中国人口政策的回顾和展望

中国人口政策的回顾和展望本讲主要内容一、人口政策的基本概念二、中国人口政策及其实践三、三十年来中国人口政策的得失评价四、中国人口政策展望一、人口政策的基本概念

1、人口政策的含义人口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素发展变化的法规、条例和措施的总和。人口政策体系是影响和干预人口运动全过程的，不仅是人口的自然变动，而且包括人口的迁移变动和社会变动；不仅是调节人口数量的增减，而且也影响和干预人口质量、人口构成和人口分布的变化。2、人口政策的种类（1）广义人口政策和狭义人口政策（2）鼓励人口增殖政策和限制人口增殖政策（3）公开的人口政策和隐蔽的人口政策（4）全国性人口政策和地区性人口政策

（1）狭义人口政策和广义人口政策——狭义人口政策：是影响和干预人口自身生产和再生产过程的人口政策，其作用结果直接制约和影响着人口自然变动过程的数量和质量。包括生育政策、死亡政策、优生政策、婚姻家庭政策等。生育政策是狭义人口政策的主导或核心政策。——广义人口政策：是影响和干预人口运动全过程的政策，既影响和干预人口自然变动过程，也影响和干预人口迁移变动过程和人口社会变动过程。包括国内国际人口迁移流动政策、国家地域人口分布政策、人口结构政策、人口劳动就业政策、人口教育结构政策、民族人口政策等。（2）鼓励人口增殖政策和限制人口增殖政策——鼓励人口增殖政策：就是一个国家的政府通过直接和间接的经济、行政、法律和技术措施来影响、干预人们的生育行为，鼓励早婚、早育、多育，限制不婚不育，禁止或惩罚堕胎、避孕、溺婴、弃婴，以达到促进人口较快增长的目的。目前，主要集中在欧洲、大洋洲和西亚地区，如英国、法国、俄罗斯、澳大利亚、科威特等20多个国家。——限制人口增殖政策：是一个国家的政府通过多种措施鼓励人们晚婚、晚育、少生、优生，以降低人口增长速度，稳定或缩小人口规模的政策。当前，绝大多数发展中国家和部分发达国家实行这一政策，如印度、中国、埃及、秘鲁、墨西哥和日本。（3）公开的人口政策和隐蔽的人口政策——公开的人口政策：指政府对人口变动过程的影响和干预的主张是公开的，即坚定地公开鼓励人口增殖或限制人口增殖，前者如法国、德国、俄罗斯等，后者如印度、中国、泰国等。——隐蔽的人口政策：指政府对人口变动过程的影响和干预的主张是不公开的，措施是间接的，主要通过社会经济政策和其他一些措施以及支持民间组织开展活动来达到影响和干预人口变动过程的目的。如科威特、阿曼（鼓励）和日本（限制）。（4）全国性人口政策和地区性人口政策——全国性人口政策：是在一个国家的地域内发挥作用的。——地区性人口政策：是在全国性人口政策基本原则指导下，再制定一项符合本地区特定要求的地区性人口政策。3、制定人口政策的依据和原则A.

依据：——理论基础：“两种生产”理论。——国情基础：世界上第一人口大国、人口基数大、素质偏低；经济较为落后、底子薄、人均收入水平低于世界平均水平；资源总量可观，人均水平属于世界低列行列；经济、社会、资源、环境承受的人口压力巨大。——群众基础：群众生育观念是可塑的，广大群众有节育和控制人口的需要。B、原则：第一、社会根本利益原则：指以社会根本利益作为制定人口政策的基础和出发点；第二、国家利益优先原则：把国家利益放在首位，制定人口政策优先考虑国家的整体利益和长远利益，兼顾地方、集体和个人利益；第三、群众为主体原则：群众是实施人口行为的主体，要尊重育龄群众的生育自主选择权；第四、公平原则；育龄群众在人口行为、特别是生育行为上平等地享有同等权利，并承担相应的义务。第五、协调原则：人口政策要力求实现人口、经济、社会、资源、环境之间的协调发展。4、实施人口政策的若干措施（1）法制措施：通过立法程序而制定的公民必须履行的法规、法令、法律和条例，以及相应采取的办法。（2）行政组织措施：通过行政组织系统，采取自上而下地贯彻所颁布的有关人口的指示、命令、决议、规定的行政手段和办法。（3）思想教育措施：用思想教育的方法，使群众认识、接受和履行人口政策的具体规定。（4）经济措施：在实施人口政策时运用经济手段和利益导向机制。（5）技术措施：落实避孕节育和促进母婴健康的技术方法。（6）综合治理措施：各个部门齐抓共管，综合治理。二、中国人口政策及实践

1、鼓励生育政策阶段

1949—1953年鼓励生育政策

2、政策转变酝酿阶段

1954—1957年政策转变酝酿

1958—1959年思想反复时期

3、限制生育政策阶段

1960—1966年确定限制生育政策并开展工作

1966—1969年

丧失政策实施环境

1970—1980年初全面推行限制生育政策，晚稀少

1980年秋—1984年春严格的一孩政策

1984年春—1991年完善生育政策，地方出台条例

1991—至今稳定现行生育政策1、鼓励生育政策阶段：1949—1953年鼓励生育政策

背景：生活改善，医疗发展，死亡率显著下降；认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求，是社会主义制度优越性的表现；计划生育等同于节制生育，是马尔萨斯主义；受苏联增殖人口政策的影响。

政策内容：按人口多少分配城市居民住房和农村的自留地，对人口多特别是子女多造成的家庭生活困难给予补助，政府严格限制人口流产，除继续妊娠严重危及孕妇健康或出生婴儿健康并经批准允许打胎外，所有打胎均属违法。

结果：自然增长率到1952年猛增至20‰。2、政策转变酝酿阶段：

1954—1957年

政策转变酝酿背景：1953年第一次人口普查，人口突破6亿，自增率达到23‰；育龄人群的避孕要求强烈起来；住房、校舍出现紧张。

内容：1956年，《1956-1957全国农业发展纲要》：“除少数民族地区外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会”。

1958—1959年

思想反复时期

1957年反右和1958年大跃进，节制生育工作受到冲击。3、限制生育政策阶段

1960—1966年

确定限制生育政策并开展工作

背景：三年困难时期后的补偿性生育高峰；1964年第二次人口普查人口超7亿，总和生育率超过6；社会各种压力加大。

内容：1962年12月，中共中央批示“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率”“大力提倡晚婚，国务院要做出限制早婚的全国统一的规定，对不利于计划生育的职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定进行适当修改，今后节育和结扎手术一律免费，并且给以短期休养时间，工资照发”。这是中国限制人口增殖生育政策诞生的标志。

效果：主要在城市和五分之一的农村县开展起来，1968年的城市人口出生率为20.86‰，比1963年的44.05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率降低了6.48个千分点。

1966—1969年

丧失政策实施环境社会环境处于无政府状态，1966年至1969年，年均人口出生率都在34‰以上，年净增人口都在2000万以上。

1970—1980年初全面推行限制生育政策，晚稀少背景：文革期间的人口暴涨，使本来很尖锐的人口与经济的矛盾更加突出，1969年人口过8亿。

内容：“晚、稀、少”：“晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上”。对职工和农民接受节育手术后的福利待遇问题做出了规定，要求城市住房和农村口粮、自留地分配等社会经济政策和其他一些规定，都要有利于计划生育工作的开展。

效果：取得巨大成绩，为广大群众广泛接受。1980年总和生育率从1970年5.81降至2.23，人口出生率从33.43‰降至18.21‰，自然增长率从25.83‰下降至11.87‰，年净增人口由2321万减少至1163万。创造了世界近代生育率下降的奇迹。

1980年秋—1984年春严格的一孩政策背景：一是1980年9月召开的五届人大第三次会议上确立了20世纪末将中国人口控制在12亿以内的奋斗目标，这一目标是与人均一千美元的目标联系在一起的，认为，人口每增加一点，都是对“四个现代化”的冲击，唯一的出路就在于少生；二是刚刚改革开放，国家面临着短缺经济的巨大压力，同时看到知情返城等带来的失业压力；三是对70年代的成绩过于乐观，认为人口增长速度会按等比例递减，未充分重视控制人口的合理程度和可行空间，有些急于求成；四是缺乏科学理论的指导，只能采取实用主义；五是对群众的估计是，让生两个就敢生三个，所以必须从严。形式：1980年9月25日，中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”，要求所有共产党员、共青团员特别是各级领导干部要带头响应国务院发出的“一对夫妇只生育一个孩子”的号召。

1981年五届人大四次会议确定了我国的人口政策：控制人口数量，提高人口素质。

1982年，中共十二大正式提出实行计划生育是我国的一项基本国策。内容：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。无论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。

1984年春—1991年完善生育政策，地方出台条例背景：八一年以来的政策所带来的问题，特别是在一定程度上影响了中国的对外开放，为减少国际上的人权压力，为改革开放提供良好环境；经济体制改革的影响，家庭联产承包责任制强化了农民的多育愿望，同时计划经济体制的逐渐解体弱化了计划生育工作赖以实施的载体，采取非常手段已难奏效；开始认真审视群众生育愿望的合理性，并认识到传统文化的巨大惯性。决定“开小口，堵大口”内容：中共中央1984年7号文件，“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；严禁超生计划外二胎和多胎；严禁生育问题上徇私舞弊和不正之风；人口在1000万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎”。

1991—至今稳定现行生育政策内容：1991年5月14日，中共中央国务院做出《关于加强人口与计划生育工作严格控制人口增长的决定》，目标是年均自然增长率为12.5‰，总人口2000年控制在13亿以内。提出：人口与计划生育目标管理责任制；人口与计划生育的重点在基层，主要是农村；坚持“三为主”方针；要求齐抓共管，综合治理人口问题。

效果：整个90年代的人口生育政策是较为成功的。一是第三次人口出生高峰平稳过渡，实现了人口再生产类型的转变，90年代中后期我国育龄妇女生育水平已降至更替水平以下，中国人口发展进入低生育水平阶段，总和生育率1.8（低生育水平，相对于高生育水平，我们认为低生育水平就是低于更替水平，用NRR=1计算）。

二是工作理念的转变。突出以人为本、尊重了群众的计划生育主人地位。三是生殖健康的概念引入中国，为中国未来的人口与计划生育工作指明了一个方向。四是群众观念有了较为明显的转变。进一步争取了较为有利的国际环境。三、三十年来中国人口政策的得失评价1、主要成绩：（1）生育率大幅度降低，人口快速增长的势头被有效遏制，成功地实现了人口低增长的目的。（2）减轻了人口与土地、资源的矛盾，促进了社会的可持续发展。（3）改善了妇女的生殖健康状况，提高了妇女、儿童的健康水平，提高了妇女的社会地位。（4）最重要的，为中国的改革开放和现代化建设提供了良好的人口环境，为我国的经济和福利增长做出了重要贡献。（5）为世界人口发展做出贡献，是世界60亿人口日推迟3年。2、主要问题：（1）人口角度——老龄化问题：进入老龄化社会，生育率急剧下降造成，出现许多老年的社会问题——独生子女问题：社会心理、性格行为、代际关系等——出生婴儿性别比问题：持续偏高（2）社会角度：——观念未有彻底转变——改革带来许多新挑战（3）工作角度：——工作不平衡——部分地方观念和手段未变——国际上批评较多，影响对外开放。四、中国人口政策展望

我们看到，人口政策特别是生育政策的目标制定和保证措施都是和经济社会发展紧密相连的，无不体现着与时俱进的思想要求。21世纪的人口政策很大程度上取决于中国全面建设小康社会和可持续发展的目标，在继续控制人口增长、突出生育政策的同时，将更多地从广义人口政策角度去思考和决策，综合解决各种人口问题。

在生育政策上，我们目前的看法是，稳定现行生育政策。

一是我们没有收紧政策的必要：（1）当前人口规模的继续增长，原因主要不是公民个人生育数量的增长，而是人口总量的惯性增长。（2）当前中西部地区发展很不平衡，主要是这些地区受到种种条件的限制，生育政策执行的效果不太好，这是工作的问题，而不是生育政策的问题。（3）现行生育政策已逐步被广大群众理解和接受，也基本上是群众最大承受能力的底线。（4）收紧政策会使已经显现的其他人口问题尖锐起来，将来的工作会更被动。（5）收紧政策可能造成不必要的思想混乱，在国际人权领域的斗争中授人以柄，结果事与愿违。

二是我们没有放宽的理由：我们根据经济发展和可持续发展的要求以及社会资源的承载可能，已经确定到2010年全国总人口控制在14亿以内。如果将目前的政策调整为允许普遍生育两个孩子（少数民族政策不变），政策生育率可达2.15，即使计划生育率达到100%，2009年总人口也将突破14亿，因而政策不能放宽。

三是我们不排斥对政策的微调和今后在条件成熟时调整生育政策。现在各省允许独生子女生二胎就是一种微调。

1、2000年中央8号文件：《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》

文件明确了今后人口与计划生育工作的主要任务是稳定低生育水平，提高出生人口素质。文件指出了工作方针和措施：人口与发展综合决策；稳定现行生育政策；综合治理人口问题；国家指导和群众自愿相结合；整体推进和分类指导相结合；以人的全面发展为中心。它是未来十年人口与计划生育工作的纲领性文件。

2、2001年《人口与计划生育法》1998年底，九届人大列入本届人大立法规划，2001年12月29日通过，2002年9月1日实行。《人口与计划生育法》共7章47条，突出体现了协调发展与可持续发展思想；体现了综合治理人口问题；强调稳定现行生育政策；体现公民实行计划生育权利与义务的统一；强调了严格依法行政；坚持了分类指导并借鉴了国际上的有益经验，是首次以国家法律的形式确立了计划生育的国策地位，是人口与计划生育事业的一个里程碑。结束语