我国户籍管理制度改革存在的问题与对策研究

我国户籍管理制度改革存在的问题与对策研究摘要我国通过长年实行的传统的静态人口户口管理制度实现社会的稳定和谐，从而建立和巩固出一种二元化的城乡人口管理格局，但是随着市场经济的不断发展，我国改革开放推动人口流动频率不断增加，现行户籍制度的不足越来越明显。从我国目前的实际情况来看，户籍制度改革涉及的范围众多，包括保障结构、社会体系、经济、政策方方面面，进行户籍制度改革活动务必尊重科学方针，务实，循序渐进。从目前的国家政策来看，我国现在是倾向于大力改变目前城乡二元结构，不断推动城镇化率的提升，从而引导着户籍改革的总体方向，农村户口将逐渐退出我国历史舞台，以后我国所有城市终将全面实行依据居住地划分的城乡统一的户口迁移制度，户籍管理制度将淘汰掉过去推行了多年的非农业户口、农业户口分类管理模式，城乡居民势必统一户口管理为居民户口。由此本文依据文献推导我国户籍制度的改革趋势势必为城乡统筹服务。本文系统的分析了我国户籍制度的内涵，通过文献法深入分析我国户籍制度的变迁历程，并系统针对我过户籍制度的现状、不足和取得的成果进行研究分析，通过科学发展观和管理学理论去探讨如何更好的实现户籍制度改革措施，从而为我国户籍制度的改革提供更多的科学理论依据。一、引言户籍制度的历史悠久，放眼全球，全世界绝大多数的国家都通过户籍制度实现民事登记制度的管理，能够有效帮助政府实现登记管理，我国目前采用的户籍制度主要是在我国计划经济时期实现了稳定巩固国家内部秩序的目标，从而推动我国经济的进步，有着不可忽视的重要意义。但是时代是不断发展变动的，我们过去使用的户籍制度不可能永远符合现在的社会需求，过去长期使用的二元户籍制度已经不符合现代市场经济社会的情况，展现出许多有待优化的地方。例如以前的户籍制度通过人口流动的限制来实现内部秩序的稳定，但是现代市场经济人口流动需求巨大，限制人口流动将会大大的阻碍我国经济发展，不符合目前的情况，最后只会导致我国城乡经济水平的差距越来越大，所以对我国户籍制度进行改革势在必行，从法制化的手段去实现户籍制度的完善优化，不断推动社会保障制度的健全，研讨如何更好的实现户籍与土地之间的良性循环，剥离户籍附加利益，从而获得追求的普惠公平的社会福利目标。户籍制度的改革被我国大众广泛关心，因为户籍制度关乎每个公民的切身利益，从目前的进展来看我国户籍制度的改革还是获得了一定程度的发展进步，但是时代的变迁也显示我国户籍制度务必尽快进行改革优化，管理缺乏规范性，匮乏的城市资源都导致户籍制度中的矛盾日益凸显，经济条件的悬殊使得城市与农村的生活水平越发不平衡，没有跟上其他关联性政策改革直接引起我国户籍制度改革过程阻碍较多，困难重重。即使户籍制度改革是有阻碍的，我们也必须进行改革活动，因为这才是符合时代需求的，目前来看阻碍户籍制度改革的力量在不断削弱，所以更应当继续加强改革措施，依据科学客观规律，不断加强制度配合协调、逐步到位、公民公平公正、城镇化，研究推动城乡统一户口登记管理制度体系，通过身份证管理、户口登记等管理措施实现规范的人口管理系统，从而将过去静止的静态人口管理改革为更为符合时代需求的动态人口管理。二、户籍制度改革的重要意义（一）有利于城市的发展，有利于城市化率户籍制度的改革势必导致较多的具备较好经济条件的农村人口迁移到城市生活，而我国属于农业大国，在巨大的人口基数基础上我国又有比率较高的农村人口，大量农村人口涌入城市将大大提高城市整体基础设施的需求量。吃穿行游购娱，全都需要城市依托基础设施实现需求的满足，从而推动城市整体的发展。分析相关数据我们可以得出认知，城市人口消费水平高于农村人口，农村人均消费水平仅为城市人均消费水平的三分之一，有利于正在进行结构调整的我国经济增长速度的加快。农民群体向城镇的转移有利于农村生活习惯的改变并提高城市消费总量，内需也会提升。我国经济虽然有着较为理想的数据作为展示，但是在繁荣的表象下暗流涌动，经济结构失调的问题不断干扰着我国经济的健康发展。目前来说最为明显的现象为我国外贸依赖较重，投资过旺，储蓄量巨大，不理想的消费都是导致这些情况产生的原因之一。要想改变这种现状，首先应当刺激城市消费水平，我国农民群众基数大，更是应当通过城镇化实现农民群众收入水平，从而扩大内需，实现农民生活习惯城市化，促进农民消费水平的提升。我国城市化过程与传统世界各国城市化相反是多种原因导致的，我国工业发展在近现代以前及其滞后，随着现代国门的开放才获得了飞速提升，我国是传统农业大国，农民人口基数巨大，我国在推行城镇化过程中是逐步开展的，导致我国城市化过程与传统模式相悖最主要的原因在于我国户籍制度没有跟上时代需求。我国现在实行的户籍制度导致虽然大量农村劳动力涌入城市，但是即使农村群众在城市就业也无法改变农村户口。随着瞬息万变的市场需求呼声不断上涨，户籍制度改革被许多地方不断尝试，例如深圳市开始制定政策允许达到要求的农民工落户，重庆为了实现内需扩大而通过户口农转非的手段进行城镇化，推动小城镇与大中城市之间和谐互助，不断壮大大城市经济发展水平，支持中小城镇发展。要想实现更好的城镇化，就需要不再遏制外来人口想要实现农转非，通过制度的优化实现待遇的平等，只有真正的公平公正才能将城镇吸收人口的能力发挥出来。通过城镇化可以做到提升农民消费习惯，从而推动城市内需的发展。（二）有利于保障农民工合法权益“农民工”这一词语带有歧视性和贬义，并且展现出农民群体与城市之间存在的隔阂，农民工虽然都有农村土地，但是他们选择到大城市谋取更多的生存机会，他们在城市有一份获取报酬的工作，却没有城市户口，没有得到城市户口应当享有的社会保障。农民群体为城市发展建设提供了自己的一份劳动力，积极争取更加光明的人生和未来，却没有获得城市的认可。部分城市规定非本地户口的人在城市经商或工作超过一定年限，或者是购买了房产，便能够申请城市户口，利于更好的贡献劳动力。通过城市户口能够更好的实现农民工在城市生活条件待遇的改善，现行的户籍管理制度无法保证进城务工人员的应有权利。目前突出的问题有：农民工普遍工资不高，容易出现农民工工资拖欠的情况，劳动强度大，劳动时间长，大部分从事的工种都是缺乏安全性的工作，社会保障匮乏，易于出现工伤和职业病，生活保障、子女求学、居住条件都存在较多阻碍，文化、政治、经济权益较难得到应有的维护。只有通过户籍制度改革才能让农民在城市扎根并获得应有的社会保障，防止农民在城市的就医、就业、居住出现过多不必要的阻碍。户籍制度改革能够保障农民工享有国民待遇，农村进城务工人员受到城市边缘化待遇会影响社会和谐，农民工为城市发展建设献出了自己的一份力量，农民工的正当权益被损害，我国城市苦累的工种都被农民工所从事，通过自身的努力谋求工薪的同时也促进了城市的建设。由于农民工从事的工种大多属于社会底层，导致城市对农民工权益不平等，农民工长期因为户籍问题而被差别对待。目前包括深圳在内的多个城市开展户籍改革，从而有利于维护农民工群体享有应得的权利，维持社会安定和谐。（三）改革户籍制度有利于农村产业发展提升城乡一体化需要依靠制度的改革，只有资源获得了自由的流动才能促进农村经济的发展，大力推进户籍制度改革，完善符合市场经济体制的新型城乡关系，能够打破过去传统的计划经济格局体制。经济发展进步需要依靠户籍制度的改革，广大农民群众要维护自身利益需要依靠制度的完善优化，科学合理的进行户籍制度改革才能够做到公民合理流动迁途自由，从而实现城市化的快速发展，满足新时代我国经济社会发展的要求和改善人民生活水平。目前存在的传统计划经济为基础的户籍制度造成城乡居民两种身份制度的存在，只有通过户籍制度改革才能消除目前存在的对立不公平的城乡对立状态，为农村居民创建一个可以自由居住迁移的户籍制度，从而让农村居民获得与城市居民同等的劳动保护权益和就业竞争机会，获得公平的发展条件，并享有在居住地和工作所在地社区同等民主选举、被选举等的权利，才可以做到全面激发劳动力并为社会做出最大的贡献，刺激生产力的解放，合理开发人力资源。通过户籍制度改革能够推动农村工业化、农业产业化，提高农村经济发展水平。例如重庆可开发城市用地仅仅只有九十平方公里，而大城市要想发展，就必须开发农村土地，将农村适宜的土地开发建设为工业用地和基础设施用地，从而提高城市人口，开发农村大量闲置的土地，提高经济效益。改革户籍制度能够提高农村人均耕地面积，加强农村生产集约化，帮助农村居民获得更多收入，在进行户籍制度改革试点中，重庆采取的方式是通过农村居民转移到城市，帮助农民实现共同富裕，通过农村剩余劳动力转移到城市实现农村土地的开发改造，为规模化生产做准备。目前来看我国农村地区的基础设施水平还是较为低下的，桎梏了我国农业生产，由于农民主要的收入来源不再是过去的通过耕地获取的经济收入，导致集劳集资的手段不能有效解决农民收入。通过让达到要求的农民转移到城市生活，将农村闲置土地承包给大企业大公司，不单单能够通过大企业的技术资金优势建设改善农村基础设施水平，还能实现土地的规模化集约化生产，实现高效利用土地。农民进城务工,原本拥有的土地便有可能被流转，宅基地也可能会因为流转而再次被利用为耕地。同时，进入城市生活的农民获得城市户口能够帮助农民获得教育、医疗、就业、居住和就业的权利，让农民获得同等的机遇。重庆市政府在进行农转非政策时充分考虑到了农民的特殊情况，在满足农民获得城市户口的同时暂时保留他们对宅基地、林地、土地收益，缓冲时间大约为三年，从而实事求是的实现农民工收入问题。三、我国户籍制度改革与发展现状（一）我国户籍制度阶段性改革的演进1、居民户口自由迁移时期（1951年到1957年）这一时期是居民户口迁移量持续增长的阶段，1951年到1953年期间人口净迁移率超过百分之三十，1954年全国自由迁入迁出二千万人，并持续增长，机械增长人口达到百分之五十。从1951到1957年属于居民户口自由迁移时期，我国户籍制度是先从城市建立起来并向农村拓展，户籍管理一开始是较为混乱的，甚至达到政出多门的状态，并逐渐被统一规范为由公安局管理。这一时期最大的特点是农民人口大量涌入城市并自由遵从自愿原则转移户口所在地，公民迁移居住权得到充分尊重。2、控制居民户口迁移时期（1958年到1978年）1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》明确规定农村居民要将户口迁移到城市必须持有劳动部门的录用证明或者城市户口登记机关的准许迁入的证明，才能办理户口迁移到城市。从这一条例的颁布我们可以看出户口管理制度从过去的人口统计、治安管理转向了社会控制的趋势，户籍管理制度开始限制人口自由迁移。1958年1月此条例的颁布是通过法律的形式将我国城乡分隔的户口登记制度和限制农民迁移的制度巩固下来，城乡二元分制格局体系开始稳定。二元户籍制度在当时是积极的，我国在当时的城乡人口比例为二比八，工农业产值比约为三比七，二元户籍制度在我国起了较长时间的稳定社会秩序、便于统计人口的作用，促进了工业化发展，提高了资源整合效率，维持了城乡人口比例的稳定，在当时是能够促进经济发展的，在我国当时较低的城市化水平下，预防了人口流动对城市造成的冲击。这一时期户籍制度的演变遵循《中华人民共和国户口登记条例》，并不断提高其控制人口流动维持社会稳定的功能。这一阶段的公民被人为的区分为“非农业人口”和“农业人口”，城乡之间的差距较大，户籍制度将两者划开了距离。户籍制度主要将重心放在如何更好的协助计划经济建设，并围绕于此进行强化、限制、补充、调整，使得户籍制度成为计划经济体制的核心制度，人为的将城乡格局设置为农村支持城市发展、农业为工业提供支持、限制人口自由流动的局面。3、我国户籍制度的松动与过度阶段（1979年到1994年）1984年我国颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1992年又出现“蓝印户口”，买卖户口热潮出现。4、我国户籍制度改革阶段（1995年至今）1994年开始我国取缔户口按照商品粮为标准进行划分农业人口和非农业人口的二元结构划分法，以居住地和职业作为划分依据，建立寄住人口、暂住人口、常住人口三种管理模式为基准的登记制度，改革的整体方向和趋势是户籍的证件化管理。（二）我国户籍制度改革现状户籍制度历史悠久，能够被世界各国广泛采用到如今，必然有其历史优越性，户籍制度便于社会进行管理，预防城市人口增长过多过大，维护社会治安。我国户籍制度显现出计划经济体制下社会控制制度、社会公共管理的所有主要特点，是在计划经济制度的发展过程中建立起来的，目前来看在不断适应市场经济并进行完善。我国目前实行的户籍制度将人视为单一的生产要素，想要通过人为的手段强行将人归类在某一经济体系中，政府在物资短缺时期以户籍为基准实行基本生活资料配给制，以户籍作为实现控制消费的工具。通过农村户口与城市户口的划分来控制人口跨地区迁移和城乡流动，这种措施其实是想将农村的人口稳定在农村。过去几十年的户口政策可以看出城乡之间的户口存在等级差异，不同城市之间的户口也存在身份等级的不平等，户籍制度犹如过去的阶级制度，只能世袭。我国现行的户籍知道导致公民户口的性质不是取决于工作种类和居住地点，而是在于其父母的户口性质，假如父母是农村户口，一般只有通过转干、就学等方式才能实现迁移为城市户口，这种情况直接导致职业和居住地与其社会身份的无关性，农民阶级的世袭化。我国户籍制度的附加功能多样化，我国户籍制度附带多种利益分配功能，城市户口在医疗、住房、教育、就业多方面都存在优于农村户口的优势，通常城市户口能够享受到的社会福利更多，并且户籍制度能够限制人口流动和迁移，从而使得城乡人口福利待遇差异化加大。四、现行户籍制度改革存在的问题分析（一）户籍制度改革缺少法律制度保障经济的发展，人口的流动使户籍管理成为一项社会难题，一些城市和地区在发展地方经济以及保护地区利益上，对户籍制度进行了相应的调整，如：北京市2015年出台的《北京户口迁入条件及管理制度》中对外省市农业户口或非农业户口的无业人员夫妻投靠进京入非农业户口的规定为：“申请人年满45周岁，且结婚满10年”，“申请人年满46周岁，不满55周岁，结婚应满5年；申请人年满55周岁的，结婚应满2年”。这无疑在一定程度上限制了需要入北京户口的社会人群；而广东省深圳市则是采取了积分制的入户制度，同时对年龄限制在18周岁以上，48周岁以下，而且要身体健康等等，可见由于国家在户籍制度改革的问题上，没有出台相关的法律法规加以约束和界定，造成我国各地区、各城市的户籍管理制度不同，从而影响了经济的健康发展。不仅如此，由于户籍管理无法可依，造成出现不少的户籍问题，户籍制度容易出现管理混乱和低效率的人口流动，“迁移式”户口迁移模式是目前高校户籍管理制度的主要管理模式，明确规定大中专学生入学报告的时候将户口统一迁入考入的学校毕业时随档案一同转回原户籍，形成由原户口所在地迁入学校，再从学校回迁原先户口所在地或工作单位所在地的迁移模式。可是现实操作复杂得多，较为繁琐的迁移流程往往显得时间紧张，工作量巨大，工作质量缺乏保障，效率不高。户籍管理的基本是“人户一致”，人走户口走，户口要在人所在的地区，但是现实情况却是人户分离情况普遍存在。最近十几年的大学毕业生在某得正式稳定的工作之前通常工作较为变动，而这种情况无法保证户口落户，部分毕业生不愿意将自己的户口迁回原籍，于是随身携带户口迁移证，有的还会出现户口迁移证丢失损毁的情况，直接导致自己变成无户口人员。市场经济导向下催生出高校“预就业”热潮，各大高校为什么追求数据上的就业率人为的要求毕业生为就业而就业，导致高校的教学质量和秩序越来越混乱，这种情况也是由于户籍制度的无法可依间接造成的。（二）社会保障制度有待完善目前由于各地区经济发展水平存在差异，造成各地区以及城市间的社会保障制度执行的并不统一，从养老保险制度到医疗保险都有着很大的区别，这也造成户籍制度改革没有落到实处，户籍制度通过社会福利待遇和就业机会等方面人为的将城市户口设置为了优于农村户口的身份差异，导致外来务工人员无法得到城市归属感，自然无法充分调动进城务工人员的消费积极性。大部分进城务工的人员在社会活动中无法取得应有的尊重和平等，在各个方面都与城市户口存在待遇差异，使得城市户口的社会地位高于农村户口，打击了农村进城务工人员建设城市的创造性和积极性。现行的户籍制度造成了城乡差别越来越大，尤其是针对社会保障体系而言城乡差别较大，而且不同城市间也存在着社会保障制度的不同，这无疑使有些农村条件好的人，要想方设法的进入到城市生活，从而变相的增加了人口的流动，因此，在户籍制度改革上，要切实的将社会保障体系进行构建，而且还要尽可能的消除城乡差别，城市间的差别，这样对城市的发展和社会秩序的稳定具有积极意义。（三）户籍附加利益影响户籍改革从经济发展的角度去看我国目前实施的户籍制度与经济发展还不能够有机的融为一体，各地区是效率低下的，成本的高昂不符合效率原则，要想实现市场经济就必须满足劳动力自由流动的条件，我国工业化进程中遏制了农村劳动力的流出，大量剩余劳动力被土地所牵制，出现城市化低于工业化的状态。最为明显的特点便是市场有效需求缺乏。我国现行的户籍制度导致城乡二元对立格局的存在，浪费了大量农村剩余劳动力，在制度上遏制农村群众向城市的转移，导致大量农村群众在城市打工却无法获得城市户口，提升了城市流动人口占比。农村户口无法获得与城市户口等同的机会和社会福利，使得农村进城务工人员大部分缺乏稳定的工作预期，消费行为无法通过收入水平的提升来改变。现行户籍制度阻碍了劳动力市场的统一化和规范化，为解决城市常住人口就业问题，不少的城市实行了符合地区特点的地方性法规来阻碍外来人口获得公平的就业机会，导致劳动力和人才流动缺乏合理性和科学性。户籍制度人为的将城乡二元化是不利于社会和谐的，主要原因是不平等的社会地位和就业、医疗、经济和文化条件上的差异性是不符合公平性原则的，过去长期实行的城乡二元户籍管理制度已经脱离了目前的社会实际情况，在目前的社会发展状态而言已经是落后了的，农村人口在户籍制度的作用下长期受到社会不平等的态度，并被城市居民所排挤。五、深化户籍制度改革的对策（一）建立健全相关法律制度法律由国家认可、制定，确保法律的实施依靠的是国家的强制力的以规定当事人义务和权利的具有普遍约束力的社会规范。现在来看我国户籍制度已经开始朝着自由迁移的方向改革和过渡。但目前的改革如果仅仅流于形式是无法做到从根本上改革目标的实现的。虽然我国的《劳动法》通过法律形式赋予了所有公民平等就业的权利，但是在客观实际活动过程中缺乏可操作性导致难以实现。欧美发达国家的市场经济体制中通过法律手段严令禁止就业歧视，用人单位不得在招聘活动中人为设置限制性条件，如果设置的限制性条件缺乏科学合理依据，将受到起诉并被法律严惩。有鉴于此，我国应当加强有关方面的法律制定，通过完善建立《反就业歧视法》实现城乡就业的公平平等，防止因为户籍产生的就业歧视。关于就业的法律制定难度较大，需要全面科学考虑，因为这关乎民生，必须通过全方位的协调配合才能实现，具备较大的重要性和开展难度，所以在开展相关立法活动前必须做到科学研究分析评估，以我国具体情况为基准制定科学合理的相关法律。户籍制度改革必须是有法可依，有法必依，这样才能够确保户籍为经济发展服务，为方便人民群众服务，而随着法制化社会进程的加快，未来的户籍制度改革，将会把原本附加在户籍上的各种特殊权利进行剥离，户籍将只是简单的一个身份证明，在信息时代下和社会诚信体系构建中，户籍将成为一个公民信用信息的载体，这样无论这个人走到哪里，受到的法律保护是一致的，享受的社会保障体系是相同的，而且走到哪里都会将个人的诚信进行统计保存，因此，这些与户籍有关的各种功能必须都要以法律为基础进行构建与完善。因此，国家权利机关要尽快的制定并实施《户籍法》，这样就能够使很多问题得以解决。（二）建立完善社会保障制度农村户口迁移到城市最主要的原因是城市具备优于农村的基础设施条件及就业机会，农村群众转移到城市生活，就会提高对于养老、就业、医疗、教育各方面的公共福利需求，而我国社会保障制度本身就缺乏完善性。我们所说的社会保障制度不仅仅指城市社会保障制度，更包含农村社会保障制度。我国目前在社会保障制度上依然处于发展状态，存在较多的不足，但是为了推动我国户籍制度的改革，务必大力加强社会保障制度的完善，只有完善的社会保障制度才能实现人口自由流动。目前来看要想让我国农村户口与城市户口之间的差异性完全消除是不现实的，但是为了实现人口自由流动的平台的建立完善，就不得不从社会保障制度上去优化。户籍制度改革不仅要从根本上取消农业户口和非农业户口之分，而且还要取消地区差别，尤其是在社会保障制度方面，北京的居民与甘肃的居民应该享有同等的社会保障，而不能够出现差别，另外，城市居民与城镇、农村居民也要消除由于户籍引发的社会保障上的差异，因此，户籍制度改革要与社会保障体系彻底的分离，户籍只是一共身份、出生地的证明，是公民享有的基本权利。（三）剥离户籍附加利益、实现普惠型的社会福利制度户籍制度的改革不能单纯的追求广义上的改革，还要实现户籍管理的原本目标，完全剥离附加在户口上的社会管理功能。户籍成为了现在城市化过程中追求物质利益的一种工具和手段，这必然导致社会的不平等，目前来讲必须在就业、医疗、住房、教育各个方面做到户籍和身份的区别，让户籍制度摆脱经济管理工具的性质，做到科学分配社会公共资源。这种措施能够更好的降低户籍人为造成的价值，从而预防非法买没户籍的行为，阻碍国家工作人员行贿办理户口情况的出现。通过这些措施能够实现降低贪污腐败现象发生率，维护公民权利上的平等性，务必剥离附加在户籍上的利益，实现公民权利的维护。六、结语随着我国经济的发展和城镇化建设的步伐加快，城乡差别将