环境与资源法基本制度

第4章环境与资源法基本制度第一节环境保护基本法律制度新老九项环境管理制度——老三项环境管理制度环境影响评价制度

“三同时”制度排污收费制度——新五项环境管理制度排污许可证制度（申报登记）限期治理和淘汰制度污染集中控制制度事故报告及处理制度目标责任制现场检查制度城市环境综合整治定量考核(环保模范城生态市)

总量控制一、环境影响评价制度（一）环境影响评价制度的概念是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。（《环境影响评价法》第二条）是贯彻“预防为主”原则重要法律制度。（二）环境影响评价制度的由来首创于美国1969年的《国家环境政策法》，该法把环境影响评价作为联邦政府在环境与资源管理中必须遵循的一项制度。

之后，这一制度为其他国家纷纷效仿和采用。如瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、加拿大、日本等许多国家，都在自己国家的环境保护基本法或其他法律当中就环境影响评价制度作出了规定。（三）我国环境影响评价制度的实践及其立法2002年10月28日第九届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》(该法自2003年9月1日起施行)是对一项特殊的环境保护法律制度进行专门立法的一次创举。2005年初，国家环保总局根据《环境影响评价法》授予的“一票否决”权，叫停了三十个大型工程项目，在中国刮起了一阵“环评风暴”。（四）环境影响评价制度的适用范围1、需要进行环境影响评价的规划2、建设项目

区域开发政策1、需要进行环境影响评价的规划国务院有关部门、设区的市级以上地方政府及其有关部门组织编制：土地利用的有关规划；区域、流域、海域的建设、开发利用规划；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。

2、建设项目国家根据建设项目对环境的影响程度，对它的环境影响评价实行分类管理：(1)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(2)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或专项评价；(3)对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。（五）环境影响评价的内容1、规划的环境影响评价对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施。2、建设项目的环境影响评价建设项目概况；建设项目周围环境状况；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。

二、“三同时”制度（一）“三同时”制度的概念和意义1、“三同时”制度的概念是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目，技术改造项目，自然开发项目以及可能对环境造成影响的工程建设，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。2、意义是我国独创的一项环境法律制度，是实现预防为主原则的一条重要途径。主要内容同时设计建设项目的初步设计，应当按照环保设计规范的要求，编制环保篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环保篇章中落实环保的措施以及环保设施投资概算。同时施工在项目施工中将环保方案付诸实施。建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。同时投产使用环保设施经过原审批环境影响评价报告的环保部门验收合格后，主体工程才能投入使用。环保设施必须正常运转，不能擅自搁置和拆除。“三同时”制度建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。该制度的实质是要求对环境有影响的建设项目必须有相应的环保设施相配套。该制度与环境影响评价制度相配套，形成对建设项目完整的环境管理。(二)适用范围对环境有影响的新建、扩建和改建项目其范围与环境影响评价制度适用的建设项目的范围相同。凡需要进行环境影响评价的建设项目，在其环境影响评价报告中都有防治环境污染和破坏的方案，“三同时”制度是对这些方案的具体落实。问题国家事后要求企业补建的环保设施是否适用“三同时”制度已经有区域污染集中治理设施的地区的项目是否需要执行“三同时”制度(三)该制度的主要约束机制强制适用环保部门验收现场检查违法处罚三、排污收费制度排污费的概念和性质

对排污者排放的污染物所征收的一种费用。是对排污行为给环境带来损害的一种补偿，也是环境管理的一种经济手段征收排污费的理由环境是有价值的，使用和消耗环境的行为应该付出代价。环境问题的经济学属性是外部不经济性，解决环境问题的出路是外部成本内部化。污染者应该对其带来的环境负面影响负责。（一）征收排污费的法律依据法律--《环境保护法》和其他污染防治的单行立法都对此有规定。法规—国务院2002年颁布，2003年7月1日生效的《排污费征收使用管理条例》是最新的管理依据。标准--国家或地方分别对需要征收排污费的每一种污染物制定收费标准。目前已经规定了污水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类，100多项收费标准。（二）排污费的收缴各种排污费的征收起点不同，有的是排污即收费—排污费；有的是超标才收费—超标排污费。大气排污费—按总量收费，排污即开始征收。水排污费—按总量收费，排污即开始征收，超标排放的加倍缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。固体废弃物费—按总量收费。没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或者工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费。噪声费—按强度收费，超标才征收。产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。（三）交纳排污费与其他法律义务的关系排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。

交纳排污费与治理污染的责任污染者交纳排污费后，污染物的排放超过浓度或总量标准的，必须进行治理。交纳排污费与安装污染治理设施的责任污染者交纳排污费后，法律法规要求安装某种污染防治设施的，企业必须履行。交纳排污费与赔偿损失交纳的排污费不是对受害者的赔偿，企业必须在此之外对受害者支付赔偿金。（四）排污费的使用排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：

（一）重点污染源防治；

（二）区域性污染防治；

（三）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；

（四）国务院规定的其他污染防治项目。四、环境(排污)许可证制度（一）环境许可证制度的概念是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。

我国环境许可制度始于1987年水污染领域的防治。排污许可证—对排污者排放特定污染物的一种行政许可。排污许可制度—排污者只有取得排污许可证才能按许可证的要求排放污染物的制度。排污许可是对排污行为一种管制。排污行为经历了从不受管制，到受到浓度标准控制，再到受到许可证的总量控制的过程。(二)环境许可证制度的意义（1）使环保行政主管部门的管理模式从直接管理逐渐向间接调控过渡（2）采取灵活性较强的管理办法

（3）加强企业内部环境管理，也有利于保护相对人的合法环境权益

（三）排污许可证的适用范围目前法律规定的适用范围仅限于实行污染物总量控制的场合。是总量控制制度的附属制度。主要种类为水污染物排放许可证和大气污染物排放许可证。部分地方立法已经规定排污许可证制度适用于所有的排污行为。但其法律效力有疑问。国家的立法动态是全面实施排污许可制度。（四）排污许可证的管理程序排污申报登记许可证的申请发证单位的审核许可证的发放许可证的实施与监督（五）许可证制度的存在问题定位不准确程序不完善履行缺乏保障五、限期治理与强制淘汰制度（一）限期治理的概念是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者，以及对设立有特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施。（二）限期治理的法律规定我国调整限期治理制度的法律主要有《环境保护法》第18、29、39条以及其他单行污染防治法律。如：《环境保护法》第39条规定：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。（三）限期治理的基本内容1、限期治理的对象2、限期治理的目标3、限期治理的期限4、限期治理的决定机关5、决定限期治理的程序（四）限期治理的决定权《环境保护法》规定限期治理的决定权由各级人民政府行使。部分立法，如《环境噪声污染防治法》和新修改的《固体废弃物污染防治法》规定，限期治理可以由各级环保部门决定。一些地方立法也允许地方政府可以将限期治理决定权授权给环保部门行使。（五）未完成限期治理任务的法律后果加收超标准排污费罚款停止、关闭强制淘汰制度强制淘汰—国家以防止环境污染和调整产业结构为目的，定期公布严重污染环境的工艺、设备、产品或者项目名录，限期禁止其生产、销售、进口、使用或者转让的制度。强制淘汰的理由污染严重、能耗过大、浪费严重没有治理价值或治理成本过高，强制企业或技术升级换代履行国际义务强制淘汰的法律依据环境法律依据--大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、节约能源法等法律有规定行政法规依据—国务院的行政法规和规章。如1996年《关于环境保护若干问题的决定》

国际条约及其国内配套规定—《保护臭氧层维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》以及中国政府制定的《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》和《关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》等。

地方性环境保护法规和规章—如广东禁止含铅汽油和不可降解塑料餐具的使用的规定。强制淘汰的对象强制淘汰的对象必须明确具体，一般由法律授权的政府部门公布名录的方式确定强制淘汰的对象包括

工艺设备--如土窑烧砖铁合金电炉、平炉炼钢及使用CFC生产气溶胶等；

企业—如小水泥、水造纸、小炼焦、小制革等十五小企业；

项目—含国家禁止或限制投资、生产的工艺和产品的项目；

产品—如含铅汽油、消耗臭氧层物质、高硫和高灰煤、含汞量超过标准的电池和不符合排放标准的汽车等。包装—如在特定地方不允许使用塑料包装的物质。强制淘汰的实施保障强制实施有权机关以行政命令的形式发布。限期淘汰所有的淘汰对象的淘汰都有时限。各有关部门联合把关对拒不执行淘汰目录的企业，工商行政部门要依法吊销营业执照，各有关部门要取消生产许可证，各投资主管部门不予审批，土地管理、城市规划、环境保护消防、海关等部门不得办理有关手续，银行不予贷款。违法处罚责令企业和项目停业、关闭，没收和销毁产品等。六、污染集中控制制度污染集中控制是在一个特定的范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和所采用的管理措施，是强化环境管理的一项重要手段。污染集中控制，应以改善区域环境质量为目的，依据污染防治规划，打基础安照污染物的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用最小的代价取得最佳效果。

七、目标责任制环境保护目标责任制，是通过签定责任书的形式，具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这一制度明确了一个区域、一个部门及至一个单位环境保护的主要责任者和责任荡围，理顺了各级政府和各个部门在环境保护方面的关系，从而使改善环境质量的任务能够得到层层落实。这是我国环境环保体制的一项重大改革。

八、城市环境综合整治定量考核（城考）城市环境综合整治定量考核，是我国在总结近年来开展城市环境综合整治实践经验的基础上形成的一项重要制度，它是通过定量考核对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动予以管理和调整的一项环境监督管理制度。

考核指标实施细则（调整方案）

环保模范城//生态市九、污染物总量控制和排污交易制度（一）污染物总量控制制度污染排放控制的二种主要形式：浓度控制和总量控制

浓度控制—对每单位容积物体内所包含的污染物的数值进行控制。其优点是容易确定、容易推行和容易操作。缺点是无法考虑环境容量和控制进入环境的污染物的总量。

总量控制—对特定时间段内排放进入特定环境区域的污染物的总量进行控制。其优点是可以考虑环境容量和控制进入环境的污染物的总量。缺点是技术要求高、操作困难。总量控制制度的适用范围达到浓度排放标准但环境质量仍不达标的环境区域。水体--在达到浓度排放标准但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量控制制度。大气--对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。

总量控制的操作步骤制定总量控制计划：确定总量控制的区域、重点污染物种类、需要削减的排放量及削减时限；确定总量控制实施方案：确定需要削减污染物的单位、每一排污单位重点污染物的种类及排放总量指标、需要削减的排污量及削减时限要求；核定排污单位重点污染物排放量；发放排法许可证，确定排放削减指标和排污要求。污染物总量控制制度对排污总量进行确定及分配排污指标的法律实质是对环境容量资源进行法律上的确定和分配。排污指标具有财产性质，对企业而言，获得的排放指标多少意味着占有环境资源的多少。（二）排污交易制度又称可交易的许可证制度、排污指标交易制度、排污权交易制度和减排交易制度等。指在实施污染物总量控制的场合，通过颁发排污许可证的方式分配排污指标，并允许指标在市场上交易的制度。建立排污交易制度的原因排污指标具有可交易性：财产性确定性排它性排污交易可产生明显的环境和经济效益：排污交易制度使环境质量不达标，排污总量已被锁定的区域仍有发展的机会；排污交易使排污者在排污控制方面有了更多的选择，从而节省社会成本；排污交易可以刺激排污者进行技术革新和管理创新。排污交易的形式指标在不同主体之间的交易或调剂指标在同一主体不同项目间的调剂指标在同一主体不同时间段内的调剂指标与产生抵消效果的行为之间交易排污交易制度的国际实践美国的排污交易制度20世纪70年代开始的“泡泡”政策。20世纪90年代开始的“二氧化硫”交易政策。国际的排污交易制度消耗臭氧层物质的国际减排交易温室气体国际减排交易排污交易制度在中国的构建从80年代中开始在部分城市进行试点，在政府的主持包办下，也进行过一些排污交易的项目。但是行政色彩明显，没能体现市场机制的作用。完善排污交易制度的若干要素污染物总量控制制度日益成熟；交易规则完善，市场机制能发挥作用；环境执法机制完善，指标有真正的约束力；先进的交易及监管系统，指标的使用和流动能被有效追踪。作业题新老八(九)项环境管理制度各是什么?各项制度的基本要求是什么?就其中任一制度,查阅资料,总结它的积极作用和该项制度实施中存在的问题。十、环境事故报告处理制度（一）污染事故概述污染事故—由于发生事故或者其他突然事件，导致污染物的排放超过正常排放量，造成或者可能造成污染危害后果的事件。1987年国家环保局颁布了一个《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》将环境污染与破坏事故分为4级：一般环境污染与破坏事故；较大环境污染与破坏事故；重大环境污染与破坏事故；特大环境污染与破坏事故。（二）污染事故报告制度《环境保护法》第三十一条规定：

因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。

第三十二条规定：

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。

环境事故报告制度的主要内容1、事故报告2、事故处理

报告责任人事故发生单位--及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告。分通报和报告事故发生地的环保部门--在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告。属于重大以上事故的，还应报告上级环保部门。事故发生后，发生地的环保部门即应赴现场调查，并对事故的性质和危害进行初步认定，然后根据事故的大小分级向当地政府和上级环保部门报告。由于相应的环保部门进行事故的确认和处理。

（三）应急措施的采取应急措施的特点：应急性、临时性和强制性采取应急措施的主体

污染发生单位--如《水污染防治法》第20条规定：“排污单位发生事故或其他突然性事件，必须立即采取应急措施。”如关闭排污设施、堵塞排污口、减轻污染后果等。

各级人民政府—如《环境保护法》第32条的规定。政府采取的应急措施包括：责令有关单位减少或停止排放污染物；责令有关单位立即停产；发布紧急命令、组织抢险救灾；采取紧急措施封闭事故现场，通告有关部门停止使用受到污染的资源或物质；采取其他非常措施，如组织污染区居民撤离、疏散等。（四）事故的处理事故的处理单位一般的事故查处单位是各级环保部门，主要机构为其环境监察机构。一般和较大环境污染事故的确认和查处由区、县级市环保部门负责；重大和特大的环境污染事故的确认和查处由地级市环保部门负责；跨区域的环境污染事故由上一级环保部门负责。部分污染事故由其他有关部门查处：渔业污染事故—渔政监督管理机构；船舶造成的内陆水体污染事故—交通部门的航政机关海洋环境污染事故—由陆源污染物和海岸工程引起的由环保部门查处；由海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物引起的由海洋行政主管部门查处；由船舶引起的由海事行政主管部门查处（军事船舶及港区水域外的渔业船舶除外）。军事行为引起的污染事故—一般由军队环保部门查处。事故的技术性证据的提供事故的技术性证据，如污染物的种类、数量、浓度等，由技术部门提供。在行政处理程序中，市级以上环保部门的环境监测机构有职责承担或者参加本辖区污染事故的调查、负责环境污染纠纷的技术仲裁。由其出具的环境监测数据和资料应作为认定环境污染纠纷责任的技术依据。在司法程序中，环保监测部门出具的技术依据是否必然作为证据采用，需要经过司法机构的审查认定。事故责任的追究环保行政和其他行政部门只依据法律追究责任人的行政责任。对于触犯刑律的应该提请公安或检察机关追究其刑事责任。同时可以应当事人的请求调处损害赔偿问题。（五）行政机关对当事我纠纷的调处当事人之间就污染事故而发生的赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以请求环境保护部门或者其他依照法律行使环境监督管理权的部门处理。两个问题：行政机关对赔偿问题的处理是什么性质有行为？解决赔偿问题是否行政机关的法定职责？行政机关对赔偿问题进行处理的定性：行为性质属于一种民事调解行为；调解不是行政机关的法定职责；调解不是法定程序；调解决定不是行政决定；调解的效力取决于双方当事人的接受程度。十一、现场检查制度环境保护现场检查制度是关于环境保护部门和有关的监督管理部门对管辖范围内的排污单位进行现场检查的一整套措施、方法和程序的规定。它是环境管理的重要法律制度，也是环境执法的重要手段之一。它能够促使排污单位依法加强环境管理，积极采取污染防治措施，减少污染物的排放和消除污染事故隐患，并可以使环境管理机关及时发现和处理环境违法行为。

该制度区别于其它环境法律制度的特征主要有：（1）检查主体和内容的特定性。从事环境保护现场检查的机构只能是法定的行政机关，未经法律、法规授权的机构无权进行现场检查。其检查内容也必须是法定的与环境保护有关的事项，而不是对被检查单位的任何活动现场都能检查。

（2）检查行为的强制性。环境保护现场检查是一种单方的行政行为，进行现场检查不需要取得被检查单位的同意。对拒绝现场检查的单位和个人，可以给予行政处罚。当然，检查者必须为被检查者保守技术和业务秘密。

该制度区别于其它环境法律制度的特征主要有：（3）检查时间的随机性。检查机关可以随时对排污单位进行现场检查，而不必事先通知被检查单位。

环境保护现场检查制度，在我国产生于二十世纪七十年代，发展于八十年代，成熟于九十年代初。

第二节环境标准管理制度标准是一系列在一定区域内统一了的技术要求，是行为规范的一种。环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。一、环境标准的分类从内容上分，环境标准有：环境质量标准--以维护一定的环境质量，规定环境中各种污染物在一定的时间和空间内的最高容许含量。如大气中SO2标准。污染物排放标准--在国外也叫污染物排放限量标准。是指为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染源排放进入环境中的污染物的浓度或数量所规定的最高限额。如企业排放SO2的标准。产品中的环境标准--规定工业产品和农产品中某种污染物质的最高容许含量。如煤有含硫标准。环境技术标准--对使用特定技术控制和监测污染物所作的统一规定。如脱硫技术标准。环境管理标准--对企业建立环境管理体系，实施环境管理所需的要素、规程、运行机制等作的统一规定。如ISO14000环境管理标准体系。环境基础标准--对在环境保护工作中，具有普遍意义的名词术语、符号、指南、规程、导则等所作的统一规定。环境方法标准。对环境保护工作中，以试验、检查、取样、分析、统计和其他作业等方法为对象而做出的统一规定。从制定的机构及级别上分，可分为国家标准（含行业标准）和地方标准；从产生的依据上分，可分为法定标准和非法定标准。前者为根据法律的要求而制定的标准，一般为强制性标准。后者为社会各界，包括企业、社会组织等自行制定的标准；从标准的约束力上分，可分为强制性标准和推荐性标准。二、标准管理的特点强制性技术强制手段统一性无差别适用普适性广泛适用三、环境标准的制定国家级环境标准又分为国家环境标准和国家环保部（总局）环境标准。都是由国家环境保护行政主管部门负责制定。地方环境标准由省、自治区和直辖市人民政府制定。地方环境标准主要涉及两个领域：一是在国家标准没规定的地方制定的地方标准，当国家颁布了相应的标准后，该项地方标准即行废止；二是在已有国家标准的地方制定严于国家标准的地方标准。在该标准适用的地方区域，当国家标准和地方标准有不同时，执行地方标准。但是地方汽车尾气排放标准严于国家标准时，需要报国务院批准。四、实施环境标准的义务主体环境质量标准的义务主体是各级人民政府污染物排放标准的义务主体是排污企业环境技术标准和环境产品标准的义务主体是生产者、排污者和环境工程技术人员环境基础标准和环境方法标准