第六讲 政策执行及评估

第6讲政策执行与评估课程资料请勿外传1、政策执行分析2、“上有政策、下有对策”分析3、政策的评估4、政策终结1政策执行1.1政策执行的重要性为什么要分析公共政策的执行？早期：只要提出问题、拟定和优选方案，政策分析就可以完成但是，人们发现，很多已经制定的政策不能被很好地执行，即不能达到预期目标政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策资源和手段，以最有效地实现其预定目标的过程。1.2政策执行者行政机构（AdministrativeAgency）粗略地讲，公共政策是由行政机构来执行的行政机构并非机械地执行政策，它们在自己的管辖权限内对政策的具体执行有相当多地自由裁量权。谨慎的原因：（1）政策内容往往是比较宽泛的；（2）政策内容也不可能足够详细：问题的复杂性、成本（时间成本或者金钱成本）、兴趣和愿望立法者传统上，二分法——政策制定（立法者）、政策执行（行政机构），但是——行政机构也会或多或少地参与政策的制定：如为了执行政策，它们可以制定一些规章制度。此时，它们实际上是在制定政策；立法者也会或多或少地参与政策执行：比如，将政策条文制定得越来越详细，从而部分地剥夺行政机构的自由裁量权司法机构政策制定：参与法律的制定政策制定和执行：对法律的司法解释政策执行：当法律的执行需要进入司法程序时……利益集团利益集团参与政策执行的机会主要来自于行政机构的自由裁量权力。由于行政机构在一定范围内具有自由处置的权力，而利益集团又有许多机会对行政机构施加影响，所以利益集团就有机会影响政策的实施。信息不对称的作用：利益集团非常了解其自身利益之所在，但是，政策制定者却未必了解政策所要面对的具体情况其它组织与利益集团一样对行政机构施加影响帮助行政机构执行政策1.3政策执行的分析途径

1.3.1自上而下（top-down）的途径

该途径假定政策是由上层领导规划或制定，然后被具体化为各种指示，由下层官员执行。上级对下级具有政策执行指挥监督的责任领导对下属采取监管的态度，以达成目标据此，政策执行过程被看作是一种指挥链条，政治领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层所执行。特点从中央政策制定者的角度看问题。价值观上秉承政治——行政二分理念。知识基础是韦伯的理性官僚制。解决政策执行问题的出路在于组织的管理、控制与政府组织间的协调与合作。优点：为执行研究提供了清晰的路线缺陷：该方法要求政策目标是明确的——但是实际上，许多时候政策目标是模糊的；该方法过于关注政策制定者和处于上层的执行者，但是对于政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用或许没有下层的政策执行者大。改进政策执行的努力方向对领导的执行建议：政策性质不应该模棱两可；执行结果的连接网络应维持在最低数量；避免外在的干涉；严密控制执行单位和人员实际情况是：政策目标多元且冲突，难以界定清楚；执行单位多元又分歧，组织间的沟通与协调非常困难执行人员的认知、利益差别过大，难以管制1.3.2自下而上（bottom-up）的途径与“自上而下”途径相反。执行方式是授权给下级单位或下级充分的参与，而上级仅仅处于辅导的立场。途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。政策的执行不在上级，而在下级的行政官僚，应给予他们较多的自由裁量权，能够应对事情的发展，而非僵化的被动；与自上而下研究取向的不同不再严格地划分政策制定与政策的执行承认下层官员和社会其它群体在政策制定和政策执行中所发挥的重要作用。尤其下层行政机构的自由裁量权利特点强调组织的过程与产出，而非政策的初衷；共同行动的复杂性，而非单一机构的行动结果；基层的裁量权，而非层级式的命令指挥；联盟与讨价还价的活动，而非“一条鞭法”式的功能监管。1.3.3政策制定与执行的权力网络依据政策制定与执行之间权力的互动，可以有五种类型：传统管制：制定者不但详细规划政策目标，而且树立层级节制的命令指挥系统，确保目标的履行；执行者如同被指派的技术人员，非但支持政策目标，而且具备完成目标的技术能力。失败原因：缺乏必要的技术知识指导性授权：制定者虽然制定详细政策目标，但留给执行者部分的裁量权，以决定达成目标的手段。失败原因缺乏足够的专业技能不同执行者之间的分歧政策指令不明确，曲解政策原意讨价还价：制定者虽然努力地规范目标，但是这些目标有时并非为执行者所同意，因此二者会就目标或手段的运用进行协商。失败原因：执行者对政策目标阳奉阴违目标转移裁量性执行者制定者由于缺乏专业知识及其他不确定因素的影响，只能陈述一般的抽象目标，而不能明确具体规范的目标，因此授予执行者足够的裁量权取发展本身的目标与手段。失败原因：专业知识不足、政策指令不清、阳奉阴违、责任分散官僚企业家：执行者不但规划本身的目标，而且充分动员已获得政治支持，迫使政策制定者采取他们的目标，执行者控制了政治过程。失败原因：除以上原因外，还有政策僭越1.4政策失效规律与执行模型5.4.1政策失效规律目的：其一，将有关政策落到实处；其二，检验和修正有关政策；其三，最大限度地实现政策目标，发挥政策的预定功能。政策失效的三个阶段（1）早期失效：其原因是传统习惯的阻力，使人们对政策不了解以及政策本身还可能存在不少缺陷。（2）偶然失效：通过执行的磨合阵痛后，随着人们对政策的理解与认同，以及政策本身的自我完善，执行过程逐步进入正常状态。（3）耗损失效：随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升，需要调整、修改已有政策。1.4.2执行模型与影响因素政策问题自身的性质政策执行所涉及的技术问题。造成问题的原因的多样性。目标群体的性质。政策变革程度。政策本身政策的权威性。政策的合理性与科学性。政策的正确性、明确性与具体性。政策的可行性。执行机构组织机构的层级与幅度。组织机构的命令与服从体系。组织结构的分化与整合。政策环境的变化社会环境经济环境技术环境政治环境文化环境1.4.3促进政策有效执行的措施科学合理的政策设计合格的执行人员顺从的目标群体适宜的执行环境正确的沟通协调有效的监督控制针对前面所分析的各种因素，为了保证达到政策目标，政策制定者可以在“事前”而不是“事后”采取相应的措施尽量清晰的说明政策目标和政策的优先次序指令明确：应当给执行者发出尽量清晰的指令目标清晰：政策目标为行动指定方向。当需要进行自由裁量时，政策目标的明确指导更加重要。优先次序明确：政策措施应当有有力的理论支持理论支持可以是明确的，也可以是隐含的。无论如何，必须有一种理论支持，避免让目标群体感到政策措施是无来由的这种理论一般强调因果关系的说明有足够的资源来支持政策的实施确定明确的执行程序以便执行机构遵照执行将政策执行交给适当的行政机构二、“上有政策与下有对策”分析政策执行的基本原则：原则性与灵活性相统一原则性是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。灵活性是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体情况具体分析。政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移。政策具有层次性。任何政策都需要逐步完善。政策变通执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性、原则性和灵活性相统一的原则，根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。也被称为“行政自由裁量”，是一种不变之中求变的艺术，被称为“行政权的核心”。政策变通的形式“求神似，去形似”；“不求神似，只求形似”；“既不求神似，也不求形似”。上有政策下有对策的表现从实施的上级要求看，“政策实施一刀切”。从实施的下级策略看，“上有政策，下有对策”：替换性执行：形似而神不似——翻牌公司。选择性执行：曲解政策、为我所用，如住房商品化——低价售公房象征性执行：软拖硬抗、拒不执行，对假冒伪劣产品的地方保护主义附加性执行：土政策。从实施的横向关系看，“各自为政，相互拆台”从实施者的主观态度看，还有一些问题：僵化型、滞后型、中梗阻型等“上有政策、下有对策”的成因中央利益与地方利益间的矛盾：各地向中央争优惠政策、争投资，争项目等五花八门的竞争，有愈演愈烈之势，正在形成中央与地方之间就政治利益和经济利益讨价还价的极不正常状态。政策本身的缺陷：有些政策缺乏科学性、不完整、不配套；政策多变，朝令夕改，法无常规；政出多门，莫衷一是。执行主体的本位主义和地方利益驱使：是干部阶层利益诱发；地方部门利益驱使；干部中存在的错误思想观念的导向.政策执行的监控不力：关注发文件、做规定，而较少关心这些政策的执行情况和步完善；检查形式主义严重；令不行、禁不止。“上有政策、下有对策”现象的治理制度上合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观决策地方自主。完善政策设计，建立科学合理的政策体系。摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想。加强监督，从严治政。三、政策评估与终结政策评估的含义政策评估的意义政策评价标准公共政策调整3.1政策评估的含义政策评估的种类：政策评估是针对政策方案进行的评估（预评估）。政策评估是对政策全过程的评估。政策评估是针对政策效果进行的评估（后评估）。政策评估：是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据。3.2政策评估的意义政策评估是检验政策的效果、效率和公平性的基本途径；政策评估是决定政策去向的重要依据；政策评估是合理政策配置资源的有效手段；政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。3.3政策效果评价标准政策评价标准的基本内容

效果、效率、充足性、公平性、回应性、适当性影响政策效果评价的因素

（1）价值因素（2）政策目标的不确定性（3）政策效果的多样性（4）政策评价资源的有限性（5）很多政策效果是认识、态度和心理等主观层面的问题，不容易量化和设定评估标准。3.4政策评估的类型根据评估的主体不同，将政策评估的类型划分为三大类：行政性评估司法性评估政治性评估其他评估（如研究性评估）行政性评估由政府内部的有关部门和人员承担的，如金融、法制、有关部门的政治观察家，偶尔是由仅做评估的专家机构来进行。私人顾问也会被雇来从事政府内部的评估。评估主要涉及政府的有关政策是不是有效的，是不是值得的，是不是合乎民主和自由的原则。它具体包括以下5种评估：

投入努力评估：个人的、官方的、通讯的、运输的等等，均以金钱花费来计量。产出表现评估：如医院病床数、学校数量、病人就诊数和受教育学生数等执行适当性评估：主要与政策的目标相对照，看看政策是不是需要维持、调整或终止。效率或效能评估：同样的产出量是否能以更小的成本和投入来实现。过程评估：评估组织运作的规则和程序是否适当。司法性评估该种评估通常由司法机关来做。如政府的有关政策行动是否合乎宪法是否合乎有关法律或行政行为、程序标准。并不涉及预算、优先权、效率、支出等问题，而涉及政府执行政策中的方式方法的合法性问题。政治性评估由对政治感兴趣的任何人进行的政策评估。不像前两种评估，这种评估既不是制度化的，也不必是技术复杂的。事实上，其中有一些评估是有偏见的，是片面的。但其意义仍然十分重大。其目标不仅在于改进政府的政策，而且更重要的是支持它或反对它。选举型投票和公决型投票就是对政府政策的一种重要评估形式。其中选举型投票是最常见的评估形式。更常见的形式则由相关的政治亚系统进行的评估和咨询。如公众听证会式的行政论坛、特别的咨询委员会。评估的方法过程评估：着眼于纯过程和方法性评估，而不问其他问题。质量保证评估：评估公众对某项政策服务的满意度。往往采取不间断的测评、调查、访谈等方法。变化测度评估和效果评估：往往运用前后对比法、试验对照法等数理统计分析手段来进行评估。结果评估：成本效益分析、实证研究等。3.5政策评估的障碍当前政策评