第三章社会保障基金

第三章

社会保障基金1社会保障基金的概念及其作用社会保障基金的筹集社会保障基金的投资原则以及运营和使用社会保障基金的管理2第一节3社会保障基金的概念社会保障基金的特点社会保障基金的作用4一、社会保障基金的概念1、资金、基金与社会保障基金资金的概念和本质

广义：资金是用于国民经济中财产物资的货币表现。

狭义：资金是各单位用于生产经营或管理活动中的经济资源的货币表现。5

本质：资金的本质在于运动。资金运动的原动力是人们的经济活动和管理活动，并由此产生了各种经济和利益关系。人们管理资金，其实质就是在组织资金活动中正确处理一系列的经济和利益关系。6

基金的特征基金是具有指定用途的资金，它是资金的重要组成部分。基金的显著特征是专门性。与专门用途相联系，与指定用途相联系，与特定用途相联系。7

社会保障基金的概念

社会保障基金是指为实现各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的，用于特定目的的货币资金。8社会保障基金的分类与构成按照基金的营运管理方式：财政性社会保障基金、市场信托管理基金、公积金基金按照社会保障项目：社会救济基金、社会福利基金、社会保险基金、其他保障项目基金（住房公积金、补充保障基金、民间保障基金）按基金所有权分类：公共基金、个人基金、机构基金按账户积累模式分类：社会统筹账户基金和个人账户基金9世界各国，因对社保计划项目的设计不同，基金的具体构成亦不同。根据我国现行社会保障制度设计，社会保障基金构成如下图：10中国社会保障基金构成图示社会保障基金社会保险基金养老保险基金基本养老保险金补充养老保险金统筹基金个人账户基金医疗保险基金基本医疗保险金补充医疗保险金统筹基金个人账户基金失业保险基金工伤保险基金生育保险基金社会救助基金扶贫基金救灾基金居民“低保”金农民“五保”金社会优抚基金社会福利基金职工福利基金公共福利基金112、社会保障基金的定位在弱势群体中的定位基金是他们的活命钱；基金是他们的养命钱；基金是他们的养家钱。12在社会保障制度中的定位

定位：社会保障基金是社会保障制度的主体范畴。

理由：从三个方面看（1）、从对制度的支撑看，社保基金是社保制度的物质基础和保证，是社会“安全网”的血液。“无金不谈制”。13

（2）从对制度的建立看，国内外社会保障实践证明：人们建立一个社保制度，就是要建立一支坚实的社保基金；人们设计一个社保制度，就是要力求实现基金收支平衡的持续性；人们改革社保制度，其直接原因就是基金入不敷出。14（3）从对制度的维护看，人们维护社保制度，其核心就是管好社保基金，其实质是协调好基金运行中产生的各种经济和利益关系。在基金筹集、支付、使用过程中，会引起政府、用人单位与社会成员之间，社会成员相互之间对国民收入占有和支配份额的增减变化，并体现了用人单位与社会成员之间不同的权利与义务关系，以及国家在其中扮演的不同角色。15在基金管理过程中，体现了社保基金的缴纳者、享受者与管理者之间的相互制衡关系，包括社会保障基金所有权、处置权的界定，基金管理、使用程序的法制化程度以及监督机制是否完备等等。在基金投资营运环节上，则反映了基金所有者与管理者之间委托----代理关系，等等。16

3、社会保障基金的性质

比较流行的观点介绍及评述

（1）社保基金既有必要劳动的属性，也有剩余劳动属性。理由：

职工和单位的缴费是必要劳动成果财政补贴，以及国家用于社会救助、社会福利、社会优抚的基金属于剩余劳动成果。

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评述：这种观点只是从资金来源和劳动的视角给社保基金的定性，并没有反映出基金来源为什么是这样，以及基金使用的效果等等。18

（2）社保基金是财政性资金

理由：凭借国家权力强制建立，这与财政税收类同；纳入财政预决算；由财政专户管理；由政府财政最后兜底。

19评述：这种观点是从基金管理的视角得出的结论。这是有道理的。但该观点并没有反映出社保基金与其他财政资金的根本区别。20

（3）社会保障基金既不是财政性资金，也不是慈善性基金，而是归参加社会保险的全体劳动者所有，并必须专款专用，且要不断积累的社会性公共后备基金。

理由：社保基金来自多方面，财政收入只来自税收；社保基金支出具有刚性特征，并要以支定收，这也有别于一般财政性资金。21

评述：（1）该观点将社保基金定位于参加了社会保险的全体劳动者所有，显然是不够的。（2）该观点认为基金来源于多方面，这正反映了基金是通过分配与再分配形成的，从一定意义上讲，这正与财政性资金类同。（3）该观点认为社保基金是通过积累的社会公共后备基金，仍没能同一般社会性公共后备基金区别开来。22

研究社会保障基金性质的方法（1）、不能脱离本国一定时期内的社会保障的财务机制模式。因为不同的财务机制，有不同的资金来源渠道，基金的性质显然不会一样。（2）、不能脱离社会保障制度具有强制性的特征。否则，就会将社保基金的建立混同于一般的后备基金。

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（3）、不能脱离社保基金被人们消费后所产生的效果。因为人们对社保基金的消费会产生出非同一般的效果。

（1）它是雪中送碳，不是锦上添花；（2）它是优效品，不是劣效品。（4）、不能脱离社会保障制度的社会政策目标，即对社会和经济的发展有稳定和促进作用。24

我们对社保基金性质认识的观点

社会保障基金的本质属性是：国家为了实现社会保障制度目标，通过强制手段和再分配形式，给社会成员提供的一种绩优消费品。25

我们的理由是：（1）从社保基金的筹集手段看，具有强制性，如同税收手段。（2）从社保基金的来源看，是通过分配与再分配形式，这就涵盖了各种财务机制下的基金性质。（3）从社保基金的使用效果看，它是人们在特定条件下的基本生活和基本生存需要，有什么比生存和生活的基本需要还更重要呢？所以说，它是绩优消费品。（无论对个人、对社会都能产生出高效用。）

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认识社会保障基金性质的误区

1．社会保障基金不是按需分配的共产主义分配范畴。（条件不具备）

2．社会保障基金也不是按劳分配的继续和延伸。因为：

（1）劳动者享受社会保障时，一般处于非劳动状态。（2）劳动者享受的社保待遇不是绝对的劳动报酬，其中还有互济性。27

3．社会保障基金与按劳分配原则不是绝对无关。因为：（1）基金是以按劳分配下的工资报酬为计算基础。（2）通过基金的收缴和发放，可以在一定程度上缓解按劳分配产生的事实上的不公平。28二、社会保障基金的特点强制性储备性互济性

29三、社会保障基金的作用1、增强抵御风险的能力，保证社会的安定。2、发挥保险互济的作用，增强社会的凝聚力。3、发挥基金的经济功能，促进经济的发展。30第二节31社会保障制度对筹集资金的要求社会保障基金的形成社会保障基金的筹集原则社会保障基金的来源社会保障基金的筹集方式32一、社会保障制度对筹集资金的要求

一是资金的筹集方式应当与制度模式相适应；

二是资金的筹措渠道必须畅通；

三是资金的来源必须稳定；

四是已经筹措的资金能够满足社会保障的需要。33二、社会保障基金的形成路线与国民收入再分配1、社会保障基金，是在国民收入的初次分配与再分配过程中形成的国民收入经过初次分配形成国家、企业或集体以及个人的原始收入，政府通过财政拨款，社会统筹及个人缴费等方式建立社会保障基金；根据一定的法定条件实行国民收入的再分配，以社会保障津贴支出和专项拨款（如扶贫款、福利设施投资）等形式向不同的社会保障项目所覆盖的社会保障受益人提供物质帮助和服务。342、社会保障基金的形成路线

形成的基础：国民收入的初次分配

形成的路线：国民收入的再次分配过程35国民收入初次分配再次分配职工个人收入企业利润社会保障基金缴社会保险费个人捐赠社会捐赠企业捐赠企业留利生产发展基金福利基金缴社会保险费未分配利润税收财政社会福利基金行政事业国防经费社会后备基金生产及社会建设投资363、社会保障基金是社会保障制度的主体范畴社会保障的组织者一旦决定设立某种社会保障项目，他就必须找到保证实施这一社会保障的资金，否则，会导致支付危机乃至制度崩溃。实质上，一个国家的社会保障制度就是围绕社会保障基金运行的全过程而设计和制定的。37社会保障制度结构及其基金运行中所反映的经济关系，表现为因社会保障基金征集、支付、使用、管理各环节所引起的政府、用人单位与社会成员之间，社会成员相互之间对国民收入占有和支配份额的增减变化，都体现了用人单位与社会成员之间不同的权利与义务关系，以及国家在其中扮演的不同角色。38三、社会保障基金的筹集原则1、确保社会保险制度正常运行的原则既要有在正常条件下的基金来源，又要有在特殊情况下的基金来源；在基金筹集量上，坚持“收支平衡，略有节余”原则。392、妥善处理积累与消费关系的原则在宏观经济供大于求时，较多的积累不利于经济的发展；在宏观经济供小于求时，较多的积累有利于缓解需求；要根据经济发展的不同阶段和宏观经济的不同形式，科学确定积累的比重。403、有利于资源有效配置的原则社会资源是有限的；随着风险程度的降低，降低风险所需要的成本递增；将风险控制在可接受的程度内，可以降低成本；确定适当的社会保障水平。41四、社会保障基金的来源国家财政拨款企业及个人缴纳的社会保险费其它渠道421、国家财政拨款直接拨款实施社会保障项目；如社会救济承担社会保障运行的费用；实行税收优惠。432、社会保险费（税）企业与个人共同交纳；税费标准有三种：（1）综合保险费率制：归纳多种保险项目为一完整的社会保险制度，规定一个保险费率。如前苏联。（2）综合分类保险费率制：归纳数种保险项目，规定一个综合保险费率，只有个别保险费率单独计算。如法国。（3）分类保险费率制：各项保险费率单独计算，如日本。44保险费率的计算方式：薪资比例制和均一制。（1）薪资比例制：按被保险人薪资的一定比例征收保险费。又可分为：同额比例费率制：按被保险人薪资标准征收同一比例的保险费率，企业与个人同比例分担。差别比例费率制：企业与个人不同比例分担。累进费率制：对低收入者征收的费率低，收入较多者费率递增。（2）均一费率制：对被保险人实行同样的保险费率。453、其它渠道发行福利彩票募捐服务收费基金运营收费国际援助46五、社会保障基金的筹集方式1、从社会保障基金来源的角度区分企业全部负担

政府全部负担个人全部负担

企业和个人共同负担

企业和政府共同负担

政府和个人共同负担

企业、个人和政府三方共同负担472、从社会保障基金收支平衡方法不同区分统筹分摊方式，也称为“现收现付”或纳税方式；预提分摊方式，也称为“储蓄积累式”或全基金方式部分积累式48

“三方性”原则的含义及由来所谓“三方性”原则，是指社会保险的多数津贴项目的资金应由雇主、雇员和政府三个方面承担。3、“三方性”原则：国际社会公认的筹集方式49“三方性”原则最早体现在西欧早期的社会保障制度中，现已成为世界绝大数国家所遵循的公认原则。三方筹资原则的产生，是出资三方不谋而合的结果：

1、雇主为雇员缴费，是期望不断获得健壮劳动力的补充。

2、雇员为自己缴费，是出于维护自己未来安全的考虑。

3、政府为公民补贴，是为了履行其公共管理职能的需要。50“三方性”原则体现的关系“三方性”筹资原则体现了权利与义务的对应关系，体现了“风险共担”的社会保障理念。雇主：对雇员负责雇员：对自己负责政府：对公民负责51国际劳工公约规定的筹资原则（1）、集体承担社会保险费用，包括政府、企业和个人三方；（2）、工人缴纳社会保险费的前提是：保证工人不能因此而遭受较大的困难；（3）、工人缴纳的社会保险费率，不能超过总费率的一半。

4、个人缴纳社会保险费的效应分析52个人缴费对企业和政府财政的影响职工个人缴费能在多大程度上减轻企业和财政负担的问题，理论界有两种观点：

一种观点认为个人分担社会保险费对降低企业的负担没有直接作用，因为保险费和工资都是企业人工成本的重要组成部分，它们相互间存在着此消彼长的关系，缴纳保险费的雇主会以少支付工资的形式得到补偿。53

另一种观点认为，在市场经济条件下，社会保险费其作为生产成本（人工成本）的一部分，与成本负担的三方，即消费者（通过较高的价格）、投资者（通过较低的利润）、雇员（通过较低的工资）之间的负担比例会随着商品和服务的销售状况、雇员与雇主之间讨价还价的能力、失业压力大小等原因而变化，并不是像上述观点所说的简单的“此消彼长“。

该观点还认为，既然职工个人缴费不能减轻企业负担，也就不可能增加政府的财政收入。54

评述：从以上两种观点来看，企业职工负担部分社会保险费，既不能减轻企业负担，又不能增加财政收入，似乎让职工个人缴纳社会保险费是毫无意义之举。55

个人负担社会保险费的最终效应

1、个人缴费是一种责任信号，并能主动约束自己的需求；

2、个人缴了费，就有资格和动力对社会保险基金的收支及其管理、运营等去行使相应的监督权力。56

坚持收支平衡，是管理社会保障基金的基本原则。现代社保制度建立的100多年来，国际上人们创立了不同的基金收支平衡理论，并依据不同平衡理论建立了不同的基金管理模式。5、社会保障平衡理论与基金管理模式57

横向平衡理论横向平衡理论产生的基础是收入的代际转移，即由同时期工作的人为该期享受退休金待遇的人支付费用的理论体系。所以，该理论也叫代际转移平衡理论。

1、平衡式分析横向平衡原理是当期保费收入等于当期保费支出。58（1）保费收入（c）=工资总额（W）×保费率（C）（2）保费率（C）是保费收入与工资总额之比。即C＝c/w（3）目标可比工资替代率（B）是退休金（P）与社会平均工资（w）之比，即B＝p/w（4）制度赡养率（D）是受益人（b）与在职人口（E）之比。即D＝b/e（5）由于工资总额（W）是由社会平均工资（w）和在职人口（E）决定的，所以：W＝wE（6）根据上述，我们可以得出横向平衡式是：C＝BD保费率＝目标可比工资替代率*制度赡养率59

2、横向收支平衡式各变量关系的理论分析

（1）保费率取决于目标可比工资替代率和制度赡养率，并与它们同向变化；

（2）保费率与保费收入成正比，与工资总额成反比；

（3）保费率与退休金水平成正比，与社会平均工资水平成反比；60（4）保费率与受益人口数量成正比，与供款人口数量成反比；

（5）在其他变量一定时，在职职工人数越多制度负担越轻；

（6）制度内在职职工人口量决定于就业水平、退休年龄和制度覆盖率，它与就业水平同向变化，与退休年龄成反比；61

（7）两把“双刃剑”：

①社会平均工资对制度收支平衡是一把双刃剑，在替代率一定时，社会平均工资的提高，既会增加保费收入，也会增加保费支出。

②制度覆盖率也是一把双刃剑，覆盖率越高，制度收入越多，但支出也会增加。因此，只有当将要纳入制度的人口年龄比已在制度内的人口年龄结构更轻，提高覆盖率对于提高制度平衡能力才有实际意义。62

纵向平衡理论纵向平衡理论也叫个人收入纵向平衡理论，是关于劳动者享受社保待遇所需费用总和与其参保后所形成的基金积累额保持平衡的理论体系。该理论的实践要点有五：

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（1）首先测定未来时期社保支出的需求额，根据收支平衡原则，确定缴费率和缴费额；（2）职工按确定缴费额分月缴费，形成社保基金；

（3）设置职工个人账户，记录其缴费累计数和投资收益；

（4）职工退休金从个人账户逐月发放；

（5）基金风险或由缴费人自己承担，或由基金托管公司承担。64现收现付制（1）建立的理论基础：横向平衡理论（2）实质：代际赡养（3）基本特征：横向平衡；短期平衡；建立统筹账户。65（4）优点

①通过收入调节和再分配，充分体现互济性和福利性；

②没有资金积累，不受通账威胁；

③没有沉淀资金，管理成本低，管理风险小；

④受益人可以随时分享经济发展和改革成果。66

（5）局限性

①难以应对人口老龄化的挑战；

②可能诱发代际矛盾；

③支付具有刚性，会加重政府负担，影响公共和经济投资；

④容易产生依赖思想。（6）生存环境或者人口结构稳定；或者经济的发展速度远高于人口老龄化的速度。67完全积累制（强制储蓄式）（1）建立的理论基础：个人收入纵向平衡理论。（2）实质：同代自养。（3）基本特征：纵向平衡；远期平衡；一般建立个人账户。68（4）优点

①预筹资金，不怕人口老龄化；

②缴费与待遇关联，产权清晰，可以形成激励机制；

③有大量积累基金，增加储蓄，促进了经济发展。69（5）局限性①积累的基金受通胀威胁；②基金沉淀多，管理成本高，管理风险大；③同代自养，互济性差，再分配功能弱。（6）生存环境①要有严格的基金监控制度；②要有良好的基金投资环境。70

部分积累制（混合制）（1）建立的理论依据：横向与纵向平衡的混合平衡理论。（2）实质：将国家（社会）责任与个人责任结合起来。（3）基本特征：一般设两个账户，一是统筹账户，该账户基金实行现收现付制；二是设个人账户，该账户实行完全积累制。71

（4）优点

①与多层次社会保障体系的兼容度较高；

②应对人口老龄化和通胀风险能力强；

③有利于调动多个积极性筹集资金；

④有利于增强各方面的责任感。（5）局限性因需设置“统筹账户”和“个人账户”分别管理，所以，基金比例的划分和管理比较复杂和麻烦。72第三节73社会保障基金投资运营的必要性社会保障基金投资运营的目的与原则社会保障基金投资运营方式和方向社会保障基金投资运营的监督我国社会保险基金投资政策存在的问题74一、社会保障基金投资运营的必要性在完全储备积累制和部分积累制的模式下，都会有一笔基金盈余沉淀下来，并逐年滚存下来。这笔盈余的基金一般并不沉淀在账户上，必须通过投资营运来使基金保值增值。751、通货膨胀与社会保障基金的保值增值通货膨胀对社会保障基金的影响主要有三个方面：它造成已形成储备积累的社会保障基金的贬值；在对公共津贴实行价格指数化调整条件下，它导致社会保障基金支出增加；它可能影响基金的筹集。因为通货膨胀条件下，延期缴纳意味着所缴纳基金实际货币价值的减少。762、来自人口老龄化的压力要求社会保障基金保值增值在劳动生产率增长速度不足以抵销人口老龄化带来的赡养率提高速度时，要保持社会保障津贴（主要是养老保险津贴）的实际替代率水平不变或提高，势必会大幅度地提高年轻一代的缴费率。当年轻一代缴费率的提高突破某一阈限时，会导致拒缴社会保险费、地下经济盛行或资本、人才的外流等问题。通过投资营运实现社会保障基金的保值增值，对许多“未富先老”的发展中国家和体制转轨国家而言，是缓解这一危机的有效手段。773、跨期消费中社会保障基金的实物形态与价值形态的矛盾以养老保险为例，由于退休者手中掌握的是货币，而其消费的是实物，因此在跨期消费中存在着实物的再分配问题。很显然，无论实行何种融资模式，退休人员消费的实物都是来自在职人员生产的“蛋糕”中的一部分。78在人口老龄化高峰期，如果在职者人数有限或劳动生产率增长缓慢，生产的“蛋糕”就那么大，退休者人数众多且积累很多货币，必然出现通货膨胀，退休人员的购买力相应地要下降。解决这个矛盾的途径只能是让沉淀下来的社会保障基金转化为生产能力并生产出更大的“蛋糕”，以供社会分配。在这种情况下，投资收益不仅可以保证基金本身的价值不断增大，并且有利于实物形态的财富总量的增长。794、社会保障基金投资运营的紧迫性目前我国社会保障基金的滚存积累已具相当规模，截至2007年底，全国社会保险基金收入合计10724亿元。2000年9月，全国社会保障基金理事会正式成立。全国社会保障基金理事会受国务院委托，对通过减持国有股所获资金、中央财政拔入资金及其他方式筹集的资金进行管理，并选择委托专业性资产管理公司对基金资产进行运作，实现保值增值。80二、社会保障基金投资运营的目的与原则1、目的保值增值812、原则安全性原则社会保障基金应当在安全的条件下尽量追求高回报。在安全与高利润发生冲突时，要选择安全。82长期收益原则基金的投资应追求长期收益而不是短期收益。在同等风险、同等收益的情况下，应选择长期稳定的收益项目。83多样化原则投资有风险，采取投资组合的方式，形成以高比例的低风险项目配合低比例的高风险项目，以高比例的稳定收益配合低比例的波动收益格局。84可流动性原则由于社会保障基金要不断用来抵御风险，所以，应当保持一部分基金的可流动性或可兑现性。如果全部基金都投资于长期项目，一旦社会保障急需，势必影响社会保障的正常运行。85三、社会保障基金投资运营方式和方向1、投资运营方式一是集中垄断式运营模式二是分散竞争式运营模式86集中垄断式运营模式由政府系统或政府授权的公营机构集中运营社会保障基金，如美国、新加坡等。特点：基金高度集中且具有垄断性。优点：可有效控制投资风险且公开透明。缺点：可衍生新的官僚系统并影响效率。87分散竞争式运营模式由政府根据法律规范的资格条件确定多家符合条件的私营机构来运营社会保障基金，允许各机构间开展竞争，如智利等。特点：基金管理分散且具有竞争性。优点：效率至上缺点：政府与个人均无法控制风险，并因私营机构对利润的追逐与运行的隐蔽