推动劳动关系矛盾集成化解平台建设的实践与研究

推动劳动关系矛盾“集成化解”平台建设的实践与研究

近年来，在深圳福田区产业结构转型升级、经济进入新常态的发展形势下，全区劳动关系利益诉求日益多样化，劳动关系调整工作难度与日俱增，构建和谐劳动关系所面临的挑战较以往任何时期都更加严峻。中央、广东省、深圳市纷纷出台相关政策，为各级部门推进新形势下劳动关系工作指明了方向，提出了要求。2014年，福田区根据市政府关于“社会矛盾化解年”的精神，以经济转型时期的劳资关系矛盾为重点突破口，选择园岭街道办、福保街道办为试点，融行政调解、人民调解、社会力量调解和法律服务、心理咨询服务于一体，搭建劳动关系矛盾“集成化解”的大平台。2015年中共中央国务院发布《关于构建和谐劳动关系的意见》，更是进一步推动福田区扩大此平台建设的范围，完善了形式和内容，切实提高了福田区劳资纠纷调处率，实现劳资纠纷化解在企业、化解在基层、化解在萌芽状态。由于受各种因素影响，平台建设还有一些问题需要完善，这也是福田区劳动关系工作努力的重要内容。一平台建设的创设背景劳动关系是最基本、最重要的社会关系之一，劳动关系和谐是社会和谐的基础。但劳动关系不是一成不变的，要受到经济、政治、社会等多种因素的叠加影响，伴随着不同时期而呈现出不同的特点。（一）劳资纠纷整体呈现“五化”特点近年来，福田区劳资纠纷、矛盾整体呈现总量膨胀化、上访集中化、投诉主体群体化、案发行业集中化、利益诉求多元化的“五化”特点。其主要表现为以下方面。一是案件总量和涉及人数保持在较高水平。二是所涉行业和内容高度集中。休闲娱乐、住宿餐饮、建筑装修等行业企业涉案较多。70%以上案件主诉为拖欠员工工资，剩下的为劳动合同签订与解除、经济补偿金、超时加班等。特别是信访处理的集体访、重大集体访，仲裁处理的集体争议所涉诉求100%是拖欠员工工资，且员工被连续多月拖欠工资，企业经营者或法定代表人不逃不匿等恶意欠薪行为逐渐常态化。三是案件调处难度加大。一个案件往往需反复调处，持续时间较长，占用行政资源较多，不少员工还持有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误观念。（二）劳资纠纷的产生与各种因素密切相关一是经济“定基调”。近年来，国内调整经济发展方式，面临的困难增加，经济下行态势明显，加之福田区产业转型升级力度很大，经营成本也持续上涨，许多企业无法适应新常态，陆续出现了经营不善、资金周转不灵、员工工资无法发放等系列连锁反应，导致劳资纠纷和争议多发、密发。二是政府“力不足”。随着市、区二次事权划分，劳动关系调处工作重心下沉，本来就配备不足的工作力量更显捉襟见肘，而近年来各级领导越来越认识到劳动关系工作的重要性，对其要求也越来越精细，使薄弱的基层力量难以应对日益增大的管辖规模及各类对象多元化的要求，导致矛盾纠纷被迫上交至市、区调解部门集中处理。而这些责任经常落在一两个部门上，还会出现主体不当的情况，处置时、效、力都无法达到预期效果。另外，劳动关系工作往往被视为“事发救火”“事后诸葛”，预防环节被忽视或轻视。三是用人单位“信不过”。尽管很多企业都组建了工会组织，但企业工会组织经常“空挂”，员工也没有其他表达诉求的平台和渠道，导致劳动者对企业缺乏信任感。因此当出现企业因经营困难停工停产、调整经营方向、优化整合生产线等情况时，员工往往首先表现出来的态度是不信任、不合作，认为只有政府部门才能解决劳资矛盾，甚至直接采取一些过激措施。四是劳动者“理不清”。近年来劳动者的法律知识和维权意识增强，但其对劳动法律法规政策的理解不够全面，经常用自己“理解”的“法”站在政府部门、法律法规政策的对立面，以各种非理性方式对用人单位、政府部门施加影响。特别是在目前的就业市场中，“80后”“90后”已成主力军，他们的现代公民意识很强烈，就业需求较别的年代劳动者更强、更多，权利主张经常处于合法合理与非合法合理的模糊状态，较难说服。其在自我维权能力不足时即选择抱团维权，个体性争议往往演变成大规模的群体性事件。（三）明确创设劳动关系系统工程的治理思路实践证明，劳动关系和谐不能仅依靠一个主体实现，也不能只运用一种资源、一个手段完成，劳动关系和谐是多元主体、多种资源、多个手段融合的过程和结果。李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，李总理的讲话指出了劳动关系工作改革的新思路。2014年福田区以“社会矛盾化解年”为主线，以经济转型期的劳资矛盾为突破口，选择园岭街道办、福保街道办为试点，融行政调解、人民调解、社会力量调解和法律服务、心理咨询服务于一体，努力搭建劳动关系矛盾“集成化解”的大平台。2015年，中共中央国务院发布了《关于构建和谐劳动关系的意见》，更是进一步推动福田区扩大平台建设的范围，完善了形式和内容。各项数据表明，此模式切实提高了福田区劳资纠纷调处率，实现劳资纠纷化解在萌芽阶段、基层部门的目标。二推动“集成化解”平台建设的主要举措劳动关系矛盾“集成化解”平台建设，坚持“基层为主、预防为主、调解为主”的原则，以区级平台为基础，延伸至福田区各街道办，将多个职能部门集成一体，并鼓励动员社会力量共同参与，融行政调解、人民调解、社会力量调解和法律服务、心理咨询服务于一体，采用事前、事中、事后全程监管服务，做到“化解在基层、大事不出街道、矛盾不上交”，就地将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层一线。已开展劳动关系矛盾“集成化解”平台建设的街道办，结合实际，至少设立了一个参照“五统一”的标准配备的“和谐劳动关系综合服务站”，并形成一套集成各方力量的纠纷预防和化解机制。（一）主打服务牌，突出事前防范作用一是注重贴近需求。不定期重点走访有劳资隐患和纠纷的企业，听取各类企业在处理劳动关系方面的意见及需要，为其提供有针对性的预防化解纠纷的建议，及时掌握劳资动态，加强区域内构建和谐劳动关系和关爱员工的工作。二是主动送法上门。根据近年来用人单位和劳动者咨询的热点难点问题及双方常见纠纷，梳理较有影响、有代表性并与企业和劳动者工作生活密切相关的案例，以简单明了的述说方式汇编成册、送册上门。同时坚持开展大型普法宣传教育系列活动，在10个街道办事处轮流定点开展普法宣传活动，每个月在每个街道开发一个普法宣传阵地，作为常态化的定点宣传场所，长期提供普法书籍、宣传画报以及劳动法律法规咨询。三是鼓励自我修复。福田区每月选一个街道举办“和谐劳动关系大培训”，以“企业劳动用工法律风险防范”等为切入点，培训对象主要是用人单位中高层管理人员和人事干部，重点讲解如何做好员工从入职到离职全过程的有效管理，结合典型案件以案说法，合法合理规避用人风险，保障劳动关系双方的权益，提高实际管理的能力。同时在企业数量较多、劳资关系较为紧张的行业，定期邀请中高层管理人员或人事干部召开劳动关系形势研讨会，了解该行业劳资关系现状，告知企业如何处理劳资互动过程中的疑难问题及注意事项。（二）优化调解法，提升事中解决效能一是启动“准司法”程序。福田区在园岭、福保、华强北、莲花等街道，设置了劳动人事争议仲裁派出庭，方便劳动者在“家门口”处理劳动争议，对案情简单、标的额较少的劳动人事争议纠纷力争在街道解决。仲裁派出庭设有独立场所，专门配备证据笔录同步演示系统、执法记录仪等设备，将调解方式充分贯穿仲裁办案全过程，同时为减少劳动者的等候时间，建立网上预申请制度，在线接收群众提交的仲裁立案或案前调解预约，大力推进案前调解，提高立案受理和处理效率。二是运用“三位一体”模式。在区人力资源局增设“综合调解室”，组织劳动监察、信访和劳动人事仲裁联合办公，共同分析来访、来信、来电群众的相关情况，指导劳动者选择最有效的方式维权。制定了《劳动事项联合调解函》，促使双方当事人在协商基础上达成和解。2014年9月至2015年11月期间，“综合调解室”调解疑难案件98宗，调解成功93宗，促使劳动监察和仲裁立案数大幅下降，且经过联调的劳动信访案件，调处时间由原来的平均7个工作日/宗缩短为3个工作日/宗。三是开展“文书置换”工作。在区级、街道和社区平台将劳资纠纷调解成功后，将劳资双方签订的《劳动争议调解协议书》置换成具有法律效力的《劳动人事争议仲裁调解书》，有效提高调解的执行力，减少当事人事后毁约的概率。同时积极尝试仲裁调解执行新机制，对经调解双方当事人达成调解协议，且已发生法律效力的仲裁文书，调解内容为劳动监察受案范围的，由劳动监察部门监督履行。四是运用“警示约谈”方式。在收到当事人的投诉举报后，积极约见单位负责人或法定代表人，通过面对面交流分析矛盾焦点，宣传劳动法律法规，帮助企业完善内部的用人管理制度，建立内部协商机制。针对有违法事实但情节不严重的企业，街道部门及时发出整改指令书，指出企业违法事实，当发现企业有搬迁、拖欠工资、停工停产苗头时，果断介入，及时约谈，告知企业应承担的责任，指导用人单位合理合法处理纠纷。（三）突出规范性，建立事后管控机制1.规范内部管理一是坚持定期召开联席会议，沟通联合调解、业务工作和法律法规适用的情况，实现信息互通和资源共享，共同探讨和解决疑难案件，规范自由裁量，统一执法维度。二是不断规范有关工作制度，如制定《福田区劳资纠纷预警防范平台工作办法（暂行）》和《劳资纠纷预警信息登记表》等，明确工作人员处理程序和操作技巧。三是坚持规范信息上报，平时信息“按时上报”，敏感信息“及时上报”，重大信息“紧急上报”。联合调解过程中一旦发现各类矛盾纠纷的苗头，及时汇总汇报，对较复杂的短时间内难以解决的矛盾纠纷和问题隐患，报送的同时做好稳控工作，确保隐患不升级。四是规范队伍建设，整合区、街道和社区调解队伍，分别按照行政调解、人民调解和司法调解对应的法律规定进行调解，促使矛盾纠纷在最短的时限内得以解决。2.规范企业用工一是充分利用劳动保障监察系统对辖区企业进行分类管理，及时采集更新辖区企业信息并做明确标识，不定期聘请劳动法律法规方面的专家对C类企业进行现场指导。二是针对发生过劳资纠纷，特别是劳资纠纷群体性事件的用人单位，将其列为劳动保障监察日常巡查、专项检查和专题培训、研讨会的重点对象，加大对其劳动用工情况的监控力度，并指导其建立与员工协商的多种渠道。三是在调解投诉、争议问题的过程中，除解决企业最紧迫的纠纷矛盾问题外，监察员、信访员、仲裁员、社工、律师等适时指导企业如何实现和劳动者良性互动，告知其劳动者心理和社会需求等，鼓励其做劳动者的“贴心人”，为劳动者营造一个温馨的“家”。3.规范补贴服务目前福田区提供针对本市户籍就业困难人员的灵活就业补贴、职业技能培训、定向培训补贴等，包括针对从业人员的青年见习培训补贴、自主创业人员补贴、技能鉴定补贴等，进一步保障了基础就业，并专门针对农村劳动力提供职业介绍补助，有效推动素质就业和异地务工人员更好更快地融入深圳。4.规范欠薪保障在处理重大劳资纠纷过程中，对符合《深圳经济特区欠薪保障条例》申请的，及时协调有关部门受理、审核、批复垫付欠薪申请，保障员工的劳动报酬权益，缓解员工因被欠薪而出现的生活困难。同时结合实践及时修订《福田区欠薪应急救助专项资金使用管理办法》，并出台《福田区欠薪应急救助专项资金使用管理办法实施细则》，专门用于救助辖区内因用人单位欠薪而面临生存、生活困难的劳动者。另外，针对恶意欠薪行为，及时启动“两法衔接”联合打击机制，向公安部门移送相关线索，并将有关情况通报检察院，有效遏制了恶意欠薪行为的发生。三形成有效的劳动纠纷预防和化解机制（一）切实有效地发挥了“化解在基层、大事不出街道、矛盾不上交”的作用福田区自推广劳动关系矛盾“集成化解”平台创设以来，已有7个街道设立了“和谐劳动关系综合服务站（中心）”，另外3个街道正在积极筹备之中。其中，园岭街道作为全区劳动关系矛盾“集成化解”平台建设的试点单位，最早设立了“和谐劳动关系综合服务站”，不仅软硬件配备标准化程度高，还紧紧贴合了该街道劳动关系工作的实际和特点，形成一套具备园岭特色的纠纷预防和化解机制，用成熟的“园岭经验”使辖区多年来劳资纠纷发生率在福田区所占比例最小，成为福田区劳动关系改革创新工作的先进单位。据统计：2014年9月至2015年11月期间，福田区共调处劳资纠纷183宗，涉及704人次，追回工资1022万余元；另外，全区30人以上劳资纠纷7宗，同比下降78.1%，劳动信访受理案件3106宗，涉及4792人次，同比分别下降16.1%、3.3%。劳动关系矛盾“集成化解”平台切实有效地发挥了“化解在基层、大事不出街道、矛盾不上交”的作用。（二）先行试点，成效显著，获得政府最高效、最规范、最便捷和最满意服务的评价2014年9月28日，园岭街道办“和谐劳动关系综合服务站”正式挂牌，成立了街道劳动争议依法处置工作组，街道分管或值班领导担任组长，成员由劳动监察、综治办、司法所、工会等的负责人组成。建立《园岭街道构建和谐劳动关系工作制度》，明确“和谐劳动关系综合服务站”发挥法治宣传、问题解答、隐患排查、信息采集、纠纷调处等职能，实现劳动关系矛盾“一线化解”“提前干预”的功能。2014年9月至2015年11月期间，园岭街道辖区共发生劳资纠纷67宗，成功化解了64宗，涉及员工82人，追回拖欠工资27万余元，用最小的成本为劳动者追回合法权益。1.提供高效便捷的服务如深圳市某印刷有限公司拖欠员工工资，老板及其家人已全部失联，涉及员工14人，拖欠工资17万余元及房租40万元，该街道马上启动应急处置方案，以“和谐劳动关系综合服务站”为核心平台，迅速联系辖区派出所协助，与房东一并和员工进行协调。经调解，第二天房东即支付员工50%工资，并承诺剩余50%的工资一个半月后支付完毕。园岭街道行动迅速、积极调解、多方联动，使劳动者在最短时间内、在最方便的网点、找最少的部门，获得政府最高效、最规范、最便捷和最满意的服务，这就是园岭街道劳动关系矛盾“集成化解”平台的宗旨和实效。2.提前防范重点行业劳动争议印刷行业是园岭街道辖区重点产业之一，自2015年以来，由于受外部经济不景气和内部人力成本上升等多重因素的影响，八卦岭工业区印刷行业订单大幅下降，近80%的企业面临倒闭困境，如不主动提前联动介入，将引发连锁反应。面对如此严峻的劳资形势，园岭街道提前研判、部署，充分发挥“和谐劳动关系综合服务站”平台反应迅速、处置高效、多方共治等作用，顺势而为将劳资纠纷化解在街道、社区，确保辖区劳动关系平稳可控。一是与物业公司达成共识，由物业管理处每月向园岭街道提供拖欠水电费或物业管理服务费和增减的企业名单，便于劳动监察员及时掌握信息，做好政策引导和预防工作。二是召开两场印刷行业负责人座谈会，及时梳理企业面临难题，动态全面掌握劳资关系，提前做好防控措施。三是聘请中山大学行业专家教授，为印刷行业举办行业形势发展研判培训，上百家企业负责人主动参加。培训中，专家通过案例讲解，深入解析行业转型未来发展方向，与企业负责人一起探讨企业在“互联网+”风潮下如何转型升级。参加培训的企业负责人受益匪浅，部分企业正在尝试通过兼并重组等方式升级转型，应对新常态下的经济形势。四是每年坚持开展“送法进厂”活动，除进企业派发劳动法律法规宣传资料外，2015年创新推广“服务卡上墙”活动，印制“和谐劳动关系服务卡”牌匾300份，装订在每栋工厂楼宇出入口醒目位置，卡上有劳资纠纷调解服务热线和维权指引，极大方便了厂区员工理性维权，同时也震慑了企业法人违法违规的用工行为。四需要关注与改进的问题福田区劳动关系矛盾“集成化解”平台建设的具体实践与经验做法，收到了显著成效，其经验做法被陆续刊登在《督查专报》《信息快报》《福田信息》等刊物上，受到社会各界的好评，也得到广东省、深圳市、福田区有关领导的肯定。“集成化解”平台建设从实际运作、改革效果及劳动关系发展形势来看，仍存在一些需要关注、研究与改进的问题。（一）集成程度不够目前劳动关系矛盾“集成化解”平台主要涉及区、街道两个层面，但这两个层面间的互联互通、共享共建较为欠缺，信息梗阻等情况很常见，另外区内各职能部门间及街道内部各部门间资源、流程、人员的整合未能达到预期效果；“处置劳资纠纷仅仅是某部门的工作”的观念仍占主导，“劳动关系治理是一项系统工程，并不是人力资源管理部门的单一职能”的观念尚未被完全接受并指导实际工作，可见从纵向和横向上看，要真正做到集成一体、形成合力还有相当长一段距离。（二）专业力量不足建设一支专业化、高素质的队伍，一直以来是我们努力的方向，但也是攻而不下的难点。据了解，各街道“集成化解”平台的工作量较大，主要由少量的工作人员承担，其中非在编人员所占比例高达70%以上，他们不仅流动性大，且专业水平和综合素质参差不齐，难以适应新时期劳动关系工作的要求，导致工作质量极不稳定。区级平台同样也存在人员规模、专业素质与劳动关系工作实际需求、未来发展趋势不相匹配的情况。（三）宣传力度不大近年来，虽然劳动关系工作越来越被各级领导和职能部门所重视，但各项劳动数据依然处于高位，其中一个原因是劳动者很容易出现非理性维权的行为，不愿到就近的基层部门和平台反映诉求。据了解，这除了劳动者对劳动法律法规理解不到位等原因外，还有基层诉求渠道、平台不被广大劳动者所知悉等客观原因。园岭街道辖区劳资纠纷能够做到及时化解在基层，与该街道开展大力宣传、劳动者口口相传是密切相关的。（四）平台搭建不多一是平台数量不多。个别街道一个平台包打天下，承担了相当多的职能和任务，人员忙于各种“灭火”，难以专业从事劳动关系工作。二是平台发挥作用不大。个别部门不是从工作和群众需要出发，而是为了应付检查被动搭建“任务平台”，这样的“摆设平台”能发挥的功效有多少，是不言而喻的。三是平台进入实际操作的不多。大部分平台仅做了标准化配备，未结合本区域实际情况，开展各具特色、切实有效的工作。（五）覆盖范围不广目前劳动关系矛盾“集成化解”平台虽然经过了试点、推广阶段，但从范围和效果来看，尚处在初期，还未达到搭建纵深发展、横向联通、立体结构的目标，要实现劳动服务的“最后一公里”至工业园区、企业的构想，各级部门还需要不断拓宽范围，提高工作的专业化、规范化。五完善平台建设的基本思路近年来，由于国内经济不断下行，许多行业与