第六章国家预算

第六章国家预算第一节国家预算的体系与原则第二节国家预算的管理与程序第三节国家预算管理体制第四节预算外资金第一节国家预算的体系与原则一、国家预算的概念国家预算，也可以称为政府预算或公共预算，是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是国家有计划地筹集、分配和管理财政资金的重要工具。国家预算是调节社会经济生活的主要财政机制，是国家财政管理的主导环节。第一节国家预算的体系与原则什么是国家预算？

——经过法定程序批准的国家年度收支计划就称作国家预算。

国家下一年度的财政收支计划——预算国家上一年度的财政实际情况——决算

——是国家的基本财政计划。

——必须经过国家权力机关审批后方能生效，经过审批的预算方案是国家的重要立法文件。

——我国的国家预算体系包括中央预算和地方预算。第一节国家预算的体系与原则国家预算制约着政府活动的范围和方向，规定了国家主要财力的来源、结构和方向，体现了国家对发展国民经济和各项社会事业的方针政策。按照法定程序，在每个预算年度开始以前，由财政部门估算的国家年度财政收支计划的预计数被称为国家预算草案。国家预算草案经过立法机关审查批准以后，才成为具有法律效力的国家预算。第一节国家预算的体系与原则国家预算的编制是政府对财政收支计划的安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算则是国家预算执行的总结。所以，国家预算反映政府活动的范围、方向和政策。同时，由于国家预算要经过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。第一节国家预算的体系与原则二、国家预算体系国家预算体系是指国家预算体系的组成环节。第一节国家预算的体系与原则（一）五级预算组成体系我国国家预算体系是与国家政权机构和行政区域相一致的，实行一级政府一级预算的原则。为了使财权与事权相统一，设立中央预算，省（自治区、直辖市）预算、市（自治州）预算，县（自治县、市辖区、旗）预算、乡（镇）预算等五个级次。这五个级次的预算，除中央预算外，其他四个级次的预算又称为地方预算。中央预算和地方预算共同组成国家预算。国家预算按政府级次分（五级预算用图形显示）

第一节国家预算的体系与原则

我国的每级政府预算都要涵盖下一级预算的内容。如国家预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省、市、县和乡镇预算组成。但中央预算实际上已经包括了省、市、县、乡预算，即每一级预算都是本级预算和下一级总预算的汇总。国家预算体系由中央预算和地方预算组成。中央预算是由中央各部门的单位预算和企业财务收支计划所组成，在国家预算中占有主导地位。第一节国家预算的体系与原则1、中央预算是中央政府的财政收支计划，中央政府担负全国宏观经济调控的重任，应当在财力上占主动地位，这样才能在经济上支配和调控地方政府的行为；2、中央政府要负责国防、外交、科技文化、国家重点建设、社会福利等全国性公共需要方面的开支，从而需要中央预算能够筹集一定规模的资金；第一节国家预算的体系与原则3、中央政府要通过中央预算平衡各地区的经济发展，特别是要对经济落后地区进行财政补助，因而需要大量的资金。第一节国家预算的体系与原则

地方预算是由省（直辖市、自治区）、所属市（自治州）、县（市、自治县）和乡镇预算组成，地方各级预算是国家预算的有机组成部分，是地方政府的财政收支计划，是政府预算活动的基本环节，在国家预算中占有重要地位。第一节国家预算的体系与原则因为国家预算收入的大部分要依靠地方组织征收；中央预算安排的支出资金，关系到地方经济、文化和行政管理的支出项目要通过地方预算的合理安排来实现。随着财政管理体制的调整，地方预算拥有较大的自主权和独立性，掌握的财力相对增加，其活动对于地方经济的发展具有不容忽视的作用。财政部门是具体负责国家预算编制、执行和决算工作的职能部门。第一节国家预算的体系与原则（二）单位预算和总预算

从预算内容的分合关系看，国家预算分为总预算和单位预算。各级政府在行使职能中，必须建立有相应的职能机构；各级政府职能部门中包含有一系列的行政和事业服务单位。国家预算就是为这些公共部门和单位的活动提供资金，由此，就形成了各种预算单位及其单位预算。第一节国家预算的体系与原则

单位预算，是各级政府的部门或职能机构就其本身及其隶属的行政事业单位年度经费收支所编制实施的预算，它是各级公共机构行使职能的财力保证。预算单位，编制单位预算，并接受财政拨款的相关部门和单位，被称作预算单位，是各级政府预算的基本构成要素。第一节国家预算的体系与原则

总预算，是指各级政府本级及下级政府的年度收支经审核后汇编的预算，它一般包括两个不同的部分：其一是各级政府所属职能部门的单位预算总和，习惯上称为本级预算。另一部分是本级政府行政隶属的下一级政府的总预算。第一节国家预算的体系与原则（三）部门预算

部门预算，是指由各级政府主管部门编制汇集预算计划的一种制度，是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。根据我国预算立法的有关规定，现行政府预算的编制将采用部门预算作为基本的组织形式。部门预算以各级政府职能部门为载体，汇集所属的单位预算，形成各级政府的预算计划，由财政部门审核，经各级人民代表大会审议通过。第一节国家预算的体系与原则

部门预算是一个综合预算，它反映各部门内各类预算单位所有的收入和支出。

既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。第一节国家预算的体系与原则按照上面的组织体系，我国的中央预算由国务院直属中央各部委的部门预算及其所属的单位预算组成。各级地方预算管辖的范围，按行政区域划分和行政事业单位的隶属关系确定，包括本级预算和所属下一级政府预算。整个国家预算在中央统一政策、统一计划、统一制度的指导下，实行分级预算管理。第一节国家预算的体系与原则三、国家预算的类型（一）按预算编制的形式分类按编制的形式分类，国家预算可以分为单式预算和复式预算。

单式预算：将全部财政收入与支出统一汇编在一个预算内，而不区分各项财政收支的经济性质的预算形式。

复式预算：在预算年度内，将全部财政收支按经济性质汇编成两个或两个以上的预算。一般分为经常预算和资本预算。

单式预算

复式预算优点：概括性强便于分门别类编制方法简单有利于平衡管理缺点：不利于分类管理编制方法复杂概括性不强第一节国家预算的体系与原则第一节国家预算的体系与原则（二）按预算的编制方法分类按预算的编制方法分类，政府预算可分为基数预算和零基预算。增量预算：在以前年度基础上，按新的预算年度经济发展情况加以调整之后确定。也称基数＋增长。零基预算：对每一年预算收支的规模进行重新审查和安排，而不考虑基期的实际水平。第一节国家预算的体系与原则（三）按预算收支的平衡状况分类按预算收支的平衡状况划分，可以将预算分为平衡预算和差额预算。（四）按预算分级管理的要求分类按预算分级管理的要求划分，可以将预算分为中央预算和地方预算。（五）按预算作用的时间长短分类按预算作用的时间长短划分，可以将预算分为年度预算和多年预算。第二节国家预算的管理与程序

国家预算工作程序包括预算编制、预算执行、预算调整和决算多个互相衔接的阶段。编制国家预算是一件复杂细致的工作，因此在正式编制国家预算之前，需要做好一系列的准备工作。第二节国家预算的管理与程序一、国家预算的编制（一）国家预算编制的原则1、公开性原则2、完整性原则3、可靠性原则4、年度性原则5、统一性原则6、法律性原则第二节国家预算的管理与程序（二）预算编制前的准备工作1、对本年度预算收支的执行情况进行预计和分析，总结经验，吸取教训，为编制下一年度的预算提供参考；2、根据国家的方针政策以及国民经济计划指标，拟定计划年度的预算收支指标，作为编制各级预算的依据和参考；第二节国家预算的管理与程序3、向各地区、各部门颁发编制国家预算草案的指示和具体规定，以保证国家预算的统一性、完整性和准确性；修订预算科目和预算表格，以适应国民经济发展的变化和预算管理制度的变化，正确反映预算收支的内容。第二节国家预算的管理与程序（三）国家预算的编制程序1、财政部制定并下达预算控制指标。2、根据财政部下达的预算控制指标，各部门和地区根据自身的经济状况，提出预算建议数，上报财政部。3、财政部依据当前的社会经济发展趋势，参照各地区上报的预算建议数，拟定预算收支指标，报经国务院批准后下达。第二节国家预算的管理与程序4、各地区和部门根据国务院下达的预算收支指标，依据本地区和部门的具体情况，编制预算草案，上报财政部。5、财政部认真审核各部门和地区上报的预算草案，然后汇总成国家预算草案，报送国务院审批。6、国务院对国家预算草案进行审查通过后，再将其提交全国人民代表大会审议，审议批准通过后，就成为正式的国家预算。国家预算编审程序采取“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”方式同级财政部门上级主管部门上级主管部门基层单位（一）单位、部门提出概算（二）财政下达预算指标（三）编制汇总预算

（四）审批预算第二节国家预算的管理与程序二、国家预算的执行（一）财政部门在预算执行中的主要职责1、组织预算收入2、安排预算支出3、组织预算收支平衡第二节国家预算的管理与程序（二）预算执行中的平衡组织预算执行中的平衡工作是通过编制预算季度收支计划和预算调整来实现的。1、预算季度收支计划预算季度收支计划是政府预算年度计划在各季度的具体安排，它是根据上季度预算执行情况和本季度政治经济运行状况来编制，目的在于以季保年，做到长计划、短安排。第二节国家预算的管理与程序2、预算调整预算调整是组织预算收支新的平衡的重要方法，是指经过审议批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，预算局部调整是经常的，其方法主要包括：⑴预算的追加和追减。在原核定的预算数基础上增加或减少预算收支数额第二节国家预算的管理与程序⑵动用预备费

预备费是编制预算时按支出总额的一定比例设置的不指定用途的预算后备资金。设立预备费的目的是用来解决预算执行过程中难以预料的急需开支。⑶预算科目间经费流用经费流用又称预算流用或科目流用，是指在预算执行的过程中，各科目资金的使用情况不尽相同，有的出现盈余有的出现赤字。⑷预算的划转指由于行政区划或企事业单位行政隶属关系的改变，必须同时改变其预算的隶属关系，以保证财权和事权的统一。第二节国家预算的管理与程序三、国家决算（一）国家决算的概念

国家决算是国家预算执行的总结，反映年度国家预算收支的最终结果，也是一国政治、经济活动在财政上的集中反映。通过编制国家决算，可以分析研究年度预算执行情况，积累预算统计资料，总结预算工作经验，从而使下年度预算建立在更加可靠的基础上，使预算管理水平得到提高。第二节国家预算的管理与程序（二）国家决算的组成一般说来，国家决算的体系与国家预算的体系相同，有一级政府，就要编制一级决算。国家决算由中央级决算和地方总决算组成。中央级决算、省（自治区、直辖市）级决算、市（自治州）级决算和县（市、自治县）级决算由同级主管部门汇总的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等组成。第二节国家预算的管理与程序（三）编制国家决算的准备工作1、制发决算编审办法2、制发决算表格3、制发中央财政与地方财政的年度结算办法4、组织年终清理核实第二节国家预算的管理与程序（四）国家决算的编制1、国家决算的编制原则⑴编制决算必须符合法律、行政法规的规定，这是编制国家决算在政策上应遵守的原则。⑵在编制国家决算时，要遵循数据准确、内容完整、报送及时的原则。第二节国家预算的管理与程序2、国家决算的编制程序国家决算的编制程序是自下而上，逐级汇总。即从执行预算的基层单位开始，自下而上地进行编制、审核和汇总。

首先，在年度终了后，各基层单位按照财政部门下达的有关规定和要求，准确、及时地编制单位决算，经逐级汇总上报，由各主管部门将汇总单位决算报送同级财政部门，由财政部门汇编总决算。第二节国家预算的管理与程序

其次，各级财政部门将同级各主管部门报送的汇总单位决算进行审核后，连同本级财政决算一起汇编成总决算。第二节国家预算的管理与程序（五）国家决算的审批

《预算法》规定：国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。第二节国家预算的管理与程序四、监督与法律责任

全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。第二节国家预算的管理与程序

各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

朱镕基:问题不在于你的财政有没有赤字，而是你这个赤字的水平是否在承受能力以内，特别是你这个赤字是用在什么地方。

中国预算的赤字都在公认的国际警戒线以内，还差得远呢。至关重要的是我这个赤字是用在基础设施建设方面。它在中国的经济发展中将长期发挥巨大的经济效益和社会效益。

我不接受赤字总理的荣誉称号财政盈余多减税空间大

澳大利亚总理霍华德说：“政府的观点是，如果财政有丰富的盈余，而且政府债务很少，那么除了必要的公共开支外，盈余额将主要用来回报纳税人。”

第三节国家预算管理体制一、国家预算管理体制概述（一）国家预算管理体制的概念与实质1、国家预算管理体制的概念

国家预算管理体制是在中央与地方政府，以及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一项根本制度。第三节国家预算管理体制国家预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分。财政管理体制有广义和狭义之分。

广义的财政管理体制是规定各级政府之间以及国家同国有企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。它包括国家预算管理体制、税收管理体制、国有企业财务管理体制、文教行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等。其中，国家预算管理体制是财政管理体制的主导环节。

狭义的财政管理体制也就是国家预算管理体制。第三节国家预算管理体制2、国家预算管理体制的实质国家预算管理体制的实质，是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。第三节国家预算管理体制

所谓集权与分权，只是为了划分职权，分工负责，在中央统一领导下，照顾到地方的利益，充分发挥它们的积极性与主动性，以便更好地为社会主义现代化建设这一共同目标服务。但是，由于中央和地方所处的地位不同，考虑和处理问题时的角度不同，在根本利益一致的前提下，也还存在着各种矛盾，解决这些矛盾就要靠国家预算管理体制来正确处理。第三节国家预算管理体制（二）国家预算管理体制内容1、确定预算管理的主体和级次一级政府构成一级预算管理主体。预算管理主体分为中央、省、市、县、乡等五级。2、预算收支范围的划分

这是预算管理体制的核心内容，即国家财力在中央与地方以及地方各级政府之间如何分配。第三节国家预算管理体制3、预算管理权限的划分⑴各级人民代表大会主要负责审查、批准本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令等。第三节国家预算管理体制⑵各级人大常委会主要负责监督本级总预算的执行；审查批准本级预算的调整方案和本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议等。第三节国家预算管理体制⑶各级政府主要负责编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会做本级总预算草案的报告；汇总下一级政府报送的预算并报本级人大常委会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令等。第三节国家预算管理体制⑷各级财政部门主要负责具体编制本级预算、决算草案；具体组织预算的执行；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府以及上一级政府的财政部门报告本级总预算的执行情况等。4、预算调节制度和方法在预算执行的过程中可以进行必要的调整，为了避免调整的随意性和主观性，需要规定相应的制度或调整批准程序。第三节国家预算管理体制（三）国家预算管理体制类型1、统收统支、高度集权的预算管理体制2、以中央集权为主，适当下放财权的预算管理体制3、中央对地方实行多种形式分级包干的预算管理体制4、建立在分税制基础上的分级预算管理体制第三节国家预算管理体制二、现行国家预算管理体制我国1994年开始了以分税制为目标模式的财政体制大改革，现行国家预算管理体制形式是建立在分税制基础上的分级预算体制。第三节国家预算管理体制现行国家预算管理体制其特点是：（1）在明确划分各级政府职能和支出范围的基础上，按税种划分各级政府自主支配的预算收入来源；（2）建立中央和地方两套税务机构，实行分税、分征、分管、分用；（3）各级政府有独立的预算权，中央与地方预算彻底分开，分别编制，自求平衡；（4）通过补助和专项拨款等转移支付制度，实行中央预算对地方预算的调剂和控制。这种体制有利于充分调动中央与地方的积极性，更好地处理中央与地方的财政分配关系，做到财权与事权的统一，实现责、权、利的有机结合。第三节国家预算管理体制（一）什么是分税制1、分税制的含义

分税制，是在划分事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种财政管理体制。这是一种与市场经济相联系的政府间收入分配体制，是按照国际上通行的市场经济原则和公共财政理论而建立起来的。第三节国家预算管理体制2、分税制的基本特点⑴在各级政府的收入划分上，以分级分税为特征；⑵把各级政府的事权作为划分各级财政支出范围的基本标准；⑶把中央对地方进行规范化的转移支付作为平衡各级财政预算的重要手段；⑷在上述基础上，中央与地方预算分立、自求平衡；第三节国家预算管理体制（二）分税制改革的主要内容1、中央与地方的支出划分2、中央与地方的收入划分3、中央财政对地方税收返还数额的确定第三节国家预算管理体制（三）分税制的进一步完善我国的分税制改革采取了较为温和渐进的改革模式，通过几年的运行已初见成效，但需要总结实践经验，进一步完善。目前主要有以下几个问题：1、收入的划分有待于进一步规范和合理化2、转变政府职能，进一步明确各级政府的事权范围3、集权与分权关系的调整第四节预算外资金一、预算外资金的性质和范围

预算外资金，是指国家机关、企事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章，收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。第四节预算外资金预算外资金在性质上属于一种财政性资金，其财政性主要体现在“四权”的归属上：一是预算外资金的所有权归国家，而不是归哪一个部门和单位所有；二是预算外资金的支配权和调控权归政府；三是预算外资金的管理权归财政；四是预算外资金的使用权归单位。第四节预算外资金

目前，根据我国相关规定预算外资金包括以下未纳入预算管理的财政性资金：1、法律、法规和具有法律效力的规章所规定的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）等。2、国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门审批的各种行政事业性收费收入。第四节预算外资金3、国务院以及财政部审批建立的，向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉形成的具有特定用途的各种基金或附加收入等。4、主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。5、用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。第四节预算外资金6、其他未纳入财政预算管理的财政性资金。7、社会保障基金。第四节预算外资金二、预算外资金的特点1、分散性2、专用性3、自主性4、分离性5、灵活性第四节预算外资金三、预算外资金的分类（一）预算外收入分类1、行政性收费2、事业服务性收费3、基金性收入4、专项基金第四节预算外资金（二）预算外支出分类1、预算外经常性支出2、预算外投资第四节预算外资金四、预算外资金管理（一）预算外资金管理的原则1、非盈利性原则2、依法治费原则3、合理安排和节约资金的原则4、专款专用的原则5、先收后用、量入为出的原则6、稽查监督制度化的原则第四节预算外资金（二）预算外收支两条线的管理制度1、收支两条线制度的构成要素⑴预算外资金财政专户储存⑵规范单位预算外资金银行账户⑶实行票据管理、使用单一化⑷实行收缴分离、票款分离的管理办法第四节预算外资金2、收支两条线的实现方式⑴两个账户、收支分离⑵一个账户、收入直达⑶单位开票、银行收款⑷财政设站（厅）、集中收款⑸银行开票、银行收款第四节预算外资金（三）预算外收、支和结余的管理1、严格控制预算外收入环节⑴严格实行审批制度⑵明确收费权限第一，政府（包括国务院和省级政府）。第二，财政部门。第三，计划（物价）部门。⑶收费项目公开化⑷实行收费许可证制度第四节预算外资金2、规范预算外支出⑴专项支出⑵人员支出⑶固定资产投资支出⑷购买专项控制商品支出⑸乡（镇）自筹和统筹资金的使用第四节预算外资金3、正确安排预算外资金结余⑴国家机关和受政府委托的部门、单位统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费以及以政府信誉强制建立的社会保障基金等，收入全额缴入同级财政专户，支出按计划和规定用途专款专用，结余可结转下年度专项使用。第四节预算外资金⑵各部门和单位的其他预算外资金，收入缴入同级财政专户，支出由财政结合预算内资金统筹安排，资金结余经同级政府批准，财政部门可按隶属关系统筹调剂使用。第四节预算外资金（四）加强和完善预算外资金管理的措施1、深化管理改革2、运用现代科技实施管理3、完善法规建设提高管理效率复习思考题一、单项选择题1、（）是各级政府的部门或职能机构就其本身及其隶属的行政事业单位年度经费收支所编制实施的预算，它是各级公共机构行使职能的财力保证。

A.零基预算B.单位预算

C.部门预算D.基数预算复习思考题2、（）是国家预算执行的总结，反映年度国家预算收支的最终结果，也是一国政治、经济活动在财政上的集中反映。

A.国家预算B.单式预算

C.国家决算D.复式预算复习思考题二、多项选择题1、分税制，是在划分事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种财政管理体制。分税制的基本特点（）。

A.在各级政府的收入划分上，以分级分税为特征；

B.把各级政府的事权作为划分各级财政支出范围的基本标准；

C.把中央对地方进行规范化的转移支付作为平衡各级财政预算的重要手段；

D.完善法规建设提高管理效率。复习思考题2、预算外资金，是指国家机关、企事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章，收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。预算外资金管理的原则是（）。

A.非盈利性原则

B.依法治费原则

C.理安排和节约资金的原则

D.专款专用的原则复习思考题三、判断并改错1、我国国家预算体系是与国家政权机构和行政区域相一致的，原则上要求有一级政权应建立一级预算。（）2、单式预算把预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性