治理现代化中政府职能转变的价值取向与途径,行政管理论文

治理现代化中职能转变的价值取向与途径,行政管理论文国家治理是一项复杂的系统工程，其当代化取决于国家治理体系的构建与治理主体能力的提升，作为国家治理体系中的核心主体，其职能转变与当代化直接关乎着国家治理当代化的全面推进。十八届三中全会明确地将国家治理体系与治理能力当代化作为全面深化改革的总目的，这不仅仅是对六十多年来执政经历体验的总结，而且是在新时期面临新的执政风险，继续坚持主义中国化，以及对怎样在将来一段时期内领导人民及一切社会气力进行治国理政的战略部署。新中国成立六十多年来，中国的国家治理经历了从全能主义的高度集权制向市场化的分权制的转变，领导下的国家治理体系与治理方式都发生了宏大变化，角色的变迁与职能转变也始终贯穿于中国治理体系的发展变化之中，尽管当下国家治理当代化要求与市场、公民社会及公众都介入到治理之中，逐步建立起多元共治的协作治理体系。但仍将是起主导作用并处于轴心位置的治理主体，而且市场与公民社会等其他治理气力的生长也取决于及其派生的公共权利机构的规范，因而新形势下的体制改革需要以治理当代化的整体性思维为指导，而国家治理体系与治理能力的当代化需要以职能转变为战略目的和现实途径。综观全会通过的(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕〔下面简称(决定〕〕所提出的国家治理当代化议题，无论是构建完善的社会市场经济体系与城乡一体化体制机制，推进社会民主制度与法治建设，还是加强文化体制机制与社会治理创新，推进生态文明建设，都离不开职能的转变与治理能力的提升。一、国家治理中的职能及其变迁国家治理中的职能主要具体表现出在经济发展与社会福利的增进之中，一个经济体只要在制度完备的政治体制中才能有效运行。卢梭以为，国家之所以需要，是由于作为公共权利的行为代理人，在公意的指导下发挥作用；它将充当国家和主权者之间的联络；它对公共人格发挥的作用，就有点像把灵魂和身体联合起来对人发挥作用一样。因而，是介于臣民和和主权者之间使这两者相互沟通的中间体。它的任务是执行法律和维护自由，既维护社会的自由，也维护政治的自由。①即便是最激进的自由主义者也以为国家应该提供法律和秩序，保卫财产权，执行契约，防御外部威胁等公共物品。由于市场竞争与信息的不完全，市场失灵时有发生，这就要求在必要的时候发挥调控作用，消减市场失灵及其外部性。但是作为公权利的代表，也有本身利益最大化的倾向，如何才能保证其尽守职责而不越俎代庖，这就要求对权利进行规制与约束，其效果取决于政治制度的健全与公众监督体系的完善。正如普沃斯基所指出的，必须能够鉴别何时其干涉能够提高社会边际报酬，而且必须拥有能够有效干涉的工具。公众亦能辨别的好坏，对有损公共利益的干涉进行制裁。②据在经济社会发展中所扮演的角色与发挥的功能，传统国家治理能够分为统治型和管理型两个阶段。在统治型体制下，国家的一切权利把握在统治者手中，统治者为本身的利益服务而不为被统治阶级负责。在这种国家中，权利高度集中，社会体制僵化，的职能就是维护等级秩序和统治阶级的利益。随着西方市场经济的建立与市民社会的日趋完善，的行政功能逐步从政治功能中分离出来，尤其是新公共管理运动的兴起，实现了从统治迈向管理，此时国家治理的显着特征是不再是统摄一切的垄断性公共权利机构，在微观资源配置中市场自由竞争机制逐步取代强迫分配。但是，由于市场在公共领域存在明显的局限性，而作为公共部门具有政治性、公共性、平等性、强迫性、非营利性等特征，因而在国家治理中能够而且必须承当起经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能。到20世纪90年代初期，西方政治学理论兴起的以治理为中心、善治为目的的治理理论赋予治理若干新的涵义，提倡主导下的多中心与整体性协作治理。作为多元治理主体之一，不仅要规范和约束本身行为，而且要承当起协调各治理主体间利益关系的角色。由此观之，的角色定位也在经济社会变迁中不断的调适与转型，是一个动态变迁的经过。同样，新中国建立以来，领导的国家治理中的角色与职能也处于动态变迁之中。〔一〕管控型：计划经济体制下的全面干涉1949年新中国成立到改革开放前，中国实行的是高度集权下的计划经济体制，和垄断了各项资源，对社会实行严密控制。当时面临积贫积弱的经济社会，中国在有效地组织和施行当代化建设中发挥了统领全局的作用。随着社会制度确实立和社会改造的完成，通过直接和间接领导的方式，实现了对基层政权和社会的整合，结束了近代中国一盘散沙的局面，为国家治理体系的构建奠定了基础，实现了超大规模社会的再组织与再制度化。执政直接介入社会治理，并通过组织建设和网络浸透的途径拓展治理空间，全面主导了国家的政治生活与国家治理活动，构成了以和为主导的国家治理体系。在组织制度上建立起与之配套的自上而下的一元化控制体系，通过主义意识形态的教化与单位、户口等在内的制度和政策实现对整个社会的控制。③但是这种全能主义国家治理体系的长期存在，致使政治与行政高度契合，市场机制被完全取缔，社会资源被牢牢控制，一切社会组织和个体均依附于和，几乎不存在任何自主独立的民间组织与公共场域。直到改革开放之前，在这种全能主义的国家治理体系中，既不存在职能的界定，也不存在职能的边界。④包揽了一切经济建设与社会治理的责任，国家对社会实行严密的管控，压制了市场与公民社会的生长。〔二〕经济发展型：改革开放中的角色长期的集权与计划体制阻碍了社会组织与市场经济的生长与发育。随着改革开放的启程，国家治理的中心任务从阶级斗争转向经济建设，市场经济逐步取代计划经济，从此开启了治理形式的当代化。随着行政分权与政治体制改革的推进，市场经济的引入与成长，激活了长期以来被和所压制的社会活力，改变了原来单一格局的社会体制，出现了经济利益诉求和经济建设主体的多元化。此时，推动经济和社会的发展，知足人民不断增长的物质文化需求成为的核心职能。同时，由于地方自主权的扩大与本身利益最大化的驱使，相互竞争的市场机制与晋升鼓励机制下，发展经济成为的首要目的。效率至上与经济发展的价值取向促成了地方公司主义的兴起，这在相当长一段时间里极大地解放和发展了生产力，推动了经济的发展与市场的发育。但是在经济发展型的主导下，尤其是官员围绕增长而晋升的锦标赛式晋升机制产生了一系列扭曲，甚至导致中国职能的转型与经济增长方式的转变陷入窘境。正如周黎安教授所指出的，晋升锦标赛的行政竞争的零和博弈可能导致区域性经济恶性竞争；忽略其他社会指标而只关心可测度的经济绩效；既扮演运发动又充当裁判员的双重角色冲突等。这些内在的冲突正是职能转变的困难所在。⑤总体来看，市场经济条件下职能从原来的统治转向了管理，的角色得以重新定位，由公共权利的集中掌控者转向社会管理与公共秩序的维护者，其地位从至高无上的统治转向为社会提供公共产品与服务。〔三〕治理型：公共服务与多元治理理念下的转型以经济建设为中心的国家治理方略在经过三十多年的发展之后，随着市场机制在资源配置中基础性地位得以确立，民间组织与公共空间的不断扩大，中国的国家治理又面临着新的挑战。单一的经济绩效与锦标赛式的竞争已然不是当下的唯一核心职能，公平正义的维护、基本公共服务的供应、社会风险与公共危机的化解都成为国家治理中不可推卸的责任。在科学发展观与治理型社会的引领下，服务型成为新的目的形式，也是治理当代化的本质要求。经济调节、市场监管、社会管理与公共服务成为的四大目的职能。当然在治理当代化的目的之下，职能的发挥不仅仅在于本身的治理能力与效率的提升，还在于怎样调动民间社会气力介入国家治理，处理好多元治理主体间的关系，以整体性协调性为目的协调好不同利益群体之间的关系。为此，十八届三中全会提出将国家治理当代化作为全面深化改的目的，是基于实现国家治理转型向当代化迈进的科学决策与战略部署。而进一步加快职能转变，规范行为，全面正确履行职能与提升治理能力成为国家治理当代化的题中之义。二、治理当代化中职能转变的价值取向治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理经过。⑥其主要倡导的理念包括：治理主体的多元化，与市场、社会、公民之间共同协作，治理网络的构建与治理技术的当代化。治理的最终目的是善治，即实现与公民对公共生活的合作管理，政治国家与公民社会到达最佳状态的一种新颖关系，是实现公共利益最大化的社会管理经过。⑦当代化是社会、经济、政治体制向当代类型变迁的经过，在政治领域尤其表现为社会中心、法律、行政和政治机构的权利强化；其次它表现为潜在的权利不断向更为广泛的社会群体内扩展，直至它最终落入所有成年公民之手，进而使社会构成一个和谐的道德秩序。⑧要实现国家治理的当代化，必须重新审视职能，以实现广泛的公民介入、公共利益最大化、构建多元协作治理形式等作为价值取向与目的形式。〔一〕公共利益至上的价值目的新中国建立之初，和全面直接控制国家治理体系，市场机制被彻底去除，一切社会组织都依附于和。在这种全能型下，的价值取向是实现对政治社会资源的全面控制，个人利益与公共利益的边界含混不清。在这里，国家治理附属于某种神圣化的目的，职能高度政治化，国家无休止地发动社会成员投入阶级斗争运动，为此不惜压制甚至牺牲社会成员最基本的生活需求。⑨显然，此时的社会公共利益已遭受毫无节制的等公共权利部门的侵蚀。改革开放以来，长期将经济建设作为首要职能，在效率优先，兼顾公平价值原则的主导下，中国进行了屡次行政体制改革以转变职能，提高治理效率。但是，改革的实际与预期相差甚远，而且在凸显效率的前提下偏离了公平的轨道，出现了效率与公平的价值冲突，也因而提出了以科学发展观和构建和谐社会来修复前期的偏颇与失衡。根据科学发展观与和谐社会建设的要义，经济效益不再作为公共行政的最高价值目的，公平正义与公共利益的实现才是的价值追求。诚然，这并不意味着效率已不重要，而是强调坚持公平正义的前提下，以最小的成本提供最优质高效的公共服务。唯有公平正义才是公共行政的最高价值，新时期职能转变也必须以此为最高价值追求。⑩当回归理性，坚持依法行政与公共利益至上并重的原则时，国家治理将步入当代化的正轨。国家治理当代化正是契合了治理理念与中国治理实践而提出的新的治理目的，它应和了全球化治道变革的价值追求。在治理当代化视阈下，构建多元化的国家治理体系，并强调各治理主体间的合作共治，不仅能够躲避失灵与市场失败的双重窘境，而且实现了增进社会公共利益的治理目的。职能则从单一的经济建设与效率追求中解放出来，公共性成为转型新目的。公共性行政职能形式在价值取向上以追求公共利益、实现社会公平为其最根本的价值取向，倡导公共服务的平等性、行政官员的回应性、民主行政、社区自治等基本价值，强调将社会公平引入目的和运作机制之中，即要推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持，处于劣势境地的人们。在治理当代化的要求之下，的职能目的不仅要实现社会的公平正义，而且要通过转变其职能为市场与社会组织的成长让渡空间，调动一切公共与私人部门介入国家治理，实现公共利益的最大化。除了公共利益至上之外，当代公共行政以为公众与社会的介入互动是实现良好治理的重要途径，因而公共行政应当是通过向社会开放而接受社会建构的经过。通过鼓励公民介入，公共行政不仅得到了社会建构，而且也介入到了对于社会的建构之中，实现等公共部门与所处社会环境的良性互动。由此可见，治理当代化中的职能转变不仅具体表现出在本身治理与能力提升，而且强调与所处社会环境的互动，实现广泛的公民介入，将治理作为一项实现当代化与增进公共利益的工具。〔二〕、市场与社会等多元治理主体协作与共治的目的形式相对于传统国家治理而言，当代国家治理强调治理主体的多元性。在国家治理体系中，不仅包括，而且也包括市场、社会组织、公民等，治理主体在治理体系中各司其职，各归其位，实现从单一主体的社会管理向多元主体共治的国家治理体系转变。要实现、市场与社会的良好合作，首先需要提升治理能力，发挥在国家治理体系中的核心主体功能。市场机能的充分展现，很大程度上依靠于对产权与交易秩序的维护。市场经济必然是法治经济，其发育与健全都依靠制度体系的完善，而作为制度的供应者，必须担负起市场制度的制定与执行职能。尤为重要的是，通过资源和信息配置能够有效引导市场与社会治理机制的转变。国家和其他经济主体之间的交易、国家内部各主体之间的交易以及互相矛盾的部门之间的交易，在部门治理和治理机制变迁的经过中都扮演了重要的角色。尤其是国家〔〕机构在一个产业中既是持有者同时又是合作者、执行者的时候，这种状况更为明显。关于在治理机制转型经过中的作用，波兰尼几十年前就提出，对国家政策作用的分析是一个完好的解释体系的组成部分，尤其是在社会建构和市场维持方面，就更无法忽略国家〔〕政策的影响。作为公共权利的掌控者，能够通过政策的制定与调整来制造治理机制变迁的动力与压力。为此，从微观层次来看，是导致治理变迁或当代化的自变量，职能的有效发挥是治理能力提升的关键。从宏观来看，则是实现社会利益整合、推进改革、促成社会共鸣的强大动力。其次，职能转变意味着退出对微观经济的直接干涉，培育当代化的市场经济体系。市场的引入有助于提高资源配置与运作的效率，因而国家治理能力的提升应该发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是在市场经济中，由于市场本身有着难以克制的缺陷，这就需要来平衡和校正市场缺乏以弥补市场治理失灵。正如波兰尼对自由市场主义进行的深入批判：与市场之间应该达成一个平衡，完全的自由市场必将带来社会灾难，尽管各种各样的规制可能剥夺部分人的自由，但是这对保卫弱小群体，消除外部性是必不可少的。他还指出：权利〔〕与经济价值〔市场〕都是现实的基础，它们并非来自人们的主观意向，若不合作就无法存在。权利的作用就是确保能达成群体生存所需的一致性，经济价值就在于确保产品的适用性。完全的自律性市场化治理是一个乌托邦，引入市场治理机制必须依靠于法制的健全与完善，只要在信息不完全或市场机制不完好的情况下，市场就会失灵，的干涉必然存在。固然不能替代市场，但是能够为社会提供基础性公共服务和公共产品，为市场主体提供制度鼓励，维护稳定有序的市场秩序，消除外部性，维护公共利益。除此之外，在市场经济中还应利用公共财政对公共产品和公共服务的使用者提供支持，避免纯公共物品的供应缺位。由此可见，引入市场治理机制，减少对微观经济的直接干涉是治理当代化的必然要求，但是市场治理依靠于的保驾护航，责任的承当与职能转变更是提升国家治理能力的基本途径。再次，职能转变还意味着给社会松绑，激发社会组织的活力。国家治理能力的提升需要转变职能，发挥社会组织与公众在社会治理中的能动性。社会组织的生长要求严格限制本身的职能范围，也就是讲，职能范围要实现规范化，不可随意更改或变动。否则，公民社会随时可能遭到权利的侵扰，也就谈不上保障公民社会自主发展空间，更谈不上公民社会的成熟。公民社会应当是法治社会，正处于兴起之中的中国公民社会，不仅在生长空间上遭到与市场的双重压制，而且在制度环境上也表现为极不成熟，仍然是公民社会成长与发育的主导性气力。为此，转变职能既要收缩对社会太多或过度的微观干涉，又要弥补公共服务、制度供应的缺乏与缺位，进行双向调整。公民社会是在市场经济与民主政治发展所带来的利益需求与政治介入多元化的基础上构成的。职能的转变，将改变原来权利一元化与国家与社会一体化的格局，实现多元化的利益群体和社会组织与国家并存，并发挥社会组织在社会治理与公共服务中的能动作用，弥补市场与的缺乏，构成市场国家社会协作与联动的治理机制。这种多元协作的国家治理体系的构建，将大大提升国家治理能力。一言以蔽之，治理当代化视阈下的职能转变必须以促进社会公平正义，实现公共利益最大化为价值目的；当代化的治理形式则依靠于职能的转变与治理能力的提升，当代化的国家治理体系构建与国家治理能力的提升有赖于市场机制与社会组织的完善与健全。在整个国家治理体系中，由、市场和社会三者的协同和互动构成的中层子系统起着关键作用，它既传递和具体表现出着顶层核心子系统的功能，又支撑和促进着底层保障层子系统的生成。的职能转变不仅为市场经济与公民社会提供了新的生长空间与制度环境，构建起、市场与社会共同协作的当代化治理形式，也为国家治理当代化提供了强大推力。三、治理当代化中职能转变的现实途径国家治理当代化为职能转变和全面深化改革确立了新的目的和整体性愿景。社会利益日趋多元与分化的当下，治理当代化的推进有利于在改革上达成广泛的共鸣，尤其是在改革进入深水区和攻坚阶段，每一项改革都或多或少触及到既得利益集团的核心利益，假如不从国家治理的视角进行顶层设计，改革将很难获得本质性进展。因而，全面推进国家治理当代化为进一步推进行政体制改革，加快转变职能提供了历史性契机。从实践来看，职能转变要从国家治理的高度出发，以当代化为总体目的，通过转变的价值取向，处理好与市场和社会的关系，优化和精简组织构造，构建当代化的治理主体和制度体系来实现善治。迟福林以为国家治理当代化的关键任务就是实行有效的治理，围绕放权、分权、限权，推进以公共服务建设为中心的转型，构成有效的治理构造。盖伊彼得斯在总结传统公共行政与国家治理的弊端后对将来治理提出了四种形式〔参见表1〕，并以为不同的治理形式应遵循一个共同的价值取向即公共利益最大化。【表1】从表1能够看出，市场式不仅强调市场在资源配置中的决定性作用，还将市场机制引入公共部门，注重分权化管理与内部控制。介入式强调介入协商，提倡协作共治的多元治理体系，在组织构造上追求扁平化，缩减行政层级，以提高运作效率。弹性化则以柔性灵敏的治理取代对社会的强迫控制，构建乖巧型，激发社会的活力。解制式提出加强内部规制，强调公众介入和社会监督，构建企业型，不断增进组织的变革与创新。诚然，国家治理当代化视阈下的治理，并不能照搬上述形式，而需要结合中国国情，融合多种治理形式的优势，以实现职能转变以契合治理当代化的根本要求。详细来讲，治理当代化中职能转变的现实途径有：〔一〕正确处理与市场、社会的关系，构建多元协作的治理型治理与善治的目的在于实现、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现治理的当代化，首先要厘清与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以为主体，市场及社会公众气力共同介入的协作治理机制。在经济治理体系中，就是要根据市场的逻辑深化经济体制改革，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用，而把努力局限在营造一个更有规则更有秩序因此更有效率的市场环境上。最大限度地发挥市场自发调节经济秩序和自由竞争的功能，尽可能地减少对微观经济的直接干涉。在经济领域的职能转向培育和健全公平竞争的市场规则体系，从经济建设的主导组织者转变为市场规则体系的规制者。在社会治理中，要减少对基层社会的直接管控，扶持和引导民间社会组织的成长，健全社会组织介入公共服务和社会管理的渠道，培育社会自组织秩序，逐步实现从管理社会到主导下的社会协同治理。当下我们国家各级仍然热衷于扮演经济建设、社会管控的角色，对属于市场和社会的空间构成侵占和压制，没有将其职能定位于政策制定、制度布置与公共服务的重心之上。为此，需要重新厘定与市场、社会的边界，培育完善的市场体系与成熟的公民社会，以良好的多元共治推动国家治理当代化。〔二〕优化和精简组织构造，构建乖巧型治理能力与效率取决于本身的机构设置、职能配置与工作流程。通过机构改革和流程再造完善的决策、执行与监督机制，以绩效评估明确部门的权责，实现部门之间运行协调与内部构造优化，继续以大部制改革为契机，全面深切进入推进职能转变。受新公共管理运动的影响，缩减规模、构建扁平化的小型成为治理的首要目的，但是2008年以来的金融危机令学者开场重新考虑关于规模的问题，并提出将来改革的方向应着眼于乖巧型建构。在改革实践中，首先，应以智能化的信息技术推进电子政务建设，提升不同层级间的沟通协调效率，打破传统壁垒与障碍，加强透明度，实现运作的当代化。其次，塑造公共行政人员的素质，提升其决策、执行及应对公共危机的能力，打造高效清廉，执政为民的行政团队是推进治理当代化的关键。最后，乖巧型还意味着较高的回应性，建立畅通的利益表示出渠道，创新政策工具，不断回应和知足公众的公共服务需求。〔三〕转换公共行政的价值取向，构建服务型当代化的国家治理不仅强调治理主体的多元化，而且还追求公共利益的最大化。管理型以效率为中心，忽视了公平正义。比方前期贸然推行的公共服务民营化，地方将之视为推卸责任的时机，由于市场与法制的不健全，地方监管不到位，部分公共产品的价格暴涨、质量下降，公众的基本生活遭到影响。各级在经太多年的试错后，再以回购的方式，将公共物品和准公共物品的生产与供应重新收归到的责任体系之中。当下职能转变必须重新审视其价值目的，在控制规模与成本的同时将公共利益最大化作为最高价值追求。治理所开拓的行政形式被以为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，而善治作为一种有效的和良好的治理形式，以谋求公共利益的最大化为最终目的，治理所要实现的公共行政价值目的的善即是公平正义。这一价值目的的实现，需要以知足公民需求为轴心，承当起公共服务供应的责任，尤其是逐步实现基本公共服务均等化，缩小城乡和地域差距，建立健全公平公正、惠及全民的公共服务体系。〔四〕加强和改善的领导，构建法治型以健全和完善社会政治