农村土地流转对比-以江苏省和安徽省为例

东部沿海地区和中西部地区农村土地流转政策比较研究——以江苏省和安徽省为例摘要：近年来，东部沿海地区和中部地区的农村土地流转在规模、方式、效果等方面产生了较为明显的地域差异，各地区不同的土地流转政策是产生差异的重要原因。本文以江苏省和安徽省为例，比较了两省农村土地流转现状和相关政策，发现江苏省在流转政策及效果上具有优势。本文从多角度分析了流转政策的影响因素，并对江苏省和安徽省的相关因素做差异化分析，提出了中部地区完善土地流转政策的合理化建议。关键词:土地流转；流转政策；区域经济；聚类分析Abstract：Inrecentyears,rurallandineasterncoastalandcentralregionsofthetransferhaveamoresignificantregionaldifferencesintermsofsize,mode,effects.Differenttransferpolicyindifferentregionsisanimportantreasonforthedifferences.TakingJiangsuprovinceandAnhuiProvinceasanexample,thispapercomparesthecurrentsituationofrurallandcirculationintwoprovincesandtherelatedpolicies,andfindsthatJiangsuprovincehastheadvantageinthecirculationpolicyandeffect.Then,thispaperanalyzesthefactorsaffectingthetransferpolicyfrommanyangles,dothedifferenceanalysisabouttherelatedfactorsinJiangsuprovinceandAnhuiprovince,putforwardreasonablesuggestionstoimprovethelandcirculationpolicyofthecentralregion.Keywords:RurallandcirculationTransferpolicyRegionaleconomiesClusteranalysis引言农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转本质上是农村土地经营权、承包权、所有权“三权分离”的过程，是农村经济发展到一定阶段的产物。农村土地流转是农业生产实现规模化、集约化、现代化发展的科学方法，是关系中国今后相当长时期经济社会发展特别是农村发展的关键举措。土地流转政策是我国土地制度的重要组成部分，合理有效的流转政策有利于正确引导农村土地经营权有序流转，是农村土地流转效果的重要影响因素。自2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》颁布以来，全国各地区根据当地农业发展情况，积极探索流转模式，不断出台和完善了各地区的农村土地流转政策。在不同的政策指导下，各种具有地方特色的流转方式在全国逐渐涌现出来。本文针对我国东部沿海地区和中部地区农村土地流转政策做对比分析，以探究更为先进的流转方式。1．农村土地流转现状近年来，随着各地区对流转政策的及时调整和完善，农村土地流转过程更加趋于科学化、规范化、合理化，流转的规模和速率显著提升。据统计，截至2014年我国农村土地流转面积年增长率达88%，2015年上半年农村土地流转面积达2577万亩。在我国，由于自然资源分布不均匀、地域辽阔，经济发展水平从东到西呈现逐步递减的情况，这种差异也同样存在于农村土地流转方面，不同地区的农地流转规模、方式、速率以及规范化存在着较大差异[]。截至2013年，全国各省份农村耕地流转面积占耕地承包面积比重的前五名依次是：上海60%、北京48%、江苏43%、浙江42.3%、重庆40.2%[]，同时东部地区已有超过50%的省（直辖市）流转比重高于全国平均水平。截至2014年年底安徽省土地流转面积达到3393.1万亩，江苏土地流转面积也达2902万亩，而安徽流转面积仅占全省耕地面积的41.09%[]，江苏流转面积占全省耕地面积59%（南京高达70%)[]。事实上，早在2010年，上海土地流转率（农地流转面积占耕地面积的比例）已达58.2%、北京已达46.2%、江苏省已达41.2%。因此，东部地区农地流转情况较中部地区更加乐观。东部沿海地区和中部地区农地流转政策对比分析——以江苏省和安徽省为例东部沿海地区较大的流转规模和效率与该地区的流转政策相关。本文选取江苏省和安徽省作为典型地区，对东部沿海地区和中部地区流转政策作比较。江苏省辖江临海，经济繁荣，教育发达，文化昌盛。经济发展方面，江苏人均GDP、综合竞争力、地区发展与民生指数（DLI）均居全国各省第一。农业资源方面，江苏地形以平原为主，平原面积占江苏面积的70%以上，比例居中国各省首位。但江苏人均国土面积在中国各省区中最少，面临着典型的“人多地少”的困境。因此，实现农业集约化生产是江苏农业发展的必由之路。进入21世纪后，江苏省农地流转速率加快，并于2004年率先出台了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，为农地流转提供了初期的法律依据。安徽省土地面积13.94万平方公里，占全国的1.45%。安徽是中国重要的农产品生产、能源、原材料和加工制造业基地，农产品加工等行业在全国占有重要位置。1978年，安徽创造的“小岗村精神”拉开了中国农村改革开放的序幕，自此，乡镇企业渐渐崛起，部分农村劳动力开始转移。90年代后，伴随工业化、城镇化步伐的加快，安徽省走上了对农村土地流转的初步探索之路。2008年十七届三中全会出台《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》，明确“鼓励适度规模经营”这一政策导向，实践中的安徽土地流转开始大步向前。近年来，作为农业大省，安徽省的人口跨省流出比例居全国第一，但从2013年以来外出人口连续三年回流资料来源于新华网/2016-03/03/c_1118225680.htm资料来源于新华网/2016-03/03/c_1118225680.htm目前，江苏和安徽两省在以农民利益为主、谋求农业集约化建设的共同思想下，寻求出各自特色的农地流转政策方针。2.1相似的农地流转政策内容针对农地流转过程中出现的共性问题，江苏和安徽两省以及绝大多数省份颁布的相应政策主要包含以下几点：（1）落实农村土地承包经营权确权登记，明确农村资产权属关系，消除农民对流转后失去农地经营权的担心。2011年，江苏省颁布了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，领先展开农地确权工作。截至2010年，江苏省集体土地所有权已发证15.1万本，占应登记发证的94%；集体建设用地使用权已发证522.8万本，占应登记发证的91%；宅基地使用权已发证1453.1万本，占应登记发证的93%。资料来源于中国江苏网/system/2011/11/11/012052944.shtml2015年，江苏省在《省政府办公厅关于加快转变农业发展方式的实施意见》中明确提出2016年基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年安徽省国土厅发布的《〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》，明确将在2017年完成全省确权登记发证。同时，两省均表示，要资料来源于中国江苏网/system/2011/11/11/012052944.shtml完善承包土地补贴政策。2015年，江苏省结合实际，制定《江苏承包土地补贴政策》。同年3月，安徽六安裕安区296万元土地流转奖补资金及时打卡发放到位。培育和引导农村合作社、龙头企业和家庭农场。土地流转的流入方向一般集中在家庭农场、农村合作社和龙头企业，这三种土地经营方已成为保障粮食生产、引领适度规模经营、促进农民增收、培育职业农民以及促进农业生态循环发展的重要主体。江苏、安徽两省都采取了一系列扶持新型农业经营机构的措施。

2014年江苏省围绕“做优、做强、做大、做精”目标，通过示范创建有效促进合作社规范发展。2015年，江苏省150家农业类合作社被评为国家示范社。对于家庭农场，江苏省按照“积极稳妥、示范引导、强化服务、务求实效”的总体思路，积极创新政策举措，促进全省家庭农场健康发展。2015年安徽省颁布《种粮大户补贴政策》，次年颁布《安徽省关于扶持农业产业化龙头企业发展的意见》和《安徽省关于培育发展家庭农场的意见》。针对家庭农场，安徽省鼓励有一定规模的专业大户成立家庭农场、择优培育一批示范家庭农场、开展家庭农场经营者培训、推进家庭农场的联合与合作、推进家庭农场信息化、建设开展家庭农场注册登记、引领全省家庭农场规范发展。2.2特色农地流转政策部分2.2.1江苏省的特色流转政策江苏省在农村土地流转中一直走在前列，借助良好的城镇化基础和第二三产业的高度发展，江苏省农地流转更具有前瞻性和代表性。不论是流转规模还是流转形式，江苏省具有显著优势。用建立高标准田作为土地流转的条件。“十三五”期间，江苏省将建设高标准农田1000万亩以上，确保全省高标准农田占比60%以上，开发省级区域后备资源300万亩，扶持农业产业化经营项目1000个以上。资料来自江苏农业网，下文关于江苏农村土地流转政策来自于江苏农业网、土流网。用扶持农机购买作为土地流转的助推力。2016年江苏省计划在20个县开展粮食生产全程机械化示范县的创建。强化农田基础设施建设对产业发展的推动，促进社会资本进入农业开发，加大对新型经营主体的培育。2.2.2安徽省的特色政策内容安徽省也在长期应对农村劳动力不足的条件下积累了大量宝贵经验。（1）流转试点改革。2013年，安徽省政府在20个区县农村进行土地流转试点改革。其改革重心就是允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，此举扩大了农村集体建设用地的用途和管制，它可以依法流转，可以开展非农业建设，使土地租售交易大量增加，旅游、农贸等经济快速发展。（2）鼓励返乡农民积极创业。对于农民工返乡浪潮，安徽省出台了《安徽省关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》，《意见》要创新农业经营体系，强化农业社会化服务，鼓励返乡人员创办农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、林场等新型农业经营主体，合作建立营销渠道，合力打造特色品牌，共同抵御市场风险。资料来自土流网/.2.3农地流转政策主要影响因素分析由上述分析可知，东部沿海地区和中部地区农地流转政策存在一定差异，这种差异受到两地地区特征的影响。为深入探究农地流转政策差异产生的原因，本文从地方经济发展水平、城镇化发展水平、工业化进程、农户自身选择四个方面多角度分析农地流转政策制定的影响因素。2.3.1地方经济状况农地流转的发生立足于当地较高的经济发展水平之上。经济发展水平高的地区产业发展迅猛，对产业规模化发展的需求较大，进而促进对农村土地规模化经营的需求；同时，农村土地投入资本的增加使得农地流转活力增强，对农地科学流转方式的研究成为可能，并且可以提高农民收入，增加农业附加值，有利于农地流转的持续有效实施。2.3.2城镇化水平农地流转是城镇化发展的产物，同时城镇化水平也影响着农地流转进程。城镇化发展水平已经成为现代化水平的重要体现，它不只反映城市建设，同时也反映农村发展的各个方面。城镇化进程各个地区的城市化进程对流转政策影响显著。城镇登记失业率、社会保障覆盖率等指标可以衡量进城务工人员在城市获得工作机会和生活保障的难易程度。若失业率偏高、社会保障机制不到位，则农民工进城谋生的意愿降低，更多农民选择留在农村，则不利于农地流转的规模化实施。流转土地规模各地区农业发展状况参差不齐，农业发展水平越高，农地流转成本越低。一般而言，若人均耕地面积小，则土地细碎化程度较高，小面积土地的转包流转形式成为农民的最直接选择，实现土地规模经营的成本随之增加；成规模土地流转，农业机械化程度高、基础设施完善，土地流转成本低。农地成规模分布，也可以减少农地抛荒现象，更易于盘活荒地，利于实现农地流转，提高农地流转收益。地方人文特征受中国小农经济传统思想和中国“人多地少”现状的影响，农民对于土地的依赖程度较高。在经济欠发达地区，人口迁移较少，土地成为农民世代谋生的途径，根深蒂固的小农思想是农地流转的主要障碍，此外，以氏族家庭为单位的基本生活也促使土地很难在大范围内流转。2.3.3工业化程度工业发展水平对土地流转的影响一直显著，一方面，工业化进程会促进农业机械化水平的提升，为农业集约化生产提供便利；另一方面，工业化水平越高，劳动生产率越高，农民更容易倾向选择在工业企业谋生，使农民对农业生产的依赖性降低，农地流转的机率相应增加。2.3.4农民个体差异农民个体差异由农民受教育程度、农村家庭人均收入和支出等指标共同反映。农民受教育水平越高，对农业发展潮流的认知和把握越清晰。若农民思想禁锢，极易出现个别农户的抵抗行为影响大规模流转的现象。同时，农村家庭的收入越多，家庭负担越小，选择其他收入来源的可能性加大，对土地的依恋情结也会因此减少。此外，农民的身体状况、婚姻状况、性别等也对土地流转有一定的影响。2.4不同地区流转政策影响因素差异化评价通过上述对农地流转政策影响因素的分析，结合流转的实际情况，可进一步深入探究两省农地流转政策产生差异的原因。2.4.1确定政策差异化比较的评价体系 围绕对农地流转政策影响因素的分析，遵循系统性、科学性、可比性、可操作性和地域性原则，结合指标数据采集的可获得性等因素，从地方经济状况、城镇化水平、工业化程度、农民个体差异四个方面建立影响农地流转政策比较的评价指标体系。表1-1农地流转政策比较的评价指标体系目标层准则层指标层农村土地流转政策比较地方经济状况人均国民生产总值第二、三产业占国民生产总值比例城镇化水平农村最低生活保障覆盖率城镇人口比例城镇失业率工业化程度非农收入比例农民个体差异农民人均纯收入农民人均消费支出农村大专及以上学历人口比例农民人均耕地面积2.4.2差异化比较及结果江苏省的农地流转更彻底、效益更高，在流转政策制定和落实方面都处在全国前列。而安徽省作为农业大省，在农地流转上动力足、发展快，经济处于后发优势阶段，两省所处地理环境相似，因此可以将江苏省作为参照对象，探究安徽省农地流转政策制定的合理走向。在安徽省内部，不同地区之间社会环境不同，农地流转情况不同，政策选择也存在差异，因此将安徽省的各市的情况与江苏省做比较，寻找各市与江苏省社会经济发展水平的差异性，探求学习借鉴江苏省农地流转政策的可行性。为确定安徽各省与江苏省之间的相似度，可采用聚类分析[]方法进行研究。根据上述差异化评价指标体系，利用2010年至2014年江苏省和安徽省的《统计年鉴》的相关数据，求出2010年至2014年五年内各指标值的平均值作为最终指标的数值，并将江苏省和安徽各市的数值进行综合的聚类分析。聚类系谱图如下：图SEQ图\*ARABIC12010年-2014年江苏省和安徽省农地流转政策影响因素差异化比较聚类树状图由聚类谱系图可得，江苏省相关指标与马鞍山市、芜湖市、合肥市相似度比较高，与池州市、黄山市等相似程度比较低，单从聚类情况来看，芜湖、马鞍山、合肥在客观条件上已经达到了仿效江苏农地流转模式的各项条件，而池州、黄山还需要进一步发展才能够达到相应条件。结合具体数据进行分析，合肥市、芜湖市人均GDP、农村大专及以上学历人口比例、二三产业产值比重、城镇人口比重均与江苏省持平，而毫州市、阜阳市、六安市在人均GDP上距离江苏省还有较大的差距。单从经济发展水平上看，马鞍山、芜湖、合肥三个地区还不具备大规模发展新型农地流转模式的条件；在城镇化发展水平来看，三个地区各项社会指标均和江苏省基本无异，毫州市则在农村养老保险方面、城市化进程方面下工夫，积极发展农村社会保障制度，加快发展城市化进程，尤其是加快小城镇建设；从农民个体差异来看，合肥市优于江苏省，也具备了仿效江苏政策的客观条件，而毫州市和宿州市还应该在提高农户收入水平，加快农村劳动力对外转移等方面做出努力。3．农地流转政策建议农地流转政策的制定决定了不同地区农地流转的方式、规模、速率、收益，选择合适的农地流转政策对推动农业集约化经营起重要作用。通过对东部沿海地区和中部地区农地流转政策的对比研究，我们发现中西部地区还可以在政策制定和保障措施上做进一步完善。3.1落实农地流转后续保障措施在我国很多地区，土地流转之后虽然有租金作为流转收入基本保证，但是农民还需自己买粮食，同时，土地流入的龙头企业招募员工数量一般远低于农村劳动力，因此不少农民依旧面临着赋闲的风险。事实上，土地流转之后农民的生活保障、医保、社保和就业等问题一直是地方政府的难题，农民仅仅依靠土地租金，生活压力会加大，这并没有达到农地流转的原始愿景，因此各地仍需进一步加强流转后的保障措施。3.2加强人才培养和教育提升各地区应当在人员的管理水平和务工技能上进行培训，提升农村规模化经营企业的抗风险