新一轮的养老金改革浪潮席卷东方-转轨经济学的一个分类

新一轮的养老金改革浪潮席卷东方转轨经济学的一个分类

一场养老金改革浪潮正横扫中东欧，并迅速扩展到中亚。与一般的认识不同的是，转轨经济国家的养老金改革并不是先前模式的复制。这是一场全新的改革，它给人们一生中收入分配的管理带来了前所未有的变革。许多专家从智利和绝大多数其他拉美国家的经验中得出如下结论：一个全面的养老金制度改革——不仅仅是对现有体系的合理化——其基础必须是以一个完全基金化的强制性定额缴款体系来取代那种现收现付的定额给付养老金体系的垄断。从后共产主义经济国家——特别是在中欧和东欧国家——的角度来看，这种改革选择，尽管具有很多优点，但仍然有两个基本缺陷：第一，这种改革没有真正分散风险，因为它是用一个基金化体系的垄断来代替（在强制性体系内的）现收现付体系的垄断。第二，由于存在转轨成本，因此难以在具有庞大的现收现付体系的国家实施这种方法。而绝大多数中东欧国家都属于这类国家。一多支柱方案匈牙利、波兰、拉脱维亚，以及克罗地亚、罗马尼亚、俄罗斯、马其顿，可能还有斯洛文尼亚、保加利亚、乌克兰，选择了另一种不同的方案。这些国家养老金改革的关键之处在于，用一种真正的多支柱体系取代现收现付垄断体系。未来养老金的资金来源将是多元化的。劳务市场和资本市场将分别通过该体系的现收现付部分和基金化部分发挥各自的作用。强制性退休体系的一部分将通过现收现付的形式运作，而其余部分则将基金化。由于该体系的每一个支柱都暴露在不同类型的风险之下，因此体系总的风险将更好地得以分散。现收现付支柱面临的风险主要是人口老龄化、失业率上升和政治压力。在这方面，基金化方法要优于现收现付方法。而从另一个角度说，基金化支柱是无法在那种以长期通货膨胀或金融市场危机为特征的环境下有效运作的。因此在这方面，现收现付支柱似乎更有效。二养老金改革国家清单中东欧地区养老金制度改革的情况可参见下表。匈牙利是这场改革浪潮的先锋，该国于1998年1月1日率先引入了一种新的多支柱体系。现收现付支柱仍然是以定额给付制度为基础的，不过其规模缩减了，并进行了重组。而一个崭新的强制性基金化支柱开始全面运行，这个支柱以工资额的8%（2000年之前为6%）提供资金，并由养老金基金提供服务。第三个支柱，即自愿的、辅助性的支柱，也已在匈牙利运行好几年了，并且为第二支柱的引入奠定了良好的基础。从这项改革一开始，就有许多匈牙利人决定转向新的体系（并从他们的总缴款中抽出6%支付给基金化支柱），人数之多，远远超过人们的预计。根据匈牙利的法律，雇员可自由决定采用哪种体系。只有新就业者别无选择：他们被强制要求在新体系中进行登记。25个转轨经济国家的养老金改革进程续表拉脱维亚也倾向在多支柱体系下进行养老金制度改革。但它更注重对现收现付制度进行重大改进。经过改革，第一支柱将以名义定额缴款（NDC）为基础——NDC最初起源于瑞典，现在已扩展到许多国家，例如波兰。根据名义定额缴款计划，退休金给付额将主要取决于由每一位参加者在其劳动期间内积累起来的（适当地进行指数化的）名义资本（这些资本是名义上的，也可能是实际的。因为这些钱即便是经过了登记，在现收现付支柱下也已经被花掉了）。如果一位养老金计划的参加者退休了，则其年退休金等于他积累下来的资本除以他退休时的平均预期寿命。因此，年养老金给付额与参加者的退休时间有很大关系。参加者希望延长工作年限的愿望将很强烈。尽管退休金给付仍是由现在的缴款来支付的，名义定额缴款计划仍然与基金化体系极为相似。因此，NDC具有基金化支柱在微观经济上的优点，但却没有基金化支柱在宏观经济上的优势——例如对储蓄和资本形成的贡献。拉脱维亚的基金化支柱在2000年前还不会启动，缴款也将较少（工资额的2%）。引入第二支柱是该国政府已经批准的改革计划的一个部分，但还没有以法律的形式获得正式通过。哈萨克斯坦于1998年1月1日开始推行养老金改革。哈萨克斯坦是该地区惟一一个不属于“新一代”类别的国家，因为该国的改革模仿了拉美国家的做法，特别是智利的方法。对于未来的养老金领取者来说，将不会有真正的现收现付支柱，它将被强制性的基金化支柱取代。引入第二支柱将在一种困难的环境下进行：一个不发达的金融市场和实际上并不存在的自愿长期储蓄（即第三支柱）的机会。这很可能会产生严重的执行上的问题，特别是缴款征收与监管还落后于实际需要。波兰的养老金制度改革，号称“以多元化求安全”，明确地强调了在多支柱养老金体系下分散风险的优势。波兰的养老金改革具有深远的意义。新的系统将在一个定额缴款的框架内运行，这个框架会提高透明度，密切缴款与给付之间的联系，从而强化了激励人们延长工作年限的刺激。有关改革的第一套法律，包括有关养老基金（即基金化养老金）的组织与运作的法律，已于1997年中期获得通过。1998年4月政府又批准了包括养老金法（改革现收现付制度）在内的第二套法律，议会正在对此进行讨论。波兰新的多支柱养老金体系将于1999年4月1日开始实施，它包括：现收现付（PAYG）的第一支柱，以名义定额缴款为基础；强制性的、完全基金化的第二支柱：以定额缴款（工资额的9%）为基础，由私人养老基金提供服务，由大型投资基金和保险公司联合组建的合资股份公司管理；自愿性的第三支柱，以雇员养老金计划为基础。就在数月之前，克罗地亚政府也批准了一项引入多支柱养老金体系的改革方案。虽然该方案的第一支柱仍将停留在定额给付的现收现付框架内，但将对其进行改进和现代化改造。2000年1月1日起，克罗地亚将引入强制性的、由工资额的5%支付的基金化支柱。改革浪潮并未就此结束。一大批国家，包括斯洛文尼亚、罗马尼亚、俄罗斯、马其顿、保加利亚，可能还有乌克兰，都在着手准备实施全面的养老金制度改革方案，这些方案包括引进第二（基金化）支柱，对现收现付支柱进行重大改革，以及引入自愿长期储蓄的立法框架（上表中将这4个部分的改革进展情况标为“准备中”）。在捷克共和国，人们原来预计自愿（第三）支柱的扩张将刺激养老金体系的部分私有化，但效果却并不理想（这并不奇怪，西欧是经过了几十年时间才使第三支柱成为养老金收入的一个重要组成部分的其他那些国家尚没有转向多支柱体系的迹象，但其中有一些国家（如立陶宛、爱沙尼亚、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿尔巴尼亚）已经开始对第一支柱进行重组了，其余国家（如库尔克兹共和国、阿塞拜疆和乌兹别克斯坦）则在设计多支柱选择的同时，计划对第一支柱进行重组。三独一无二的特征在所有这些例子中，养老金改革之所以发生，与基于现收现付垄断制度的旧体系的实施效果越来越差有密切的联系。由于要把10%到15%的GDP用于发放退休金、残疾人救济金和抚恤金，因此这种体系在绝大多数中东欧国家都已经无法再维持下去了。人口预测表明，如果不改革，这种支出到2050年将增长到占GDP的25%。在前苏联（FSU）国家，养老金的给付虽然不那么慷慨，但税基相应地也较低。那些国家的养老金体系也同样难以维持，这主要是由于这些国家的有效退休年龄低和广泛存在的职业特权，一小部分原因是养老金平均水平较低。制定一推子改革计划并获得政府和议会的批准是一项异常困难的工作，其主要原因是那些希望维持现状的众多特殊利益集团和说客的存在。匈牙利、波兰和拉脱维亚都花了好几年的艰苦斗争才制定出全面的改革方案。又经过数年时间，这些国家才意识到，真正的养老金改革是要避免现收现付制度垄断的致命弱点，而转向一种既能利用资本市场的发展、而又不会消除现收现付制度优点的养老金制度。要使这个体系维持下去意味着要减少对代际联系的依赖，而不是完全消除这种联系的力量。养老金改革方案的基本特征是基金化支柱，这个支柱将与经过改革的现收现付（PAYG）支柱并存。在取消了特权和特别供应制度并转向定额缴款制度之后，这种体系的透明度将明显增加。转轨经济国家的养老金改革，与特别重视基金化支柱的拉美国家养老金改革不同，与基本上仍然在其强制性体系内维持现收现付制度的垄断地位的绝大多数经合组织（OECD）国家也不一样，它们的改革越来越可能走向一种混合体系——在代际联系的优点和强制性长期个人储蓄的优点之间保持平衡。附一：养老金改革的关键问题新一轮养老金制度改革中出现了8个关键性问题：1_第二支柱的规模和结构。强制性基金化支柱的规模不应太小，否则管理成本——这基本上是固定的——就会产生问题。在建立起第二支柱之前，估计一下最低限度的金融市场条件是否得到满足，遵守诸如使养老金资产同管理这些基金的公司的资产完全分离这样的几条基本法则是十分重要的。上述的分离，无论是法律上的，还是事实上的，都应当符合由独立的保管人来保管基金资产的要求。2.监管能力。培养监管能力是需要时间的，除非已经拥有能够充分发挥其作用的投资基金、银行或保险公司监管机构，它们的经验可以很容易地借鉴过来。3.经营与管理。缴款征收过程将发生管理上的巨大变化，特别是如果人们选择在一个第一、第二支柱实行集中征收（这是可以降低管理成本的更好选择）。引人现代管理信息系统和计算机系统需要时间和许多技术上的准备。4.政治意愿和转轨成本。虽然为支付转轨成本（这涉及支出调整、债务以及如果可能的话，私有化收入的综合）而准备合理的战略是改革的一个基本要素，但政治意愿仍是最终决定因素。作为其战略的一部分，政府将不得不放弃一些对现收现付的承诺（斯洛文尼亚曾经制定出最好的和最专业化的财务策略，但因为缺乏足够的政治承诺，因此改革进展并不尽如人意）。5.公众支持。在绝大多数情况下公众会支持养老金改革，只要他们认为：（a）给付和缴款会密切相关，这样他们所获得的给付会反映他们一生的缴款；（b）私有部门在提供养老金中的作用会加强，而以前那种无所不包的社会保障制度会削弱。公众应得到充分的信息。提高公众对人口增长的忧患意识也有利于改革进程（社会支持可以在制定一揽子改革方案之前进行的民意测验中反映出来）。6.领导机构。建议政