新型城镇化战略深入推进的重要突破口

新型城镇化战略深入推进的重要突破口(2014~)

2013年召开的中央城镇化工作会议将新型城镇化提高到了新的战略高度，随后颁布的《国家新型城镇化规划（2014～2020）》则描绘了中国新型城镇化蓝图以及实施的路线图。其中，最大的亮点就是提出了要推进以人为核心的城镇化，六大任务的首要任务是实现农业转移人口的市民化。刚刚过去的2014年是全面深化改革的元年，户籍、土地管理制度、城镇融资体制以及城镇规模标准的重新划定等重磅改革的出台，让这一蓝图更加清晰。未来一段时期，在推进农业转移人口市民化的进程中，现状是什么，哪些难题需要破解，其中的主要矛盾又是什么，值得梳理和回答。一中国农业转移人口市民化进程现状特点1.一半在城一半在乡的“半市民化”现象突出，待转移人口存量大2013年末全国（除港、澳、台地区）总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万人，占总人口比重为53.73%；全国城镇户籍人口约48985万人，占总人口数的35.7%[1]，也就是说常住人口的城镇化水平与户籍人口的城镇化水平相差18个百分点。在城乡之间约有2.69亿的农业转移人口呈现半市民化状态，这类人群已经作为常住人口被纳入城镇化率，却无法融入城镇体系中。2.东部城市依然是吸纳农业转移人口的主要地区2013年的流动人口数据显示，农业转移人口流向仍趋于集中，东部地区及特大城市人口聚集态势加强。东部地区跨省流入人口所占比例为90.5%，与2010年基本持平；西部地区为7.1%，比2010年下降0.6个百分点；中部地区为2.4%，比2010年上升0.5个百分点。[2]对农民工的调查数据也佐证了这一点，东部地区跨省流出农民工882万人，72.6%仍在东部地区省际流动；中部地区跨省流出农民工4017万人，89.9%流向东部地区；西部地区跨省流出农民工2840万人，82.7%流向东部地区。在跨省流动农民工中，流向东部地区6602万人，占85.3%；流向中西部地区1068万人，占13.8%。[3]3.农业人口的大规模流动，使得“留守老人”和“留守儿童”问题现象日趋严重外出农民工中，住户中外出的农民工比例为78.8%，也就是说，将近1.3亿的农民工单独在外打工，而老人和孩子留守农村。这样一来，外出农民工背井离乡，没有家庭的温暖，而留在农村的老人和小孩也得不到照顾和关心。4.农业转移人口参保率低，自身权益难以有效保障截至2013年底，农业转移人口单项参保率不足30%，且超过半数的农业转移人口未参加任何保险。在外农民工超时工作、被拖欠工资的比重均增加，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为41.3%，比上年下降2.6个百分点。[4]表1外出农民工参加社会保障的比例二农业人口市民化空间聚集现状特点与趋势（一）新型城镇化发展现状与特点其一，“东部”化态势趋弱，城镇化空间格局有所优化。过去多年，城镇化水平呈现为东部高，中西部低，流动人口和产业总体上向东部地区转移和集聚。近年来，尤其是全球金融危机以后，随着产业转移加速，中西部的城镇化速度已经明显加快，人口开始逐步向中西部城镇聚集，而中国提出“三个一亿人”中的重要的一项就是稳定1亿人口在中西部就地城镇化。其二，“大和特大城市”化外部负效应初现，城镇规模体系有所改变。大城市已开始出现交通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。同时，中小城市和小城镇由于综合承载力不足而缺乏吸引力。其三，“城市群”化趋势明显，跨区域城市群规划亟须开展。京津冀、长三角、珠三角等地区的城市群已经比较成熟，但是毗邻城市经济空间扩大交融，人员、资金、产业以及交通等在城市之间流动日益频繁，但由于城市规划和建设的行政分割，导致产业雷同、交通断头、跨区域环境问题突出等难题。未来，亟须尽快开展跨区域城市群规划，实现城市协调发展。其四，“异地城镇化”是当前中国城镇化进程中人口流动的主要特点。中国城镇化进程中，大量城镇人口的户籍所在地和居住地在空间上呈现分离状态。由于产业主要集中在东部地区，大量中西部的农村劳动力奔袭一两千公里到东部务工，按照现有的城镇化统计口径，在城市居住半年以上即统计为城镇人口，而事实上，大量的外来人口并不能充分享受当地政府的基本公共服务。（二）农业人口市民化未来发展格局趋势1.“中西部”化随着产业向中西部转移加快以及国家在中西部加大公路、铁路、航空等基础设施的投资力度，中西部的工业化进程稳步推进，城镇化也将开启新的进程。2013年以来，中西部作为国家基础设施重点投资区域，在东部沿海出口贸易复苏缓慢的情况下，中西部在经济发展中起到了举足轻重的作用，这就为中西部城镇化快速发展奠定了物质基础，而东部沿海劳动力和土地成本的上升进一步促进了中西部城镇化发展。2.“中小城市和小城镇”化研究显示，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子，他们在大城市积累一定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业，并逐步实现定居。中小城市和小城镇成为吸纳城镇人口的主要载体，这种作用随着东部地区产业加速向中西部省份转移的趋势而逐渐得到强化。作为吸纳城镇人口主要载体的中小城市和小城镇，因此亟待制定相关财税政策，扶持中小城市和小城镇公共服务能力，提高城镇综合承载力，假设每个中小城市年均增容0.5万人，每个小城镇年均增容0.1万人，将会吸纳近2000万人进城，对于稳步推进中国城镇化有重要意义。3.“城市带”化城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，未来中国众多城镇将以城市绵延带、城市群或城市圈等形态，呈点、线、面三种结构，通过现代化的交通网络连接在一起，镶嵌在广袤的乡村大地上。在城市体系构建上，走提高效率的聚集和自由流动的城镇化之路，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，以构建城市群作为推进城镇化的目标，促进城市间基础设施互联互通，产业、功能互补。4.“就地就近”城镇化就地就近城镇化将成为一种趋势性模式，尤其是伴随着产业向中西部的转移，大量的流动人口将在中西部就地吸纳或从东部“回流”。要以新农村和新市民的利益为本，通过扩大城镇就业、推动城乡公共服务均等化为载体，最终实现农民是就地最大受益者，大力提升城镇化结构，逐步实现中西部“1亿人”的就地就近城镇化的战略目标。三农业转移人口市民化制约因素（一）制度性障碍新型城镇化进程中，制约人的城镇化的关键因素是农业转移人口市民化的制度性障碍，这也是全面深化改革的重要对象之一。1.现有的土地管理制度难以支撑农业转移人口市民化（1）土地产权不明晰，“三权分置”改革试点有深化和扩围需要其一，农村集体土地产权主体多元化。中国法律规定农村土地归集体所有。由于集体指向不明晰，导致产权的所有者缺位，多元主体对土地的所有权进行争夺，在一定程度上农民丧失了控制土地所有权的主导地位，其利益受损。其二，农村土地承包经营权权能缺失。长期以来，农村土地承包经营权不得抵押。而2014年中央一号文件提出，允许承包土地的经营权向金融机构抵押贷款。截至2014年底，已有19个省的相关地区正在展开试点，但相关政策还未正式出台，承包经营权权能有待完善。其三，宅基地使用权权能缺失。宅基地在全国范围内仍不得抵押、买卖，其相关改革试点工作将于2015年开展，由于宅基地制度改革空间较大，又关系到农村稳定，其权能的完善还需更长时间的探索和试点。（2）土地流转不畅，农业生产方式需要尽快转变当前农村土地流转不畅，无法形成规模经营，对农业转移人口的市民化进程形成掣肘的反作用力。机制不健全、平台未成形、市场不完善等原因影响土地流转速度，进而影响到农户的家庭经营模式和土地利用效率。一方面，每家农户可利用的土地有限，土地细碎化且经营方式粗放，难以实现规模化生产，农业经营效益低下，务农收入不足以支撑家庭生活开支，促使农民离家打工，这也是大量农业转移人口形成的原因。另一方面，土地流转不畅使细碎的土地成为农村家庭的“鸡肋”。住户中外出农民工约13085万人，这部分农村家庭中的青壮年离乡务工、老弱妇孺留守务农，形成不稳定的两地分居模式；举家外出农民工约3525万人，这些家庭的农地多被委托他人照管或荒弃。[5]2.户籍制度自1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布起，中国正式实施城乡二元的户籍制度。而在原有的户籍制度下，农业转移人口的市民化，有较高的社会成本。因为城镇户口意味着更优的公共服务，人的城镇化会加重地方政府的财政负担。所以，放开户籍限制在地方障碍重重。时至今日，随着四化同步的进程加快，户籍制度改革已经提上日程，中国城乡二元的户籍制度逐渐向自由有序的人口流动方向发展。当前制约农业转移人口市民化的关键在于，农业转移人口大量向大中城市涌入，却不符合这些城市设定的落户条件，因而无法取得城镇户籍。由于特大、大城市与中等城市人口承载能力有限，无法吸纳大量涌入的迁徙人群，故对于落户人群的人力资本质量和资本存量提出更高要求，购房入户、投资入户、积分入户等形式留下的多是高学历高技术人才[6]，农业转移人口由于缺少知识、技术、资本，很难取得当地户籍。3.社会保障制度目前，作为城镇常住人口的2.69亿农业转移人口由于户籍障碍无法享受城镇居民拥有的基本公共服务。中国社会保障制度因起步较晚，现阶段存在碎片化问题。其一，社保跨地域衔接难。各地社保政策不一致，加之城乡社保未统筹，共同导致农业转移人口社保的没有流动性。其二，针对农民工群体的社会保障制度仍处于空白，实现全国范围内的社保统筹还需要更多的试点和经验，在摸索的过程中，农业转移人口的社会保障将长期处于悬空状态。4.就业制度其一，全国范围内的就业信息平台尚未成形，农业转移人口就业缺乏规范性引导。当前农业转移人口的外出务工的形式多以“帮、扶、带”的自组织为主导，这种以宗族、乡亲为纽带的投亲奔友存在一定的盲目性，容易造成国内劳动力市场区域性的供给过剩。由于信息不对称，劳动力盲目向东部地区及特大城市聚集，而忽略且无法满足中西部地区产业升级过程中的劳动力需求。其二，农业转移人口职业培训制度有待完善。由于农业转移人口本身学历、素质偏低，又得不到专业技能培训、系统职业规划，在劳动力市场上缺少竞争力，游走于失业边缘，更难以完成市民化转型。（二）经济性门槛1.农业转移人口市民化成本高目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。农业转移人口及其家庭的生活费用，全国平均约1.8万元/年。[7]另外，举家进城的家庭还需要准备购房款项，每户购房成本约为30.5万元。市民化进程的推进为地方财政和进城家庭带来很大的经济压力。2.农民工收入低且不稳定2013年农民工平均月收入为2609元，与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为41.3%，比上年下降2.6个百分点。以上数据表明，农民工收入偏低且由于其弱势群体特征，权益难以得到保障。另外，农民工社会保障的缺失增加其在城镇的生存成本，其生存成本提高又导致进一步降低其参保可能。由此，仅仅依靠收入，农民工难以在城市中生存下来，只能往返于城乡之间。3.农民工筹资融资难（地方融资平台不完善、无可抵押物）农业转移人口的迁移成本较高，仅靠收入难以承担，需要贷款筹资。然而，在现阶段农民筹资融资十分困难，其一，农村金融规模小，呈现负投资状态，降低农民的信贷可行性；其二，农民过去因产权问题缺少可抵押物，而在土地确权颁证后农民仍面临融资困境，因为土地产权权能不完整，农村土地产权的市场价值难以评估，其市场机制的形成还需要进一步深化改革；其三，中国农民人均土地量少，以小面积耕地作为抵押物向银行申请贷款，很难激发其放贷的积极性。四应将稳妥推进农业转移人口举家进城作为新型城镇化战略深入推进的重要突破口在制度门槛和经济成本门槛的共同制约下，中国2.69亿农业转移人口中，只有大约13%的农民工是举家进城的。其余的农民工，特别是1.3亿单独外出务工的农业转移人口与家庭成员处于两地分居的状态。（一）农业转移人口举家进城的意义1.举家进城有利于社会稳定举家进城有利于减少农民工群体的社会问题。大量的农民工只身到城市务工，留守在农村的儿童、老人引发严重的社会问题。而且，由于缺乏家庭的约束，农民工群体中也常常出现盗窃、抢劫等违法犯罪行为，这成为影响很多城市社会治安的重要不良因素。经调研发现，上海等大城市务工且举家搬迁的农民工家庭，尽管在经济条件上还有待改善，但是有利于当地社会治安和秩序的稳定。2.举家进城有利于城乡土地的统筹举家进城后，原来的留守人员离开农村，空出原有耕地、宅基地，原属村庄可加快土地整理以提高土地使用效率，助力农村转变经营方式，发展规模经济。成都、天津、浙江等地进行了“宅基地换房，耕地换社保”的探索，采用城乡建设用地“占补平衡”和“增减挂钩”，通过城乡统筹推进人的城镇化来实现城市资本与农村闲散土地资源的良性互动。3.举家进城有利于拉动城镇消费2013年，全国城镇居民人均总收入29547元，而农村居民人均纯收入仅8896元，农业转移人口市民化可使人均可支配收入和生活消费支出大幅增加，进而推动消费结构升级，释放更大的消费能力。（二）立足城乡统筹，促进农民工举家进城农业转移人口市民化的突破口在于立足城乡统筹，推进农民工举家进城。农业转移人口从农村进入城市，他们的生活方式将发生巨大变化，随之而来的是生活成本的提高。因此，市民化进程不仅是地理上的迁徙，它必须基于生产方式或经营方式的转变，与之对应的是产业结构的调整。更实际地讲，必须通过产业结构转型，带动转移人口的收入增加，使其能负担得起改变了的生活方式，适应新的生活环境。这实质是城乡一体化的问题。农业转移人口市民化是城乡一体化的突破口，而市民化问题的解决最终应落脚于统筹城乡。五农业转移人口市民化的政策建议农业转移人口市民化问题实质是城乡一体化问题，这是一个系统化的联动问题，从市民化角度入手来寻找城乡一体化的途径才是破解市民化难题的根本。（一）总体思路以“三个一亿人”的思路为指导，支持进入城镇与鼓励退出农村的政策并举；建立城乡资源转换平台，引导劳动力、土地、资本的双向流动；培育以“城市带”为主体的城镇综合承载力提升体系；重视中西部、中小城市配套政策完善，为就地城镇化、折返式城镇化奠定基础。（二）2014年农业转移人口市民化政策概述2014年2月国务院出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，主要解决的是城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保三种社会保险之间的制度衔接问题。2014年3月，国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014～2020）》，确定中国要坚持以人为核心的新型城镇化建设，并计划在2020年达到常住人口城镇化率60%的目标。2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍改革的意见》，取消了农业户口与非农业户口的区分，并将工作的重点直指城乡二元结构。2014年11月，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确了新的城市规模划分标准，有利于更好地实施人口和城市分类管理，为户籍制度改革做好准备。中央办公厅随之印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出三权分置，确权颁证等促进土地流转的具体举措。发改委同期下发了《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，明确要“进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用”。2014年12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并强调：推动改革顶层设计和基层探索互动，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。2014年12月4日，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见，居住证的试点工作进一步展开。（三）深入推进新型城镇化的政策建议1.加快推进城乡一体土地管理制度改革对于2.69亿农业转移人口而言，无论他们最终决定回到农村，还是留在城市，农村的土地都是他们的根基，也是他们最重要的资产。因此，切实维护农民的土地承包权、宅基地使用权和房产权对于农业转移人口的市民化有重要意义。（1）完善农村耕地“三权分置”管理制度，引导承包经营权有序流转新一轮农村土地改革试点正在进行中，在所有权、承包权、经营权三权分置的基础上，开展确权颁证工作的目的就是明晰土地产权，解决原有的产权模糊和主体虚置等问题，为农民还权赋能，也为农村土地进入市场做好铺垫。落实农民的土地产权物权化，才能真正保障农民的财产权，使农村土地使用权的流转成为可能，增加农民的财产性收入，进而为农业转移人口市民化提供经济基础。在确权颁证的基础上，健全土地承包经营权流转制度，建立土地流转平台，鼓励计划举家进城的农业转移人口转让承包经营权，其获得的租金将有助于缓解转移人口进城落户的经济压力，加速市民化进程。（2）引导和规范农村集体经营性建设用地入市推动农村集体经营性建设用地制度改革，为集体建设用地确权颁证，引导农村集体经营性建设用地进入市场，逐步建立城乡一体的建设用地市场，这是从土地角度破除城乡二元结构，实现农村集体土地与国有土地的“同等入市、同权同价”。总结试点经验，修正补充相关法律法规；制定专项条例，规范农村集体建设用地的入市细则。具体到农村宅基地，其一，必须保障农民的用益物权，赋予农民更多的实际权能；其二，通过试点探索宅基地自愿有偿退出机制。通过引导和规范集体经营性建设用地入市，赋予农民更多的权能，让农民土地资产在市场中释放活力，如黑龙江的两权抵押贷款业务，激发金融业活力，而其增值空间则为农业转移人口融入城市提供更大可能，这样一来，新型城镇化及市民化就成为自然演进的过程。（3）推进征地制度改革，逐步从补偿式分配转向收益共享的分配近几年，国土资源部先后部署启动了两轮征地制度改革试点，逐步提高了征地补偿标准。推进征地制度改革，有三个主要方向：第一，缩小征地范围，提高征地审批标准，明确公共利益范畴；第二，提高补偿标准，在省范围内试点形成征地统一年产值标准或征地区片综合地价，保护农民的合法财产收入；第三，规范征地程序，在征地过程中更多关注农民的动态、流向和安置，保障农民权益。长期来看，还需要逐步实现城市政府与农村集体经营组织土地共同开发的模式，尤其是经营性的用地，更多地探索实行股份合作的方式，实现利益共享。2.推进户籍制度改革，完善居住证制度通过户籍制度改革引导农业转移人口跨地域流动，是破解农业转移人口地域性失衡的抓手。地方政府可以将落户政策与产业规划相结合，特别是中西部地区，可以通过落户政策引导在吸纳人口的同时，充分发挥人力资本的价值。（1）加快农业与非农业户口的统一登记改革户籍制度，取消农业、非农业户口，改为居民户口，从而实现全国城乡户籍统一。根据国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，中国河南、新疆、黑龙江、河北已正式发布了本地的户籍制度改革意见，这些省份均明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。（2）完善居住证制度2014年12月4日，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见。居住证可以作为农业转移人口市民化过渡期的产物，也在一定程度上剥离附着在户籍上的各种福利。深圳、上海、北京都在探索居住证制度的实施与推广，并以居住证为载体，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，努力实现城镇基本公共服务覆盖全部城镇常住人口。通过这一制度，农业转移人口在真正实现市民化前，即可享受与城镇人口相同的各项权利，并可逐步享受同等的社会保障及公共服务。（3）健全落户制度，实施差别化落户政策农民转移人口市民化需要针对不同城镇规模，实行差别化落户政策，在大中小城市和镇实行不同的户籍变动标准。落户政策需要考虑人口规模和各地综合承载能力的不同情况，户籍管理因城施策、一城一策，根据每个城市的实际情况来进行调整，实行差别化落户政策。可以尝试在中西部地区及中小城市制定针对农业转移人口的户籍政策，特别是结合城市自身规划与发展，在产业转型时期，最大限度上形成人与城市的耦合，激发中小城市的发展潜力。增强中小城市的经济集聚能力，让农业转移人口愿意融入其中，这也可以进一步缓解大城市的人口压力。3.以农村土地为载体的社会保障体系转向基本公共服务均等化破解农业转移人口公共服务不足的难题，一方面需要依靠城镇扩大基本公共服务的覆盖范围，另一方面需要统筹城乡资源，特别是盘活城市郊区闲置公共服务资源。（1）拓宽住房保障渠道，合理规划保障房空间布局对有经济能力的农业转移人口，鼓励其自行购买或者租赁住房；对存在住房困难的农业转移人口，逐步将其纳入城市住房保障体系，通过提供公租房、廉租房、租赁补贴等“以租为主”方式满足他们的基本需求；在农业转移人口密集的产业区或企业，可建立租赁型的集体宿舍；在农民自愿的前提下，还可以尝试天津“城乡建设用地增减挂钩，宅基地换房”的方式来帮助农业转移人口解决住房难题。在制定针对农民工家庭保障性住房的规划时，注意廉租住房区的分布分散化、引导不同收入阶层混居，形成“大杂居，小聚居”的人口分布格局，促进农业转移人口更快地融入城市，避免出现人口分布的贫富断层。（2）保障随迁子女平等享有