文化体制从局部调整到全面改革-基于改革开放以来浙江实践的研究

文化体制从局部调整到全面改革基于改革开放以来浙江实践的研究

作为具有市场先发优势的省份，浙江较早地遇到了文化体制的障碍，也较早地认识到了打破这种障碍的必要性。改革开放以来，浙江的文化体制改革有其自然历史的逻辑。首先，它是从计划到市场的经济体制转换的必然结果。其次，社会公众对更多更好的公共文化产品和服务的需求，只能在突破传统大包大揽的“文化事业”发展框架、在公共文化领域形成有效的激励和约束机制并引入市场化手段、社会力量共同参与等基础上才能实现。再次，文化体制改革也是建设文化大省，推进文化创新，更好地满足人民群众精神需要的内在要求。一1978～1998年：文化体制改革的初步尝试改革开放以来，浙江省文化体制从自发调整到自觉改革，首先奠基于十一届三中全会以来计划向市场转换的宏观历史场景中。市场化取向的改革必然要求对计划经济体制下形成的文化体制、文化发展模式进行改革和重构。第一，随着市场经济体制在浙江的逐渐发育，市场化及其交换原则和效益原则已不再为物质生产领域所特有，必然会渗透到精神生产领域。文化生产面向市场以后，必然要受商品生产规律的制约，从而凸显出了文化的商品属性和经济属性，并对建立在计划经济基础上的文化体制产生了冲击。这就要求文化体制、文化发展模式按照市场化取向改革的要求进行重构。第二，市场经济先于全国的发展和完善，经济的快速发展必然给浙江各类文化机构带来发展的机会。正因如此，浙江省各级政府必然会先于其他省份遇到在市场经济环境中从事管理的问题，先于其他省份意识到市场经济条件下文化发展面临的体制性障碍。另一方面，在计划经济时代政府既是文化领域的管理者，又是文化产品和文化服务的直接提供者，随着浙江文化市场先于全国其他地区的发展和完善，为政府从文化产品和服务的直接提供中解脱出来而集中精力于“管文化”提供了可能。这为浙江探索文化体制改革、寻找文化发展新模式创造了条件。第三，市场取向的改革有其内在的发展逻辑和客观必然性。市场经济先于全国其他地区的发展和完善，使浙江的政府管理部门较早地认识到了市场机制在配置资源方面的优势和不足，也使其较早地意识到了区分文化事业和文化产业实施分类指导原则的必要性。20世纪80年代中期，尤其自1992年以来，伴随经济体制的转换，浙江省文化部门和地方党委政府开始自发地探索在有计划的商品经济、市场经济框架下的文化发展新模式。（一）借鉴经济体制改革中的成功经验，积极探索以艺术表演团体改革为重点的文艺体制改革，调整艺术表演团体布局结构、改革用人制度、逐步建立规范有效的投资机制20世纪80年代中期，全省各地市县都根据当地实际对文艺表演团体进行了重新调整布局，既保持了地方艺术特色，又优化了资源配置。1986年，杭州市属六个艺术表演团体开始全面施行“承包责任制”，杭州杂技团一队、二队，金鱼魔术团，青春宝飞车走壁队就与企业挂钩，建立了文化经济联合体；在20世纪80年代后期，宁波剧团的体制改革也迈出了新的步伐，承包经营方式逐渐向建立艺术生产经营实体目标转变。1988年，奉化越剧团向社会公开招标，落实“团长经营承包负责制”。[1]在各地艺术表演团体改革实践的基础上，1988年12月，浙江省文化厅对全省全民所有制剧团进行定级考评，按照考评结果实行分级管理，政府财政重点扶植一级剧团，放手二级剧团，解散三级集团。1994年，在建立市场经济的宏观背景下，浙江京剧团和浙江昆剧团合并组建了浙江曲艺杂技总团，浙江越剧院和浙江越剧团、浙江省群众艺术馆与浙江省艺术研究所分别合署，浙江省电影制片厂并入浙江省电影公司，省级剧团由9个压缩到6个，初步实现了优势互补，增强总体实力，促进艺术繁荣的目的。同年，杭州市通过对市属文艺表演团体的改革，形成了“三三制”的总体格局。即“杭越”、“杭歌”、“杭杂”三个团作为杭州相对的重点团，由地方财政给予经济扶持的地方办的艺术表演团体。把“杭话”、“杭曲”、“杭滑”三团作为文化部门管理、社会办团的艺术表演团体。其中，把“杭话”由全民事业差额补助转化为全民事业自收自支的艺术团体和经济实体。（二）积极尝试转变文化主管部门职能，推进从“办”文化为主向“管”文化为主的转轨1992年以来浙江省文化厅在深入调研的基础上，制定出台了厅（局）机关的改革方案。1994年，制定出台了《浙江省省级文化系统事业单位全员聘用试行办法》。按照“自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的要求，对部分直属企业和企业化管理的事业单位进行经营承包责任制试点，探索发展文化实业的新路子。[2]（三）开始尝试组建文化企业集团，实行规模经营，强化激励机制1993年，组建了浙江印刷集团，初步形成了科工贸一体，内外贸结合，跨地区、跨行业、多功能、多层次的印刷企业集团化经营机制。在“一业为主”的前提下，开展多种经营，提高企业自我发展的能力；强化经营意识，增强激励机制。在图书出版方面，1995年，实行了以社会效益为主的“功效挂钩”和以调动出版社和从业人员的积极性，激励多出精品图书的重点图书补贴办法。与此同时，积极尝试发行改革。1992年以来，逐步进行了有组织、有计划的社店联合、店店联合，运用集团机制，推出了一系列符合浙江特点的发行改革新举措，取得了初步的成功。通过组建“联合体”，共同投资，分工合作，利益捆绑，风险共担，规模经营。（四）在经营机制上，适应市场经济发展的需要，全省文化事业单位在调整产品结构、拓展市场、加强营销策略等方面进行了积极、认真的探索，对文化企业如何走向市场进行了一系列大胆的实践杭州市电影公司在大力加强对国产优秀影片的宣传、推销的基础上，还深入农村对农村电影市场进行了调查研究，并根据农村的实际情况采取了有效的措施，取得了良好的社会效益和经济效益。1996年，市文化系统直属企业全年完成产值6568万元，利润932万元。随着文化体制改革实践的逐步拓展，浙江省对文化体制改革的必要性和规律性的认识也逐步深入。1996年12月省委九届八次会议通过的《浙江省文化发展规划（1996～2010）》明确提出要改革文化体制，积极探索文化事业发展的新路子。强调要“发挥市场机制的积极作用，合理配置各种文化资源，提高各项文化事业自我更新、自我完善、自我发展能力”。这充分地体现了作为市场经济的先发省份，浙江省已经意识到，在新的文化发展方式中市场机制将是不可忽视的一个重要的因素。在《浙江省文化发展规划（1996～2010）》出台之后，全省11个市地也纷纷出台了各自的文化发展“规划”或“纲要”，并都或多或少地涉及了文化体制改革。比如，《杭州市文化发展战略和总体布局（1996～2010）》提出了“文化主管部门要结合政府职能转变，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理、行业管理，实施规划、协调、指导、服务和监督的职能”。提出要“实行全员合同聘任制和双向选择，逐步形成能调动文艺人才积极性、使文艺人才合理流动的机制。”“鼓励多渠道、多形式社会筹资办文化，进一步调动社会各界支持和赞助文化事业的积极性。”这些提法，也都在不同程度上体现了杭州作为全国市场经济的先发城市对文化体制改革和文化发展新模式探索“先行一步”的自觉。应当说，在这一阶段，浙江对文化体制改革的探索，取得了相当大的成绩。尤其是在全国文化体制改革明显滞后于经济体制改革，人们对文化体制改革究竟应该从何处着手、往哪里去都还不是十分清楚的情况下，浙江文化部门的一些改革尝试，为文化体制改革积累了经验。但另一方面，相对于浙江的改革开放进程，这一阶段的文化体制改革只是局部的，相对于浙江经济体制等其他领域的改革，文化体制改革仍然严重滞后。从文化领域看，政企不分、事企不分现象仍然十分普遍，许多文化企业直接由文化主管部门兴办，往往用事业单位甚至行政机关的方式来管理，文化企业缺乏人事、分配的自主权；从宏观管理上看，存在着省、市、县（市、区）多级管理，文化、广电、新闻出版、工商、公安等多头管理的现象，政出多门、标准不一。政府既管文化又办文化、既当“裁判员”又当“运动员”的格局并未从根本上被打破。市场经济条件下文化发展方式的重构，仍然处于探索的阶段。二1999～2002年：实施建设文化大省战略与推进文化体制改革1999年底，中共浙江省委十届三次全会提出了“发展文化产业，建设文化大省”的战略目标。在2000年7月24～26日浙江省委十届四次全体（扩大）会议上，明确地提出“建设文化大省，必须总结浙江经验、弘扬浙江精神”，并指出：“在经济与文化日趋融合的形势下，研究浙江经济，不得不研究浙江文化，不研究浙江文化，就无法真正认识浙江经济。我们要充分认识文化因素在经济社会发展中的重要推动作用，在建设文化大省中，总结浙江经验，弘扬浙江精神，丰富和发展浙江文化，为我省社会主义现代化提供强大的精神动力。”“发展文化产业，建设文化大省”，必然要求进一步突破束缚文化生产力的体制性障碍，释放文化发展的活力。改革开放以来浙江省已经按照市场经济的要求、文化发展的内在规律等对文化体制作了相当程度的调整和改革，但在世纪之交束缚浙江文化发展的体制障碍并未从根本上得以消除。以政府财政经费和国有资金投资、政府为主举办、政府直接经营管理等政府大包大揽的状况依然存在。政府对文化领域的管理以行政审批为主要手段，也在客观上形成了以限制进入为主要管理目标。2000年省级政府部门第一轮审批制度改革以后，省级50个部门共删除审批事项近60%，保留下来的审批事项仍有1800多项。其中文化厅、新闻出版局、广电局、体育局等四个部门审改前共有审批事项269项，审改后保留下来的审批事项共168项，分别占10.66%和9.3%。在这些被保留下来的审批事项中，仍然有不少是不适应市场经济的要求及文化发展内在规律的内容。如民营文艺表演团体跨省演出，新建、改建营业性演出场所，艺术品拍卖要经过审批（不包括工商行政管理登记）；设立广播电视节目制作经营机构、从事电视剧制作、聘请港澳台从业人员参与广播电视节目制作要经过审批；出版物选题、出版物去港台印刷、举办出版物订货和展销活动要经过审批等。[3]因此，建设文化大省，迫切需要一场更全面、更彻底的文化体制改革。2000年12月《浙江省建设文化大省纲要》的出台，标志着省委省政府对于文化建设和相关文化体制改革问题的第一次比较完整的定位，以及浙江省文化体制改革开始逐渐地从过去的局部探索向全面推进转变。《浙江省建设文化大省纲要》（以下简称《纲要》）对文化的文化属性和经济属性作了相当明确的表述。《纲要》强调，“经济文化一体化是现代经济社会发展的重要趋势。在现代化进程中，经济发展为文化发展提供必要的物质基础，文化发展为经济发展提供强大的推动力量。”《纲要》对浙江省作为文化大省建设及文化生产力发展新引擎的文化体制改革，作了第一次比较完整的阐述。《纲要》提出，要“大力推进文化体制创新，建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制。进一步转变政府职能，理顺关系，真正实行政企分开、企事分开、管办分离，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促使各种文化资源和文化要素的合理流动。积极推进经营性文化事业单位的企业化改造。”“鼓励文化企业之间打破地区、部门、行业和所有制界限，实行优势互补，促进资产、人才、技术等生产要素的优化组合。”适应于市场经济先发优势和民营经济发达等特点，《纲要》提出，要建立鼓励社会力量办文化的新机制，“将社会力量办文化纳入文化发展的总体规划，努力形成政府投入与社会投入相结合的多渠道、多元化的文化投入机制。积极探索以市场化运作方式发展文化的新途径，坚持‘谁投入，谁收益’的原则，建立新的分配激励机制、市场营销机制、风险共担机制。”要“运用联合重组、股份制等多种形式，充分吸纳社会资金参与文化建设。”《纲要》还将大力发展文化中介机构等重大措施列入其中。这些都意味着浙江省对于文化体制改革的认识已经上升到了自觉和理性的高度。2002年5月，浙江省委、省政府召开全省文化工作会议，进一步明确了建设文化大省的战略意义。在这次会议上，省委、省政府出台了《关于深化文化体制改革加快文化产业发展的若干意见》（以下简称《意见》）。该意见从三方面提出了“深化国有文化单位改革”的具体措施：一是根据省政府《关于深化事业单位改革的意见》（浙政发〔2001〕68号），按照政事分开、政企分开、企事分开的原则，区别情况，实行分类改革。不具有面向市场能力的公益性文化单位属事业性质，按非营利性机构管理，财政给予必要的经费保障，同时深化内部管理制度改革，实行全员聘用制和岗位工资制。具有一定面向市场能力的公益性文化单位，可保留事业单位性质，实行企业化管理，推行全员聘用制、合同制和岗位工资与效益工资相结合的结构工资制等适合本单位特点的人事、分配制度，给予财政专项或定额补助；根据发展需要，有条件的也可改制为企业。经营性文化单位都要改制为企业。二是把国有经营性文化单位改制为企业。借鉴国有企业改制的成功经验，按照当地企事业单位改革的有关政策，重点抓好产权制度和劳动制度两项改革。做好清产核资、资产评估、产权界定、非经营性资产剥离、不良资产核销等各项基础性工作。鼓励社会法人、自然人和单位内部职工向改制企业投资入股，鼓励技术要素和管理要素参与收益分配，鼓励经营者和业务骨干持大股，形成多元投资的产权结构和经营主体，建立健全法人治理结构。根据实际情况，改制企业可以采取股份有限公司、有限责任公司和合伙制等企业组织形式；也可以通过控股、参股、收购、兼并、拍卖出售、承包、租赁等多种方式，吸纳社会资本，实行资产重组和机制转换。在吸纳资本和改制过程中，切实保障国家权益，防止国有资产流失。在改制企业中全面推行劳动合同制，依法转换劳动关系。对未聘或以后解聘的人员给予安置补偿费，具体政策由各地根据实际情况确定。三是国办艺术表演团体要积极探索多种形式的改革路子，努力搞活经营，增强面向市场能力。可选择部分艺术表演团体进行个人持股、社会参股的股份制改革试点。改制后财政继续予以重点扶持，人头经费改为项目经费，对政府指定的演出活动逐步实行招标、采购制。财政重点扶持地方优秀剧种、高雅艺术表演、剧目创作和人才培养。积极推行签约制、演出经纪人制、节目制作人制，充分调动演职、创作人员积极性。《意见》的出台，标志着浙江省文化体制改革措施的进一步具体化，也集中体现了浙江作为走在全国前列省份“先行一步”的文化自觉。三2003年至今：以文化体制改革全面释放文化发展活力在建设文化大省、推进文化产业和文化事业发展的过程中，浙江省的文化体制改革循序渐进，步伐扎实，取得了一系列成功的经验。这些因素无疑已经使浙江省全面推进文化体制改革成为水到渠成、瓜熟蒂落的事情。浙江是一个文化市场发达的省份，民间具有充足的内源性发展的力量，因而党委和政府有更成熟的条件和可能性从直接服务的提供中解脱出来，集中精力于“管文化”。这些事实，也使浙江省特别适合于成为文化体制改革的综合试点省份。2003年上半年，浙江和广东一起，被确定为全国文化体制改革综合试点省。2003年7月，浙江省初步拟定了全省文化体制改革综合试点总体方案和试点部门、试点城市的改革方案。同年8月，《浙江省文化体制改革综合试点总体方案》上报中央审批，得到中央批复同意后，浙江省文化体制改革领导小组迅速批复了省文化厅、省新闻出版局、省广播电视局、浙江日报报业集团、浙江出版联合集团、浙江广播电视集团6个省级试点部门和杭州、宁波两市的试点方案，浙江省的试点工作开始从宏观和微观两个层面上全面启动。《浙江省文化体制改革综合试点总体方案》全方位、多层次地阐述了文化体制改革的总体目标。宏观文化体制改革的目标是“积极探索形成新形势下保证党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的格局，初步建立调控适度、运行有序、促进发展的宏观管理体制”。微观文化体制改革的目标则是“培育一批适应经济社会发展和群众文化需求、具有较强实力、活力和竞争力的文化事业和文化产业主体，初步建立保证正确导向、富有经营活力的微观运行机制”。改革开放以来尤其是自从实施建设文化大省战略以来，为适应市场经济发展的要求，浙江省一直在摸索文化体制改革的道路上前行，并提出在推进文化体制改革试点工作过程中必须重点把握好6个方面的问题。第一，注重两种属性，即文化的意识形态属性与产业属性。既要防止过分强调文化的意识形态属性而完全排斥文化产业属性的倾向，又要防止无视文化产品的意识形态属性，主张完全市场化的倾向。第二，实现两个目的，即增强控制力与提高竞争力。文化体制改革既要从增强文化企事业单位的活力和竞争力、壮大宣传文化事业实力出发，面向市场创新体制机制，又要从增强党对文化领域的控制力出发，通过改革提高党对宣传文化工作的领导水平，牢固确立马克思主义在意识形态领域的指导地位，确保“四权”、“四不变”，把增强控制力与提高竞争力有机统一起来。第三，区分两种类型，即公益性文化事业和经营性文化产业。坚持一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业，做到“两手抓、两加强”。公益性文化事业的改革，重点是增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，培育形成一批文化事业主体。经营性文化产业的改革，重点是遵循市场运行规律，通过公司制、股份制改造，加快形成一批真正意义上的文化企业，塑造一批文化产业主体。第四，抓好两个层面，即宏观管理体制改革和微观运行机制改革。在宏观层面上，要探索建立新形势下党委领导有力、政府管理有效，调控适度、运行有序，管人、管事、管资产相结合的宏观管理体制。要转变政府职能，把管理重心放在社会管理和市场监管上，管导向、管原则，管规划、管布局，管市场、管秩序，管住方向，管活机制，管好质量，管出效益。在微观层面上，要着力于搞活内部机制，深化干部、人事、劳动、分配等内部制度的改革，建立舆论导向正确、经营活力充沛、竞争优势明显的微观运行机制。第五，运用两股力量，即国办文化和民办文化。深化国有文化单位改革，稳步推进集团化建设，形成一批有社会影响力和经济竞争力的文化企事业单位，充分发挥国办文化在文化市场中的主导作用。同时，要充分发挥浙江民营经济发达的优势，加强国有文化企业与民营企业的合作，在国家政策允许的范围内，进一步放开准入领域，制定扶持政策，大力发展民营文化企业。第六，健全两个体系，即政策法规体系和文化市场体系。完善改革的配套政策和文化事业、文化产业发展的经济政策，保障改革的顺利进行。加快文化法规建设，为文化发展提供必要的法律保障。同时，要健全文化市场体系，推进文化市场综合执法，改革文化市场监管的手段和方式，大力培育文化商品专业市场和文化产业要素市场，大力培育市场主体，发展中介组织，推动文化市场的繁荣。2005年7月底，在浙江省委第十一届八次全会上通过了《关于加快建设文化大省的决定》（以下简称《决定》）。《决定》将深化文化体制改革作为解放和发展文化生产力以及加快建设文化大省的重要保障措施。强调要“以推进文化体制改革综合试点为契机，在全省新闻出版、广播影视、文化演艺领域，扩大改革范围，增加改革试点，拓展改革内容，由点到面、分期分批全面推进文化体制改革。深化宏观管理体制改革，探索建立调控适度、运行有序、促进发展的文化宏观管理体制，初步形成党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的格局。进一步推进政府职能转变，逐步实现政企、政事分开，管办分离。深化文化市场综合执法改革，进一步理顺管理体制，健全法规体系，依法加强文化市场的建设和管理。坚持权利、义务和责任相统一，管人、管事和管资产相结合，建立国有文化资产管理新制度。积极发展文化行业组织。深化微观运行机制改革，加快培育市场主体，建立保证正确导向、适应市场经济、富有活力的微观运行机制。改革和创新公益性文化事业单位管理和运行机制，不断提高公共服务能力和水平。积极推进经营性国有文化单位转企改制，建立和完善现代企业制度。进一步深化新闻出版广播影视集团化建设。规范市场准入，完善扶持政策，优化发展环境，充分调动多种所有制投资创业的积极性，大力发展