第十一章中国社会保障的改革及20031017

困境与出路

----当代中国社会保障制度改革与发展主要介绍四个方面

一、中国传统社会保障制度的特征和缺陷二、中国社会保障制度改革的现状三、国外经验和必须把握好的几个问题四、中国社会保障制度深化改革的发展前景一、中国传统社会保障制度的特征和缺陷

我国传统的社会保障是以计划经济为基础，其内容主要由国家保障、单位保障、农村集体保障等三大板块组成，各保障项目分别按三大板块来设置的，形成了相互独立、互不交叉，又不成体系的“三张安全网”。1、中国传统社会保障制度的特征国家保障是以中央和地方政府为责任主体，面向全体社会成员，无偿提供有关物质援助，它包括救济，福利，补贴，优抚和赈灾等。

单位保障是以单位为责任主体，以本单位职工及其家属为对象，包括了就业、养老、工伤、医疗、生育、遗属、困难和福利。

农村集体保障是以农村集体组织为责任主体，以农民为对象，进行合作医疗和对五保户等特困人员提供最基本的生活保障。

管理体制上，国家对各个保障项目，是按照行政职能分工，分别由劳动、人事、卫生、民政、工会等有关部门，来对不同的对象组织实施。

除农民和城镇社会闲散人员外，由于城镇进入劳动年龄段的公民几乎都进入企业或机关事业单位就业，单位承担了保障的主要职能。尽管传统的社会保障制度层次单一，不成体系，但它对稳定社会，发展经济起到了不可磨灭的重要作用。

改革开以来，随着我国经济体制改革的不断深化，传统的社会保障制度与之相适应也进行了一系列改革，并取得了长足的进步。然而，由于社会保障的各个项目分别由几个有关部门承担，造成多头管理，多家经办，政出多门，加之改革又是从地方先起步，固然给形成完善的社会保障体系带来了困难。2、中国传统社会保障制度的缺陷

一是社会保障各系统自成独立体系，互相隔离，致使整个社会保障体系“支离破碎”，形不成一张巨大完整的“安全网”。

二是社会保障各系统又各自为政，互不协调，致使有的人重复享受，有的人却孤立无援。

→

“碎片化”的社会保障?

三是覆盖面狭窄，致使一部分人还游离在社会保障网之外。

--断裂式社会保障？

四是社会保障或社会保险项目残缺不全，致使广大职工特别是国企职工在向社会主义市场经济全面过渡中有后顾之忧。3、市场经济条件下中国传统社会保障制度的问题

鉴于中国传统社会保障制度的缺陷，又加之于各种历史原因以及改革的不到位和在发展社会主义市场经济中出现的新情况、新矛盾、新困难，还有不少问题有待研究解决。一是单位化保障已力不从心

在单位保障体制下，单位背着沉重的“办社会”包袱，劳动者也就成了“单位人”。引入市场机制后，企业进入竞争状态，矛盾就逐渐显露且越来越大，单位承担的保障已力不从心，原先稳定的单位化保障状态出现了动摇，中国传统的单位保障网被打破。

事实也充分说明：单位化保障体系必然解体，社会化保障体系必然建立。

二是社会保险与劳动力流动不相吻合

目前社会保障制度改革滞后于劳动制度改革，特别表现在原具有固定工身份的职工进入社会保障新体系是一大难题；

据不完全统计：全国大约有5000多万的固定职工，他们是在计划经济时期统包统配进单位工作的。当时国家执行的是“低工资、低物价、高就业”的“两低一高”政策，他们所有的保障都融化在单位中。

这部分人比较适应老的模式。进入社会主义市场经济后，老的模式已难以维持,而他们对旧体制又比较留念，就业观念陈旧、市场意识薄弱，不敢轻易走向市场；加之老的保障体制即将解体，新的保障体系又尚未完善，使他们产生了极大的担忧。这部分人的就业、保障解决不好，很可能会引起社会波动。

国家如何将他们工作几十年已作过“扣除”的部分给予适当的补偿（当前主要是养老、医疗、住房）。

这是中国社会稳定面临的一个不可回避的大问题！也是中国改革、发展中最大的“结”！

国企改革碰到最棘手的是这部分人，再就业要解决的也是这部分人，多年来及至目前社会保障重点要解决的还是这部分人！

这个“结”打开了，新的社会保障体系也就能真正建立了！至少城市的社会保障体系是可以建立起来了。三是社会保障体系还缺乏强有力的资金支撑。

目前社会基本养老保险实行个人帐户，已经退休的和将要退休的中老年职工的帐户很大一部分是空的。国家欠了老职工一笔巨大的“隐性债务”，而现在又用年轻人的钱来抵偿这笔债务，客观上又欠了青年人一笔巨大的债务。目前这笔债务据有关部门推算至少在几百万亿。因此，如何补偿这笔巨大的“隐性债务”是个大问题。

四是区域经济发展的严重不平衡与全国要建立统一的社会保障体系存在一定矛盾。

中国各地区的经济发展还相当不平衡，东南沿海地区经济相对比较发达，特别是珠江三角洲和长江三角洲，从业人员的工资水平和人民的生活水平，较之中部和西北部要高。

经济发展的不平衡，导致劳动力价格的不平衡，劳动力价格的不平衡又导致社会保障水平的不平衡。

在这样的情况下,全国要搞一个缴费比例、一个计发办法、一个待遇标准是不现实的。这不仅不会促进经济发展,在某种程度上还会制约经济发展。因此,要充分考虑中国区域经济发展的不平衡,来设计社会保障体系。

五是各类基本社会保险改革发展还不平衡，没有形成有效运作的整体。

原来的各类基本保险是独立成系统的，分属于不同部门，没有形成系统工程。在基本社会保险制度改革方面，又存在有的险种改革步子快，有的险种改革步子慢，没有真正形成一个“安全网”。这种不成系统的保障，严重地制约了国企改革和人员流动。

六是积极的就业政策与保障水平之间的矛盾

社会保障应该具有就业保障的功能，其基金的支出，构成社会消费需求，与经济扩张和收缩之间存在着一种反向运动的内在联系。因此，只有达到充分的就业，才会从根本上减轻社会保障的负担。

对下岗失业人员来说,他们需要保障,但更需要的是就业,就业才是最积极、最活跃、最根本的保障。这是因为中国保障的财力十分有限，难以承担长期的刚性保障，单纯的保障，没有就业，也不能满足稳定的需要，最终的出路还是促进就业。二、中国社会保障制度改革的现状

中国社会保障改革是从20世纪80年代中期开始的。

首先是从社会保险入手，从养老保险开始突破的。

随着中国改革、开放、发展、稳定的逐步深入，社会保险的其他几个险种：失业、医疗、生育、工伤改革也逐步展开。同步进行社会救助和公共福利事业建设。(一)养老保险改革

到目前已进行了三步改革：

第一步：基金的改革

第二步：制度的改革

第三步：管理的改革第一步：基金的改革

建立社会养老保险的基金

国家是从1985年开始逐步展开的，形式是实行企业退休费统筹。

主要作用是：

1、保障企业离退休人员基本生活；

2、缓解企业退休费用畸轻畸重负担。第二步：制度的改革

建立社会统筹和个人帐户相结合的社会基本养老保险模式。国家是从1991年6月作出了改革企业养老保险制度的决定。

主要作用是：

1、适应社会主义市场经济的需要；

2、进一步保障离退休人员基本生活。

以上海为例:

上海市政府于1991年11月成立养老保险制度改革研究小组，

从1993年1月起,上海在全国率先探索推行了社会统筹和个人帐户相结合的基本养老保险模式。

党的十四届三中全会肯定了这个模式。1995年3月起国务院决定在全国推行这个模式，各省市陆续进行改革，出现了大帐户、中帐户和小帐户三种情况；

直到1997年7月全国才统一了企业职工基本养老保险制度，终于实现了从分散走向集中，完成了基本养老保险制度自下而上的改革。

与此同时，上海又进行了多层次的养老保险改革。

从1994年就开始进行单位补充养老保险试点，1998年在面上推开。

总工会还推出了职工互助保障。

还引导有条件的个人投商业人寿保险。

一个多层次的养老保险格局已形成。

2002年9月上海又推出了外来从业人员综合保险，有单位的外来从业人员由单位为其缴费;无单位的外来从业人员自己缴费,以社会平均工资的60%为基数,按12.5%缴费;可以保工伤(或意外伤害)、医疗和老年补贴。并委托商业保险公司运作。

为适应上海加快城市化建设的步伐，使离土的农民成为城市居民后，也能享受社会保险，从2002年开始，上海就探索小城镇社会保险进行了试点工作,随后于2003年正式在面上推开。

目前在上海基本形成了城保、个保、镇保、农保的社会保险多形式的格局。

到今年为止，上海养老保险制度改革整整经历了10多年时间。

取得的成绩是有目共睹、无可非议、也是难能可贵的，主要产生了以下几个机制：

1、个人缴费机制；

2、多渠道筹集基金的机制；

3、部分积累的机制；

4、待遇与缴费挂钩的机制；

5、养老金正常增长的机制。第三步：管理的改革

国家从1996年开始提出建立社会保障社会化管理网络

主要作用是：

1、使“单位人”走向“社会人”；

2、使企业摆脱社会事务的负担。主要内容是：

1、养老金社会化发放；

2、社会化查询和社区服务；

3、社会保障卡：一卡在手、保障无忧、走遍神州、都可享受；

4、社区接纳管理退休人员等。

这一步改革是复杂、艰难、漫长的，不可能一蹴而就，而是成熟一个推行一个。

(二)医疗保险改革

目前已进行了四步改革：

第一步：大病住院统筹；

第二步：部分门急诊统筹；

第三步：退休人员50%门诊费进行统筹；

第四步：全方位进行“三医”联动改革。

主要作用是：

1、确保广大从业人员和退休人员病有所医；

2、缓解的医疗费畸轻畸重负担；

3、适应社会主义市场经济需要(三)失业保险改革

国家是从1986年10月进行劳动制度四项改革开始的，当时称待业保险。

上海与国家同步建立待业保险制度，1992年进行修改，1995年在全国首先改称为失业保险。

1999年1月国务院颁布了《失业保险条例》；同年2月上海市政府发布了《上海市失业保险办法》，这个办法一直执行到现在。

随即，全国各省、自治区和直辖市等陆续推出失业保险办法。(四)生育保险改革

20世纪90年代中期，以江苏南通等地市为主的全国不少地市县就开始探索社会生育保险的改革，取得一定的进展。(五)工伤保险改革

工伤保险的改革是整个社会保险改革中启动最晚的一个险种。这是由于养老、医疗、失业三个险种改革的压力太重所致。

1996年国家劳动部先发布了《企业职工工伤保险试行办法》全国不少省市的企业从那时就开始按照有关规定执行起来了。

在《企业职工工伤保险试行办法》实施了7年的基础上，2003年4月27日国务院正式颁发了《工伤保险条例》，并于2004年1月1日起正式实施。

目前，全国各地正在抓紧制定贯彻的实施办法。

到工伤保险全面实施，这就标志着党的十四届三中全会确定的社会保险体系基本建立：社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、（住房保障）、社会互助和个人储蓄保障以及商业保险。图二：社会保险（养老、医疗、失业、工伤、生育保险）土地保障

低保制度五保制度城乡公共医疗卫生、公共教育、社会福利服务多元经济和市场经济体制特困救助家庭保障家庭保障社会福利服务养老、医疗保险部分地区扶贫开发灾害救济

城市社会保障制度农村社会保障制度低保制度(六)构建新的管理体系人力资源和社会保障部（原劳动和社会保障部）养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、农村社会保险司、社会保险基金监督司等全国社会保障基金理事会办公厅、基金财务部、投资部、股权资产部、法规及监管部和信息研究部等民政部优抚安置局、救灾救济司、最低生活保障司、社会福利和社会事务司等财政部管理中央财政社会保障支出；拟定社会保障资金的财务管理制度；组织实施对社会保障资金使用的财政监督。七、重视社会保障基金的运行和管理

社会保障基金是根据立法建立的用于社会保障事业的一种专项基金，即国家和社会用于社会保险、社会福利、社会救济和公费医疗事业等项目的资金的总和，是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。建立、完善社会保障资金预决算制度与资金运营和监督管理机制，是保证社会保障体系正常运行的前提条件。（一）我国社会保障基金面临的主要挑战1.社保基金预期收支偏紧，面临保值增值的巨大压力

2000-2004年4年里社会保险资金收支数据表明，养老保险金的发放人数一直以150万人／年左右的速度增加，可预见的事实是未来要发放的人数必将以更大比例增加。虽然自2000年以来，养老保险基金每年的收支一直有盈余，至2004年底已累积了2975亿元的结余。但是，不能忽略的一点是，我国养老保险中社会统筹账户与个人账户自1997年以来实行的一直是“混账”管理：由于传统的现收现付制度下没有基础养老金积累，其“社会统筹”部分根本不足以支付离退休职工的养老金，将两个账户混在一起，这就给个人账户资金向社会统筹资金的转移提供了可能，社会保险机构就是利用“混账”管理的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，不断地透支个人账户来填补统筹基金的不足。2.社保资金监管不到位，挤占、挪用资金现象严重

2006年8月，在上海查出我国最大规模的社保基金挪用案。经调查，该案中违规挪用的社保基金，连本带息共计37亿元。而上海社保案仅是我国社保基金管理存在问题的冰山一角。同年11月27日，浙江金华爆发数亿社保资金被挪用的大案。就在2006年即将结束的最后几天，上海再爆27亿元企业年金通过“委托贷款”再次流入房地产企业的大案。

据不完全统计，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。国家审计署对29个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市三项社保基金（养老、医疗、失业）的审计结果中，发现违规问题的金额达71亿元。一边是数以亿计的资金被违规挪用或是流失，一边是过去7年来个人账户“空账”规模累计已超过7000亿元。3.统筹层次过低，难以获得规模效益及节约管理费用

目前我国社会保险资金现收现付的统筹账户由各级地方社会保险经办机构(主要是各级社会保险基金管理中心)分级管理，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，其他险种实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。一些企业还建立了补充医疗保险和补充养老保险，企业是补充保险基金的管理主体。

这种管理模式虽然对于资金的筹集和发放有方便之处，但是由于统筹层次的不同，资金管理主体分散，使资金结余分散，影响了存量规模，必然削弱运营的规模效益。另一方面，由于各地都设立专门的机构管理，管理成本必定居高不下。据统计，我国社会保险资金的管理成本为3％，而国际上一般在1％左右，美国加州的社会保险资金管理成本则只有0.16％。。此外，管理中心的工作人员基本上是从当地劳动和社会保障局抽调，这部分人大多没有大资金运作的经验，专业化素质不高，缺乏操作投资组合、构建模型分析市场潜在风险的能力。(二)我国社会保障基金的管理与改革1、立法日趋完善

目前，我国劳动和社会保障部单独或会同有关部门制定的有关社会保障管理的文件和规定已有：《企业养老保险基金管理暂行规定》（财政部，1993）《关于加强企业和职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（劳动部和财政部，1994）《社会保险审计暂行规定》（劳动部和审计署，1995）《企业和职工基本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》（劳动部和财政部，1998）《社会保障资金财政专户管理实施办法》（劳动和社会保障部，2000）《社会保险基金行政监督办法》（劳动和社会保障部，2001）当前，国内正在热议如何出台比较系统和权威的关于社会保障的基本大法，如《社保基金监督管理条例》或《中国社会保障法》等与社保基金监管相关的法律法规，进一步规范基金征缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任，统一法律规范，构建一套权责分明的法律体系，对各级保障部门、管理机构进行明确的职责分工，保证社保基金管理和监督的效果。2、建立社会监督体系，保障基金管理安全良好的法律还需要完善的监管体系来保证。完善的监督体系至少应当包括：人大对社保基金预决算的审批，财政、审计、监察部门的事前、事中和事后的监督，以及新闻监督和社会监督。在我国，尽管目前已有27个省市成立了由有关企业代表和专家组成的社会保障监督委员会，但现有的监督体制下，对于社会保障基金的运营监督，财政部、劳动和社会保障部、审计署等政府部门占据了主导地位。社会监督还难以发挥作用。部分学者意见：社保基金监督机构的垂直管理首先地方社会保障管理部门只负责社会保障基金的收缴和发放，相关的监督职能予以剥离，单独设置机构进行全面具体的监督工作。对于监督机构的管理方面，采取中央垂直管理模式，各地分设办事机构。一方面可以防止地方政府在“人、财、物”上辖制基金监督部门，使监督工作能够避免地方政府的干扰；另一方面也有利于资源配置，减少重复浪费。自然，在这样的体制下，更需要加大社会监督力度。三、国外可借鉴的做法及其必须把握好的几个问题国外社会保障归纳起来有四种类型：

以英国、瑞典等国为代表的“福利型”；

以前苏联等国为代表的“国家型”；

以德国、美国、日本等国为代表的“传统型(保险型)”；

以新加坡、智利等国家为代表的“储蓄型”。福利型的制度正岌岌可危；

国家型的制度也难以为继；

传统型的制度亦步履维艰；

唯独储蓄型的制度还具有生命力。

近年来，国外对社会保障体系的反思，是值得借鉴的，我国在构建社会保障体系时，也必须正确把握好以下几个问题：

一是保障水平不能定的过高，待遇标准的调整又不能操之过急。

西方国家在这个问题上有过深刻的教训。因此，在确定社会保障的标准和水平时，必须要与我国的经济发展水平相适应，要兼顾当前和长远，要合理和适度，要留有余地，在调整时，应尽量在做加法的同时再做减法。以台湾为例:

在国民党主政台湾的50年间，走的是一条反福利国家的道路。而民进党在社会保障政策上则是倾向于欧美式的福利国家道路。1993年，在台湾地方政府县市长选举的选战中，为拉取选票，民进党就提出了“老人年金”的诉求，拟对65岁以上的老人每人每月予以5000元的补贴。在2000年的“总统”选战中，民进党一开始就提出“333福利方案”，即65岁以上老人每人每月3000元津贴，3岁以下幼儿医疗免费，青年购屋贷款利率3%。但以台湾现有的福利资源而言，这样的支付计划还是有些过于庞大了，“333福利方案”的给付范围和给付水平都不得不大打折扣。民进党迫于无奈，只好不断进行调整。老人津贴部分：将领取津贴的对象限定在未领取任何津贴的老人，使得有资格领取津贴的老人只有39万人，占全台湾190万老年人口的1/5弱，并且采取登记制度；儿童医疗免费方面：选举时承诺的是就医完全免费，但是后来的预定给付内容减少为只担负健保自付额部分，而不包括健保费；青年购屋贷款方面，选举时承诺首次购屋贷款超低利率3%，选举以后，则调整为贷款额度每户最高220万元，贷款期限最长为30年，利率前7年为年利率3%，以后年按银行实际利率计息。这些修订遭致广泛批评。但修改后的“333福利方案”，根据民进党内的有关专家分析，认为可能依然在经济上难以施行。

于是，2000年9月，还未上台执政的民进党就又提出了“优先发展经济、社福暂缓”的政策走向。作为“333福利方案”重要支柱的普通式老人福利津贴制度在确定无力推行后，民进党政府又将注意力集中于国民党时期规划的国民年金制度体系，以之取代老人福利津贴制度，由民进党政府提出的新的国民年金方案，包含了国民党时期的年金保险制度及其修正案，个人退休储蓄账户案和全民提拔的平衡基金案。全民提拔的平衡基金案，被台湾学者称为“借尸还魂的老人福利津贴”。台湾地区年金制度的改革同其医疗保险制度的改革一样是：进退失据，左右为难。台湾社会保险制度的变迁还启示我们，社会保险制度的发展是受到经济发展水平制约的。当经济发展水平不足以支撑一定的社会保险项目时，任何良好愿望都是空想的。二是多元化、多层次支撑体系

多元化、多层次的保险体系，有利于政府原先在保险方面承担的无限责任转为有限责任；有利于劳动者增强自我保障意识。我国在构建社会保障体系时，应在力求提供稳定和适度的基本保险水平的同时，注意推进和发展补充保险，在确定单位和劳动者在基本保险所承受的负担时，注意为补充保险留出空间。三是要分步实施，逐步到位

我国在建立社会保障体系时，一定要充分考虑区域经济发展的不平衡，必须树立分阶段、分区域、分层次、分群体的保障原则，可循序而进，先东南沿海，后中西北地区；先中心城市，后地县级市；先城镇，后农村；先养老、失业、医疗保险、城镇居民生活救助，后其他保险、福利；先保最基本生活，后共享社会成果。四是保障功能和促进就业相结合

不少国家在保证失业救济金发放的同时，积极地制定和实施促进就业的政策。在大力推进社会保障事业的同时，千万不可忽视促进就业，就业保障才是积极的保障，这是社会保障功能中不可缺少的一个重要组成部分。我国在构建社会保障体系时，一定要增加就业保障的功能。五是社会保险基金运营市场化趋势

中国人口众多，搞社会保障需要庞大的基金支撑，加之四十多年的计划经济体制，没有给社会保障预留资金，如今在社会养老保险方面还只有几个百分点的积累，也纳入了财政专户，虽可制约挪用、截留等问题，但不可能尽快地使有限资金增值。借鉴国外的做法，研究有效地进行社会保险基金运营的办法，已时不我待。四、中国社会保障制度深化改革的发展前景

社会保障制度仅靠各地自下而上的改革以及零打碎敲的单一的制度改革,已难以深化。必须不失时机地进行全国统一的社会保障体系建设。社会保障的改革也已经走到了这一步。

2000年12月国务院决定选择辽宁省作为全国社会保障体系改革的试点。从2001年起，辽宁省制定了改革试点方案并经国务院批准后即着手进行试点，两年多时间的试点，到目前将圆满完成任务。

是指国家依法建立、保障国民生活、维护社会稳定的系统，它由纵横交叉、相互联系的各个保障子系统编结成的一个既相对独立，又密不可分的“社会安全网”。这个网应该覆盖到全社会的每个角落，贯穿到所有人的一生。1、所谓社会保障体系

从纵向上看，它应由就业保障、社会保险、社会福利、社会救助、社会互助、军人保障及其英模军烈属优抚安置、家庭保障和个人自我保障等子系统组成一个完整的体系。

从横向上看，各子系统又要形成种类齐全、层次多样、适应各类人群需求的相对独立的体系。

从运作上看，要确保社会保障有效地实施，必须要建立健全一整套完善的：

▲法律、法规、规章体系；

▲基金征集、支付、运营体系；

▲监察、仲裁、执法体系；

▲统一管理的组织体系；

▲社会化管理服务体系；

▲社会监督、检查体系等。2、完善中国社会保障体系的总体思路

构建一个法制建设健全、各项制度完整、组织管理统一、基金运作规范、社会服务有序的纵横向之间相互协调,体现社会保障制度多层次,避免社会保障财务危机,保障人民基本生活需要,满足社会经济发展,适合国情、国力的具有中国特色的社会保障体系。这是中国现阶段对社会保障制度进行总体改革并整体协调推进我国经济体制改革的基本目标。

当前，中国社会保障体系改革的关键要在“社会”两个字上下功夫，即重点要有利于使“单位人”向“社会人”过渡；要建立以“块”为主的区域保障网络、以社区形态的保障实施体系，让区域、社区的保障网络能独立于各类单位而存在，使保障真正从单位化转为社会化，以体现保障的公平、公正、公开和严密。

在研究“单位人”向“社会人”过渡时，关键又要在一个“人”字上下功夫，即社会保障体系要以人为本来设计，要针对不同的人群和人的不同状态来考虑各种保障项目。3、对构建中国社会保障体系基本框架的设想

包括目标模式和向目标模式过渡的主要举措两方面。

党的十四届三中全会已经明确，社会保障体系目标模式有五部分组成。

如上所示图向目标模式过渡的主要举措

目标模式一经确立，不可能一蹴而就，它必须经过由认识到实践，再由实践到认识的多次反复的螺旋式上升的过程。其主要举措：

为保证中央确定的大中型国