地级市政府职能转变的机制及其发展方向,行政管理论文

地级市职能转变的机制及其发展方向,行政管理论文摘要：职能转变是推动国家治理体系和治理能力当代化的基本途径。职能转变包含职能重心转换、职能构造变迁、履职方式转换等内容。新中国成立后,城市型政区作为地方管辖单元得以迅猛发展,经历由虚到实的转变并逐步构成了市管县的行政管理体制。地级市的职能重心与职能整体转变趋同,经历管制型、发展型、服务型等三个转变阶段。履职方式经历从行政计划为主向市场手段、法治方式为主的转变。职能构造是具体表现出地级市职能转变的关键点,地级市的职能构造突出具体表现出在承接转换功能方面。行政市直管县与财政省直管县相兼容的行政管理体制,能够不断优化省、地市、县等三级间的职能构造关系,实现市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥作用协调融合,为将来职能变迁提供了反思与启迪。本文关键词语：地级市;职能转变;服务型;城市型政区;是人类社会处理共同体公共事务的最重要的组织形式。职能决定了组织处理公共事务的行动边界及其治理成效。因而,职能转变始终是公共管理学术研究和实践活动关注的重点话题。关于职能转变的理论研究主要沿着两条进路,即分别讨论职能的横向构造和纵向构造。名,通过中国知网进行模糊检索,检索到3篇文献,华而不实,聚焦地级市职能转变的论文只要1篇。学术界对地级市职能研究的漠视与否认显然充斥着偏见,与职能转变研究的高涨态势构成鲜明比照。作为实际存在的五级构造的中间层级,地级市不仅直接承当着城市建设和管理、统筹城乡发展、公共服务提供等基本职能,还起着承接转换的中介作用。显然,不可否认地级市在职能体系和地方治理实践中的积极功能及其奉献。改革开放以后,浙江省另辟蹊径,推行了行政市直管县与财政省直管县相兼容的行政管理体制改革,释放了县域经济活力,实现了从资源小省向经济大省和治理强省的跃升,成为名副其实的改革模范省,为全国改革奉献了浙江经历体验。其核心就是推动市场配置资源起决定性作用与更好地发挥作用协调融合,进而把社会制度优势成功转化为治理效能和经济社会发展优势。基于此,本文以新中国成立以来全国地级市职能转变实践为研究对象,重述浙江实践及其经历体验演变经过,归纳提炼浙江省作为省直管县体制改革重要试验田的改革经历体验,为地级市职能界定提供些许理论奉献。一、理论基础:职能界定及转型的三个维度职能是一个从中国公共管理实践中抽象出来的学术概念,用于描绘叙述各级委和(即大)在政治、经济、文化、社会以及生态文明建设中应当承当的职责及功能作用。职能具体表现出了公共政策所能及的范围,划定了行动的边界。职能转变是推动国家治理当代化的基本途径。一般来讲,职能转变是指在管理社会公共事务中职能的变化、转换和发展,主要包括职能重心、职能关系和职能方式三个维度[2]。据此,本论文构建了职能转变三维模型(见图1)。图1职能转变三维模型(一)职能重心转换职能重心转换重点考察职能的历时状态,描绘叙述职能随时间变化而变化的规律性。在前工业社会,职能主要具体表现出为统治职能。在工业社会,的统治职能日渐式微,而经济发展职能和社会管理职能的权重逐步增加。的十一届三中全会之后,和国家工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来,就具体表现出了职能重心转换。(二)职能构造变迁职能构造的变化是指不同机构以及治理主体之间的职责及权限界分。在宏观层次上,职能构造关系包括与市场之间的关系、与社会之间的关系以及职能机构之间的关系等三重内容。在中观层次上,职能构造关系重点描绘叙述不同职能机构之间的关系,主要表现为立法权、行政权与司法权的制度性分配。在古典公共行政理论中,政治功能(政策制定)和行政功能(政策执行)是两种基本的职能,并成为构建当代职能体系的基本理论根据。在微观层次上,在纵向维度上具体表现出为责、权、利的层级划分,在横向维度上则表现为职能部门之间的功能分配。(三)职能方式转换职能方式转换是指履行职能的工具、手段以及方式方式方法从传统向当代、从落后向先进、从野蛮向文明、从直接干涉向间接干涉的变迁经过。总体上,国家治理体系和治理能力当代化要求根据治理环境变化和治理绩效最大化选择、改良和创新治理工具,减少对经济领域的直接干涉,尽可能选用间接性治理工具,同时优化对社会领域的治理。二、由虚到实:中国地级市职能转变的基本规律地级市是在主动适应经济社会发展趋势以及履行地方职能需要而逐步构成的,其实际地位经历由虚到实的转换历程。从新中国成立之初的行政公署(地区)和城市型政区的爆发式增长,到市领导县体制的出现、成长、成熟以及转型,均反映了当时经济社会的发展需要。(一)地级市由虚到实的转换历程行政区划是组织体系建立和履行职能的基础条件。行政区划主要由层级构造、管辖范围、政区边界以及行政中心等要素构成。行政区划是在历史进程中经过长期传承与演化而来的。秦始皇统一中国后建立了郡县二级管辖制度,魏晋南北朝时期逐步出现了州郡县三级管辖构造,在唐宋时期二级管辖制度得到恢复,元朝行省制度建立后正式确定了行省、路(府、州)、县三级制管辖构造[3]。由于遭到管辖气力以及交通、通信等基础设施制约,在传统中国治理中始终存在皇权不下县的惯例。由此可见,履职能力和基础设施便利程度是影响政区划定和职能范围的重要因素。地级市作为一级行政区划诞生于20世纪初期,最初的市级与行政公署历经半个世纪的变迁,逐步构成了当前的实体构造。主要由改革开放后的地市合并、县改市以及原有的城市转型而来,以及起源于省级的派出机构行政公署。1921年(广州市暂行条例〕,把广州市界定为地方行政区域,直属于广东省管辖,不纳入原有的县级行政区管辖,这标志着中国历史上第一个城市型政区的诞生。1928年6月,南京国民颁布(十分市组织法〕(市组织法〕等法律法规,确定了城市型政区的法律地位[4]。同时,在抗日战争和解放战争期间,中国在解放区和苏维埃管辖构造中设置了行政监察专员公署,负责督查各县的行政与地方武装[5],奠定了地区作为地方的管辖基础。新中国成立后,城市型政区作为地方管辖单元得以迅猛发展,并逐步构成了市管县的行政体制。从1948年起,切块设市形式的普遍推行导致城市型政区每年以两位数增长,截至1954年,全国城市型政区(市镇建制)已达5402个。总体上,行政公署和城市型政区经历从独立设置到合并设立的历史。1951年,中国人民公布的(省人民组织通则〕(县人民组织通则〕以及1954年第一届全国人大制定的(地方组织法〕都明确规定行政公署(又称地区或专署)为省级的派出机构。1958年4月,为解决城市出现的农副产品供给窘境,发布了(关于适当扩大某些专署权限的意见〕,赋予专署部分经济、行政和社会事业管理权限,推动行署朝着实体化方向发展。1959年,第二届全国人大常委会通过了(关于直辖市和较大的市能够领导县、自治县的决定〕,由此开启了市直管县的体制变革。到文化大革命结束时,行政公署已经成为一级地方的实体构造,但是与城市型政区相比,行署的规模和权限仍然相对较小。改革开放以后,市直管县作为基本职能构造得以确立。1982年,下发(改革地区体制,实行市领导县的通知〕(中发[1982]51号),要求地级市作为中心城市发挥增长极的作用。同时,选择江苏省开展市管县体制试点工作。1983年,下发(关于地市州政机关机构改革若干问题的通知〕,肯定了江苏省试点市管县体制的成效,决定在全国推广市管县领导体制。从那时起,市管县领导体制就成为中国工业化和城市化进程中不可分割的组成部分。1999年,下发(、关于地方机构改革的意见〕(中发[1999]2号),决定全面实行市管县体制和地市合并。截至2003年,全国基本完成了市管县体制改革工作。尽管宪法尚未明确规定地级市作为一个层级地方的法律地位,但是在治理实践中地级市已成为五级构造的中间层。这种的纵向构造成为决定地级市职能边界的关键变量。(二)中国地级市转型的普遍规律1.地级市职能重心转换突显时序差异性。新中国成立后,总体上经历管制型发展型服务型的变迁经过,随着市场经济体制逐步完善,维护社会和和谐市场秩序逐步成为职能的重心。自2003年工作报告初次提出服务型建设目的以来,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务就成为职能重心,着力维护稳定的社会秩序和经济秩序,为市场经济发展创造公平有序的营商环境,自然也成为地级市职能的标准界定。十分值得注意的是,(关于全面深化改革若干重大问题的决定〕指出,要加强宏观调控职责和能力,加强地方公共服务、市场监管、社会管理、环境保卫等职责。这表示清楚,开场有意识地突出不同层级间的职能差异性,显然不同层级地方间的职能差异性势必愈加显着。在可预见的将来,随着经济形态的继续转型升级,地级市社会治理职能的权重还会继续增加。2.地级市职能构造变迁聚焦构造特殊性。地级市职能构造变迁聚焦三个关键点:一是地级市与市场、社会之间的行动边界;二是职能在地级市不同职能部门之间的功能分配;三是在纵向层次上,关注省级、地级市与县级之间职责和权限的制度性分配。与职能重心转换一样,地级市职能构造变迁大致与中国整体职能转变的总体规律性趋同。华而不实:第一,聚焦地级市与市场、社会之间的行动边界。变迁的总体趋势为:直接干涉微观领域的职能逐步弱化,而的公共服务职能却逐步强化。新中国成立后,仿照苏联形式建立起高度集中的计划经济体制,经过城市的单位制街居制以及农村集体所有制和人民公社构建了高度组织化的总体性社会体制[6]。改革开放以后,市场经济体制逐步建立起来,市场配置资源作用逐步强化,越位、错位的职能边界逐步收缩。同时,总体性社会趋于解体,社会构造原子化趋势逐步强化,各领域社会组织随之成长起来。第二,聚焦地级市职能在不同职能部门间的分配,变迁规律与上述变化趋同。通过自上而下推动的8次全国性和机构改革以及18个批次减少和下放行政审批权,使部门间的权能划分愈加合理、顺畅[7],减少了职能部门之间由于职能穿插和制度缝隙等弊端而导致的争权夺利、揽功诿过情况的发生,推动制度性交易成本不断降低。第三,聚焦地级市职能转变的特殊性,从纵向构造上关注省级、地级市与县级之间的职责和权限的制度性分配。地级市处于五级构造的中间层级,发挥着承上启下的承接转换功能,即承接省级输出的上位政策,再结合地方实际转换后向县级输出下位政策。这对于地域辽阔、治理情境差异性大的中国至关重要,直接影响整体作用发挥及治理绩效。总体上,地级市职能构造经历由虚到实的转变。在诞生之初,地级市所辖城市地区与原行政公署(专区、地区)所辖农村地区之间就被定性为功能互补。20世纪六七十年代,部分地区推行市管县体制,主要是希望从农村汲取农副产品、劳动力、原材料等要素资源支援城市化和工业化。80年代初,决定全面推广市管县体制,其初衷是发挥地级市中心城市作为增长极的优势,辐射带动城市周边地区经济社会共同发展[8]。实践证明,市管县体制在打破城乡二元分割、推动城乡融合发展方面发挥了积极作用。3.地级市履职方式转换具体表现出构造趋同性。总体上,履职方式经历从行政计划管制向市场手段、法治方式的发展,其间经历漫长的混合状态,当前也没有完成全面转型。当然,在职能转变经过中,地级市履职方式也表现出多种形式的创新发展,有学者将其归纳为转换式创新、交换式创新、强迫式创新、反响式创新、自发式创新以及倒逼式创新等[9]。分析发现,流行观点对地市级职能的认知可能偏颇,对浙江省直管县经历体验的归纳提炼也不够客观全面,根据理论建构的需要来揣测并放大省直管县对县域经济发展的奉献,明显缺乏科学精神和科学态度。(三)行政市直管县与财政省直管县相兼容体制的历史渊源及经历体验20世纪80年代初,当全国大规模推行市管县体制之时,浙江省由于种种原因探寻求索创造了行政市管县与财政省管县相兼容的体制。通过向县级下放经济管理权限,先后屡次推动强县扩权扩权强县四张清单一张网最多跑一次等改革举措,重塑省级、地市与县级之间的权责构造,推动省直管县体制改革不断深化[10]。浙江财政省直管县被以为是推动县域经济发展的关键性制度变革,并全国推广。强县扩权向经济强县赋权,以推动具备较好基础的县级政区率先发展县域经济。19922006年,浙江省分批次、分类型启动施行4次强县扩权改革,在促进县域经济发展、增加地方财政收入方面成效显着。强县扩权不仅直接推动被赋权地区县域经济迅猛发展,还有利于刺激各地区之间构成竞争态势,淋漓尽致地具体表现出出晋升锦标赛体制优势[11]。鉴于强县扩权效果显着,2007年浙江省印发(关于加快推进中心镇培育工程的若干意见〕,启动了强镇扩权改革试点工作,从财政规费、土地管理、社会管理、资金扶持、户籍管理等10个方面赋予141个浙江省级中心镇部分县级经济社会管理权限,全方位推动职能重心下移。2008年,浙江省把强县扩权改革升级为扩权强县改革,按照确需合理,条件具备原则,采取受权、委托等方式赋予县级及职能部门更多的经济社会管理权限,推动职责重构、流程再造以及向下分权,优化重构省、地市、县等三级间的职能构造关系,几乎赋予所有县级享有地级市同等的经济社会管理职能,率先把县级转型为名副其实的发展型。四张清单一张网接续扩权强县改革,重塑地方职能构造关系。依托浙江政务网,颁布权利清单、责任清单、企业投资项目负面清单以及部门掌管的专项资金管理清单,实现行政审批全部上网公开,大幅削减行政审批权,重构、市场与社会之间的行动边界以及省、地市与县级之间的职能构造关系。更重要的是,在减少行政审批权的同时,强化事中、事后监督;在向县级放权的同时,通过浙江政务网实现放权、公开、监督一体化改革,进而强化了上级对下级、省级及职能部门对地市级和县级的垂直监管。2021年,浙江省启动施行了至今仍然如火如荼推进的最多跑一次改革。其基本含义是群众和企业到办事,在材料齐全的情况下最多跑一次,最好不用跑。根据乡镇(街道)需要,县市区部门审批事项全面向乡镇(街道)下放,推动职能形式从以履职为中心向以大众为主转变。例如,诸暨市打造最多跑一次升级版,构建了一证通办一网通办一窗通办城乡通办的形式,向枫桥镇下放601项审批事项,华而不实,一证通办事项198项,并通过浙江政务服务网把198项办理事项权限再次下放到村(社区)群服务中心,村民(居民)通过一张身份证就能够在村(社区)群服务中心完成日常198项民生服务事项办理。2021年,最多跑一次改革在全国推广。综上所述,浙江省地级市职能转变的核心经历体验能够归纳为:推动市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥作用协调融合。据此,能够得出两条基本经历体验:第一,始终坚持经济上分权与行政上集权有机融合,持续优化省、地市、县等三级之间的权责关系,以更好地发挥作用。纵观浙江实践,尽管不断地通过受权或委托等改革举措向县级下放经济社会管理权限,不断优化省、地市、县等三级之间的权责关系,强化锦标赛体制。然而,在推动职能重心下移的经过中,并没有对下放到县级行政区的经济社会管理权限一放了之,而是持续强化权利下放经过中的监督职能,以及统筹辖区公共服务的职能。一方面,部分经济社会管理权限直接从省直接下放到县级,如财政省直管县另一方面,除了县级政一把手的任免权收归省委以外,包括其他县处级任免在内的行政管理权、监督权仍然保存在地市级。经济上分权与行政上集权的有机融合在四张清单一张网改革中得以充分具体表现出。第二,持续重塑与市场、与社会之间的职能边界,以更好地发挥作用促进市场在资源配置中起决定性作用。无论职能重心转换、重心下移、履职方式转换,还是省、地市、县等三级间的职能构造重塑,其根本出发点不在于应该由地级市还是县级管辖,而在于持续优化与市场、与社会之间的职能边界,以更好地发挥作用促进市场在资源配置中起决定性作用。同时,浙江实践为探寻求索不同层级职能差异性提供了典型案例,省以及地级市着重省域和市域层面的宏观调控、政策制定、市场监督以及公共服务提供等职能,而县级着重县域市场监督、社会管理、环境保卫等职能。三、趋势及启示:对地级市将来变迁的预测以市场在资源配置中起决定性作用与更好地发挥作用协调融合为出发点和落脚点,将来地级市职能变迁趋势在行政管理体制改革实践中已初露端倪。应当在财政省直管县的基础上,逐步扩大行政市直管县的赋权深度与广度,不断优化省、地市、县等三级职能构造关系以更好地处理与市场之间的关系,推动市场的效率优势与的职能优势深度融合。与此同时,这种变迁趋势需要经过一个缓慢的、长期的变迁经过,在相当长的时期内,市管县体制会保持基本稳定,不会出现颠覆性变革。(一)地级市作为地方行政区的一种类型,在相当长的时间内将会保持相对稳定做出这种趋势性判定,不仅基于城市型政区在不同历史阶段的积极作用,还是基于管理原理的科学判定。坊间一些流行观点以为,地市级行政区和县级行政区均由省级行政区直接管辖,地级行政区和县级行政的行政从属关系完全脱钩,同时把全国划分为7080个省级行政区。这种观点显然不具备科学性和可行性。从科学性看,当初大规模推行市管县体制的重要原因之一,就是省级政区无法直接管辖数量庞大的县级政区。当代组织原理表示清楚,管理层次与管理幅度成反比。由于遭到管辖能力和技术工具的制约,每一层级能够管辖的下辖政区必然遭到阈值限制。尽管随着交通基础设施以及通信技术、管理手段的迭代创新,管理幅度增加和层级扁平化已成为基本趋势,但是管理幅度的限制仍然客观存在。我们大胆假设,假如根据把省级行政区调整为7080个,那么层面的管辖幅度将增加2.5左右,工作压力随之剧增。从可行性看,新中国成立后经过建设时期以及改革开放初期20年的大规模调整,中国行政区划及配套行政管理体制已经基本成熟定型,构成了以行政市直管县和财政省直管县协调融合的管理体制[12]。实践证明,现有管理体制有利于促进社会制度优势和市场配置资源的效率优势深度融合。而将来改革势必会充分统筹基础条件、管理幅度、监督制度以及职能转变趋势,将会在保持现有行政区划以及行政管理体制相对稳定的基础上适度微调,以保持行政区划、行政管理体制与社会市场经济相适应。(二)地级市作为城市型政区具有较大潜力,将来增长极的带动作用将会进一步突显新中国成立七十多年以来,在国家治理实践中逐步构成了城市型政区,从依靠农村为城市解决农副产品问题,到发挥以城带乡的凝聚作用,地级市在不同时期发挥了不同的积极作用。能够预见,在将来,随着特大型城市和大型城市容量饱和、生活成本的不断攀升,地级市作为城市型政区发挥增长极作用,吸纳人才、产业、资金的功能必然会得到不断强化。一些学者以为,人为设定以地级市为中心的行政区经济,导致干涉市场配置资源而无法实现帕累托最优,并影响计划经济向市场经济转轨的进程。实际上,改革开放以后构成的县域经济主要是块状经济行政区经济诸侯经济,带有明显的区域分割特征。假如县级职能转变不到位,职能与市场、社会功能的边界划分不合理,随意干涉市场配置资源,那么势必产生更严重的市场分割。更重要的是,充分发挥地级市的调控作用以及分级提供公共服务的功能,显然愈加有利于打破县域经济分割性特征,能够从更高层次层次、更大范围统筹发展定位和资源配置,推动中华特点社会市场经济制度优势向经济社会发展优势转变。中国有些省份的面积相当于欧洲一个国家,因而以地级市为单位施行产业调控和市场监管显然也具有合理性。而改革开放以后,中国逐步构成了行政上集权与经济上分权相融合的晋升锦标赛体制,既有利于维护政令统一,也有利于调动各级地方推动发展的积极性,构成你追我赶、争先恐后的竞相发展态势;相反,假如讲存在行政区经济造成市场分割,难以到达资源配置的帕累托最优,那么也应归因于整体职能转变还不到位、与市场行为边界划分还不够清楚明晰。(三)地级市作为城市的一种类型,还会继续向中等城市和大型城市发展无论是从城市化的普遍规律还是从中国城市化的进程来看,很多地级市都会继续从中等城市向大型城市发展,从小城市向中等城市发展。从城市化规律看,向往城市方便快速的当代化生活方式是工业社会以来的基本趋势,在城市化初期和中期主要表现为人口、资源和产业向城市集聚。从中国城市化实践看,由于人口数量大,治理疆域广阔,治理情境千差万别,仅仅依靠大城市和特大型城市无法知足人民对城市美妙生活的向往,势必要根据各地实际发展出若干区域性中心城市来吸纳和承载周边地区人口转移和资源集聚,进而带动周边县市区经济社会发展,最终构成以城带乡、协调互动的发展格局。这正是当初全面推行市管县体制改革的初衷[13]。因而,并不会出现一些流行观点以为的会加剧市刮县市卡县市吃县等现象,甚至出现假性城市化。当然,不可否认,在改革开放初期,城市确实曾经过度抽取了周边农村的资源,但这是城市化发展的必然趋势。至于假性城市化则是城市化、工业化程度较低的详细表现。甚至能够讲,假性城市化就是一个伪命题。通过县改区不仅扩大了城市辖区和人口规模,而且赋予被改为区的县(农村型政区)城市型政区的地域性特征,使其兼具两种政区的功能属性。假如机械地套用城市化的概念外延,那么就会形而上学地得出假性城市化的结论。(四)地级市作为实际存在五级的中间层级,在治理实践法律地位将会不断强化由于宪法尚未规定地级市作为一个层级的法定地位,因而有学者以为,治理实践中地级市地位尴尬,需要改革市管县体制,全面推行行政省管县体制,以促使层级构造与宪法相符合。只需从法律常识推断,就知道该观点不够科学。除了顶层制度设计性质的法律以外,大部分法律法规的理论源头都来自改革实践中的典型经历体验,经总结提炼并转化为法律法规,再用于指导详细实践。地级市政区正是从改革实践进程中逐步成型的,在省、地市以及县级之间的纵向关系上可能需要继续改革探寻求索,因而宪法暂不予以规定正是为改革留足空间和时间。假如在改革尚未完全定型化的情境下,以宪法或者高阶法律给予地级市职能以明确界定,势必把继续改革创新和职能转变的实践探寻求索扼杀