行管理。如美国职业安全与健康局设立了建筑处，专门负责全国的建筑安全管理工作。在安全法律法规上，发达国家几乎都有一部基于安全与健康的基本法，如美国的《职业安全与健康法》与英国的《劳动安全健康法》，然后出台一系列相关的辅助法律及条例不断对其进行完善，从而形成了比较完整清晰的建筑安全法规体系。发达国家非常重视法律的及时修订以及修订程序。瑞典的工作环境管理局在制定或修改相关法规条款时必须要征求处在现场第一线的劳工代表的意见，以使修改符合实际，得到更好的贯彻执行。对于执法监察，发达国家的法律普遍赋予其很大的权限。在美国，安全检察官有权对工地现场进行检查，任何阻止、反对以及妨碍其工作的有可能处以5000美元以下以及2年以下的监禁。此外，美国的安全执法人员还具有公诉权和公正权。在英国，负责建筑安全施工的官员权力很大，有权责令工地停工，对重大安全责任事故者有权向法庭起诉。发达国家行业协会具有明确的法律地位和职能权限，它由企业自发组织起来，活动自主、经费自理，具有较强的独立性，政府一般不干涉行业协会的活动，行业协会具有较强的权威性性和行业安全引导与管理职能。2.2社会中介层面在发达国家，政府一般都是推行强制工程保险，加上可调保险费率制度，不仅承包商会积极的重视安全管理，而且保险公司处于自身的利益也会积极的参与到安全管理中。他们会对工程项目进行风险评估，采用多种方法如主动的视察建筑现场，参与承包商的各种安全会议，提出安全建议等来进行工程风险防范。发达国家政府特别重视培育和发展社会中介力量。在保险领域，保险经纪公司非常多，专门从事建筑工程业务的保险经纪人也非常多。如英国有800多家保险公司，而保险经纪公司却超过3200家，保险经纪人8万多名，全英保险市场中60%以上的财险业务是由经纪人带来的[4]。在安全领域，政府一般将安全卫生方面的基础性工作委托给安全中介机构来做，安全中介业务广泛，且具有一定的权威性。这些私人公司接受政府的授权为企业提供安全检查、咨询、培训、评价以及设备检验等服务。如英国有很多安全、卫生与健康的中介组织接受政府委托从事健康、安全检查。在施工图审查、现场检查和工程竣工验收上等环节上也能看到私人检查公司的影子。3提高我国建筑安全管理水平的对策及措施3.1监管机构层面3.1.1实现职业卫生与安全生产的统一监管一是实现政府对安全生产工作的统一监管。把隶属于各地建设行政主管部门的安全监管部门，即安监站的职权划入同级的安全生产监督管理局，由国家安全生产监督管理总局主管全国各行业的安全管理工作。为了突出建筑安全管理的重要性，在国家安全生产监督管理总局设置建筑安全管理部门，专门负责建筑行业的安全管理工作。把各专业建筑工程的安全管理工作一并纳入国家安全生产管理监督总局，在各专业建设行政主管部门成立相应的专业安全生产研究所，为国家安全生产监督管理总局的立法与科研提供相应的技术支持。二是实现对职业卫生与安全生产的统一的监管[5]。对职业卫生法律、法规和标准的拟定、职业卫生监督检查、职业卫生服务机构资质认定和监督管理、建设项目职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计卫生审查和竣工验收等工作职责做出进一步的调整，以权责明确、方便监管为目的做进一步的调整，从而实现由国家安全生产监督管理机构对职业卫生与安全生产实施统一监管。在卫生部设置职业卫生研究中心，发挥其专业优势服务于安全管理工作。3.1.2建立系统性与时效性强的安全法律体系应结合已颁布实施的《建筑法》和《安全生产法》等法律，尽早出台与上述法规相配套的部门规章、行政法规、地方性法规和技术标准等法规性文件[6]，充分明确各层面建筑安全主体的职责和行为程序。各地也要结合本实际，制定和完善地方建筑安全生产法规，尽快形成与国家相互呼应，互为补充的建筑安全生产法规体系。及时修订《建筑法》等法律中不合时宜的条款和增加一些反应实际的条款，并按照技术进步要求制定新的安全标准。在法律制定以及修订时，条款一定要规定具体，便于操作，可以充分听取多方的意见，特别是第一线工人的建议，这样制定出来的法律条款会更好的反应实际，更好的得到落实。3.1.3深化安全监督机构改革把安全监督机构的性质由执法类的事业性单位直接改革为实行公务员管理的行政执法单位，将建筑安全生产行政执法、处罚工作委托给安全监督机构，提高其执法权威性。同时解决好安全监督工作经费的问题,实行由财政统一划拨经费的模式，解决其经费难的问题。另外，赋予安全监督机构更多的职权，如公证权、劳资争议仲裁权等，这有利于提高执法力度，对施工单位的安全行为有更大的威慑作用。具体施行可以先在几个经济发达的城市做试点，逐渐积累经验，待到时机成熟时再推广到全国。3.1.4加强行业协会的建筑安全引导职能出台相应的制度措施改善行业协会与政府部门的关系，实现其独立自主，为发挥建筑安全引导作用打下外部条件。同时，政府必须加快制定行业协会的相关立法，对行业协会的性质地位、职能权限等方面予以界定和改善。对于行业协会的职能权限，政府应遵循“有限型政府”原则，通过制度明确其部分行业管理与安全引导的职能，使建筑行业协会不仅仅是行业政策推广与表彰的组织，还应该是政府与企业之外有力的行业安全监管组织。具体来说，建筑行业协会可以通过建筑施工安全研究及调查、吸引全社会关心建筑工程职业安全和健康、职业安全及健康教育、鼓励和支持承包商自愿的安全健康管理行为、对会员的指导和帮助等途径来发挥起安全管理和引导作用。3.2社会中介层面3.2.1充分发挥保险公司安全管理作用保险公司应积极重视建筑工程保险人才的培养，培养既懂得工程技术，又懂得法律、保险以及相关知识的专业人才，如可以对其员工进行工程方面知识的进修培训，还可以让其到施工现场参与项目的具体运作。国家制度层面也应出台相应措施，如公共工程、金融机构融资的项目等此类工程必须投保建筑工程一切险和第三方责任险等，使得保险公司积极主动的参与到建筑安全管理当中。保险公司参与安全管理工作，其保险风险的事前防范比事后补偿更具实际意义[7]。保险公司应充分发挥防灾防损职能作用，投入足够的人力、财力，真正的从防止和降低安全事故损失的角度出发，积极的施行安全检查、参与安全会议和提供安全建议等措施来达到服务于建筑安全管理的目的。3.2.2培育和发展工程保险中介发展工程保险中介能促进施工单位的保险行为，培养工程保险经纪人队伍则是推动工程保险开展的重要基础。因此，一方面可以对保险公司员工进行建筑专业知识培训，另一方面可以对建筑技术人员进行保险专业知识的培训，双管齐下，迅速建立起我国工程保险经纪人人才培养体系[8]。在制度政策上，国家要继续培育和发展有利于保险中介发展的制度空间和市场空间，积极贯彻落实《保险专业代理机构监管规定》、《保险经纪机构监管规定》和《保险公估机构监管规定》规定。保险中介自身也要加大自我宣传，增强人们对保险中介的认识和了解。3.2.3完善安全中介服务体系对安全中介组织进行总体布局，鼓励发展包括安全评价、安全咨询、安全卫生检验检测、安全卫生监督和安全卫生培训等在内的一个综合的、健全的安全中介体系。此外，应遵循产业的发展离不开龙头企业带动的原则，在大力发展安全中介产业的同时要重点发展规模大、专业能力强的安全中介机构，尽快形成一批技术实力雄厚，服务质量优秀的安全中介服务机构[9]。在业务领域，安全中介要采取积极的市场开拓策略，加大自我宣传，主动联系企业，争取与企业签订定向的安全咨询服务。还要面向政府部门，承担政府委托的部分工作，如安全检查、安全事故调查等。还可以与保险公司进行业务合作，承担其对施工单位检查、测验以及咨询等业务，多种渠道开拓市场。4结语目前我国建筑安全问题十分严峻，每年造成的相关损失非常大，做好建筑安全管理工作，对落实科学发展观和建设社会主义和谐社会意义巨大。随着工程可持续观念的引入和发展，建筑安全管理必将成为学术研究的热点之一。本文从建筑安全管理主体的角度探讨了安全问题，重点分析了建筑安全监管及中介机构存在的主要问题，并借鉴发达国家在建筑安全管理中的经验，为提高我国建筑安全管理水平提供了建议参考。参考文献：[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.全国建筑施工安全生产形势分析报告(2006,2007年度)[EB].（2008-3-13）./zcfg/jswj/gczl/[2]李健.《建筑法》有待跨越的五大障碍[N].建筑时报,2003-5-29（8）[3]汪牧.建筑施工安全管理体制构建研究[J].中外企业家,2009(03):40-41[4]朱捷.保险中介:发达国家的现状及其借鉴[J].世界经济与政治论坛,2005(03):44-47[5]郝生跃,柴正兴.完善我国建筑安全管理组织体系的思考[J].中国软科学,2006(06):13-19[6]孙艳.中国建筑安全规制体制设计:基于国际比较的视角[J].东北财经大学学报,2009(02):54-58[7]赵红丽.浅论我国工程保险的现状分析与发展对策[J].金融经济,2006(18):107-108[8]张德来,王强.完善建筑工程保险机制的探讨[J].科技信息(学术研究),2008(20):31-32[9]阴建康.安全生产中介组织建设与发展[J].中国安全生产科学技术,2009(02):125-128TheProblemsAndCountermeasuresOfRegulationOfBuildingSafetyAndIntermediaryInstitutionsYUEXin-jun,SHELi-zhong(businessschoolofGuangzhouuniversity，guangdongguangzhou510006)Abstract:Buildingsafetymanagementistheresponsibleoftheprincipalparttomanageconstructionsafetyandimprovingitsfunctionsandeffectsisthefoundationofbuildingsafety.Thepaperintroducesthefoundationofbuildingsafetyregulatoryagenciesandsocialintermediaryinconstructions