新预算法解读

新预算法解读暨南大学冯海波一、新预算法出台的背景这些年我们看到的现象：1.财政收入持续近20年连年超预算增长（见表1）。2.为完成税收任务，税务部门在组织收入时按计划收税的现象屡见不鲜。3.伴随着财政超收，财政支出也连年超预算增长。4.为完成支出任务，出现年底突击花钱的现象。5.在财政支出方面，改变预算资金用途的现象常常出现。6.相当数量的政府收支没有被纳入到财政预算的盘子中。7.地方政府举债行为不规范，债务规模不断扩大，财政风险加大（见表2）。8.土地财政规模迅速膨胀，地方政府对土地财政的依赖加深（见图1）。

表1：2000—2010年各级政府财政预算超收比例年份中央预算超收（%）地方预算超收（%）全国预算超收（%）200020012002200320042005200620072008200920109.918.913.584.559.346.4510.2317.163.370.1611.646.1114.043.675.8812.817.257.4514.966.503.229.748.5711.024.935.9211.998.189.4216.474.863.4612.41表2图1现象背后的深层次原因：政府行为没有得到有效地监督和约束。解决问题的根本途径：预算约束法治化。新预算法出台正当其时：1.十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。2.十八届四中全会通过了《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“依法治国”第一次成为全会主题。3.第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定。二、新预算法的立法宗旨新预算法将“规范政府收支行为，强化预算约束，加强预算管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”作为立法宗旨。与旧预算法相比，特别强调了“规范政府收支行为，强化预算约束”。其目的就是要改变长期以来存在的政府收支行为不规范、预算约束软化的问题。要改变预算仅仅是政府年度收支计划的思维惯性，树立预算的法律权威。所以特别强调：依据宪法，制定本法。三、关于预算的构成从政府层级上来看，全国预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算，没有下级预算的，总预算即指本级预算。从预算内容来看，预算包括一般公共预算、政府行基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。各部门预算由本部门及所属单位预算组成。除一般公共预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算原则上保持收支平衡，不列赤字。与旧预算法相比，新预算法体现了全口径预算的原则，目的是使财政部门能够总揽政府收支，使全部预算收支置于预算的约束范畴。四、关于跨年度预算平衡机制值得注意的是预算平衡周期不等于预算周期。跨年度预算平衡机制是指对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行环节，建立跨年度的、合理的平衡机制。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向政策目标是否实现拓展。避免经济下行时为完成税收任务收“过头税”，而经济繁荣时，则该收不收。如各级一般公共预算出现超收收入，只能冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补。一个随之而来的问题是：预算平衡的周期是多长？五、关于预算收支的刚性约束新预算法第十三条明确规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”第三十二条规定：“各级政府依据法定权限做出决定或者制定行政措施，凡涉及到增减财政收支的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出安排。”第三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”第三十六条规定：“将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”第五十五条规定：“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。且各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。”上述举措的目的：（1）以法律的形式规范政府收支行为，实现预算约束法治化。（2）使预算真正成为法律，减少财政支出的随意性。（3）杜绝税务部门乱税收，实现依法征税。六、关于财政转移支付转移支付包括中央对地方和地方上级政府对下级政府的转移支付，具体内容有一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。转移支付是现行财政体制下平衡各地区财政能力的重要手段，其基本目标是推进地区间基本公共服务均等化。新预算法特别强调了要建立专项转移支付定期评估和退出机制，市场机制能够调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，除国务院规定的由上下级政府公用承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。新预算法对转移支付制度的规定的用意：（1）增加一般性转移支付，减少专项转移支付；（2）减轻经济落后地区的财政压力，防止逆均等化效应的出现；（3）减少政府对市场的干预，尽量发挥市场配置资源的决定性作用。（4）力图减少“跑部钱进”。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当对下级政府的转移支付数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。七、关于各级人大的监督作用新预算法强化了各级人大在预算监督中的法律地位。第二十一条规定：“县级以上各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当决定、命令和决议。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。”第二十二条规定了各级人民代表大会专门委员会或常务委员会对本级预算初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。市级以上各级人大对本级预算的监督和审查必须有人大代表参加。第二十四条规定：“经省、自治区、直辖市政府的批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并报本级人民代表大会批准审查。第八十六条：“国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。上述规定的作用：（1）使预算的编制、执行、调整、审查和批准等各环节都置于人民代表大会的监督之下，体现了人民代表大会的权威。（2）有利于理顺政府和人大之间的关系，为人大监督政府创造了法律条件。（3）乡镇政府预算可由上级政府代编，可能为未来减少政府级次的改革埋下了伏笔。八、关于提高预算透明度除了政府自我约束、人大的法律监督外，还需要把政府的收支行为置于全体社会公众的监督视野。提高预算透明度则是惟一途径。第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行情况以及举借债务情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排，使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”规定公开的事项，涉及国家机密的除外。提高财政透明度的意义：（1）为公众监督和约束政府创造了条件。（2）有利于建立参与式预算。（3）加快社会主义民主建设。（4）为反腐败提供制度保障。九、关于允许地方政府发行债券新预算法第三十五条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人大常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”还规定，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。从以上规定至少可以得到以下信息：（1）允许地方政府发债是有严格条件约束的。（2）地方债券的发行主体只能是省级政府。（3）发债主体必须承担偿还债务的责任。（4）筹措资金的支出必须有稳定的收益。允许地方政府有条件发债的作用：（1）隐性债务显性化。（2）试图在一定程度上减轻地方政府对土地财政的依赖。（3）减少债务规模，降低财政风险。值得探讨的问题是：（1）发债主体仅仅是省级政府是否合适？（2）是否允许地方政府破产？十、关于问责机制对违反预算法的主要责任人进行问责，是预算法得以完全准确施行的关键所在。新预算法从第九十二条到九十五条明确了直接责任人违反预算法所要承担的责任，具体行政处罚规定包括依法对直接责任人给予降级、降职和开除，构成犯罪的依法追究刑事责任。新预算法列举的几种违法情形：（一）未将所有政府收入和支出列入预算或虚列收入和支出的；（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；（三）截流、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；（四）改变预算支出用途，擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的，违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；（五）各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的；（六）以虚报冒领手段骗取预算资金的。问责机制的意义：（1）为相关责任主体设置了不能触及的红线。（2）真正触及到了违法责任主体的利益。（3）通过惩戒树立了预算法的权威性。整个预算法以强化预算约束为主线，建立一套严密的监督体系，设立了四道“防火墙”：（1）政府内部审计（2）人民代表大会的法律监督（3）社会公众监督（4）对责任人的法律问责十一、收付实现制与权责发生制新预算法第五十八条：“各级预算的收入和支出实行收付实现制。”第九十七条：“