旅行社条例修改背景与新制度

《旅行社条例》修订背景及新制度调整情况的简要介绍

国家旅游局政策法规司彭志凯（2009年4月）《旅行社条例》修订背景及新制度调整情况的简要介绍一、《条例》修订背景情况二、《条例》新旧对比分析三、《条例》及细则核心内容四、对未来发展趋势的预测一、《条例》修订背景情况（一）《条例》的历史变迁1985年，国务院发布了《旅行社管理暂行条例》，这是旅游行业第一部由国务院发布的行政法规。1996年，国务院发布了《旅行社管理条例》，进行了一系列制度调整（如:设立保证金制度等）。2001年，国务院发布了关于修改《旅行社管理条例》的决定，增加中外合资和外资旅行社的相关规定（增加“外商投资旅行社的特别规定”）。新《条例》出台啦！2009年1月21，国务院第47次常务会议审议通过，2月20日，温家宝总理签署国务院令第550号，发布《旅行社条例》。《旅行社条例》于2009年5月1日起施行。《旅行社条例实施细则》已于2009年4月2日国家旅游局第4次局长办公会议审议通过。《旅行社条例实施细则》于2009年5月3日起施行。（二）《条例》修订的动因随着旅游业的快速发展，新情况、新问题不断出现，旅行社在经营体制、经营模式、经营行为上都发生了很大变化。1996年颁布的《旅行社管理条例》中的一些条款已经不适应行业发展的需要，特别是旅行社业在产业组织分散、企业管理落后、市场秩序混乱等方面的问题，越来越引起全社会的广泛关注，直接关系到旅游业的形象和声誉。当前问题表现产业组织分散表现在，除行业自身特点外，分工不合理，批零体系不健全。企业管理落后表现在，承包挂靠，部门管理倒挂，对过程监管严重失控。市场秩序混乱方面表现在，恶性竞争，零负团费，强行购物，企业拖欠等等。（三）《条例》修订中的一些争议旅行社市场准入的门槛是提高还是降低？旅行社的分类还要不要保留？旅行社业务和分工体系怎样描述？旅行社责任体系如何构建？旅行社质量保证金制度要不要调整？旅行社的审批与监管的关系如何统筹？（四）《条例》修订中遵循的基本原则着眼于保护旅游者和旅行社的合法权益，体现合理维权、关注民生的特点；着眼于与国际通行规则全面接轨，最大限度地满足旅游经营者做大做强的需求；着眼于机构改革后政府职能的转变，简化行政审批程序，为旅游经营者提供便利；着眼于对旅游市场的监管，设定层级和属地管理的责任。二、《条例》新旧对比分析（一）类别划分调整1985年，《旅行社管理暂行条例》划分为一类、二类、三类旅行社；1996年，《旅行社管理条例》划分为国际旅行社、国内旅行社；2009年，《旅行社条例》取消旅行社类别划分，今后旅行社只有业务划分而没有类别划分。（二）审批权限调整1996年，申请设立国际旅行社，由省级旅游部门审查同意后，报国家旅游局审核批准。申请设立国内旅行社，向所在地省级旅游部门申请批准。2009年，申请设立旅行社，经营国内和入境旅游业务的，向所在地省级或其委托设区的市级旅游部门提出申请。申请经营出境旅游业务的，向国家旅游局或其委托的省级旅游部门提出申请。（三）市场场准入条件件注册资本金金的变化1985年，一类、、二类、三三类旅行社社分别为：：50万元人民币币、25万元人民币币、3万元人民币币；1996年，国际旅旅行社不少少于150万元人民币币，国内旅旅行社不少少于30万元人民币币；2009年，旅行社社不少于30万元人民币币。不少于≠等等于（四）分支支机构设立立1996年，旅行社社每年接待待旅游者10万人次以上上的，可以以设立不具具有法人资资格的分社社；国际社每设设立一个分分社，应当当增加注册册资本75万元，增缴缴质量保证证金30万元；国内内社每设立立一个分社社，应当增增加注册资资本15万元，增缴缴质量保证证金5万元；同城只能设设门市部，，分社跨地地域。由审批改为为备案！2009年，取消接接待旅游者者人次的限限制；旅行社每设设立一个经经营国内旅旅游业务和和入境旅游游业务的分分社，应当当向其质量量保证金账账户增存5万元；每设设立一个经经营出境旅旅游业务的的分社，应应当向其质质量保证金金账户增存存30万元；旅行社分社社分社的设设立不受地地域限制；；旅行社设立立分社，在在当地工商商部门办理理登记后，，3个工作日内内向设立地地旅游部门门备案。（五）质量量保证金数数额1995年，一类旅旅行社60万元，二类类旅行社30万元万元，，三类旅行行社10万元；1996年，国际旅旅行社60万元，国内内旅行社10万元；2002年，经营出出境游业务务的旅行社社160万元；2009年，旅行社社20万元，经营营出境游业业务的旅行行社140万元，可凭凭银行担保保，3年无过错退退50%。（六）旅行行社的经营营1996年，10条内容对经经营、合同同、投诉等等作出了一一般性规定定；2009年，内容进进行了全面面调整，共共有17条，对“零零负团费””作出了禁禁止性规定定，细化了了合同、权权利和义务务，这也是是本次修订订的重点；；核心内容将将在下一部部分中介绍绍。（七）旅行行社的年检检1996年，旅游部部门对旅行行社每年进进行一次年年度检查，，提交年检检报告书、、资产状况况表、财务务报表以及及其他有关关文件、材材料；2009年，取消对对旅行社的的年检，规规定旅行社社及其分社社应当接受受旅游部门门对其旅游游合同、服服务质量、、旅游安全全、财务账账簿等情况况的监督检检查，并按按照国家有有关规定向向旅游部门门报送经营营和财务信信息等统计计资料。（八）监督督管理1996年，旅游行行政管理部部门应当依依法加强对对旅行社和和外国旅行行社常驻机机构的监督督管理，维维护旅游市市场秩序；；2009年，旅游、、工商、价价格、商务务、外汇等等部门应当当依法加强强对旅行社社的监督管管理，发现现违法行为为，应当及及时予以处处理；对旅行社诚诚信记录、、旅游者申申诉信息进进行公告。。（九）法律律责任1996年，责令停停业期限为为15至30天，对旅行行社的罚款款最高额度度1万元以上5万元以下；；2009年，责令停停业期限为为1至3个月，对旅旅行社的罚罚款最高额额度10万元以上50万元以下；；增加了对导导游和领队队的处罚，，额度为1万元以上5万元以下；；对旅行社承承包、挂靠靠作出了禁禁止性规定定。三、《条例》及细则的核核心内容（一）关于于旅行社的的定义《条例》第第2条规定定，本条例例所称旅行行社，是指指从事招徕徕、组织、、接待旅游游者等活动动，为旅游游者提供相相关旅游服服务，开展展国内旅游游业务、入入境旅游业业务或者出出境旅游业业务的企业业法人。（二）关于于旅行社业业务的解释释细则第2条条解释《条条例》所称称招徕、组组织、接待待旅游者提提供相关旅旅游服务，，主要包括括：安排交交通、住宿宿、餐饮、、观光游览览、休闲度度假、导游游、领队、、旅游咨询询、旅游活活动设计服服务。旅行社还可可以接受委委托，提供供下列旅游游服务：接受旅游者者委托，代代订交通客客票、代订订住宿和代代办出境、、入境、签签证手续等等；公务委托有有界定！接受机关、、事业单位位和社会团团体的委托托，为其差差旅、考察、、会议、展展览等公务务活动，代代办交通、、住宿、餐餐饮、会务务等事务；；接受企业委委托，为其其各类商务务活动、奖奖励旅游等等，代办交交通、住宿宿、餐饮、、会务、观观光游览、、休闲度假假等事务。。三大业务有有特指！细则第3条条解释《条条例》所称称国内旅游游业务是指指招徕、组组织、接待待中国内地地居民在境境内旅游的的业务；入境旅游业业务指招徕徕、组织、、接待外国国旅游者来来我国，香香港和澳门门特别行政政区旅游者者来内地，，台湾地区区居民来大大陆旅游；；以及招徕徕、组织、、接待在中中国内地的的外国人，，在内地的的香港和澳澳门特别三大业务有有特指！行政区居民民和在大陆陆的台湾地地区居民在在境内旅游游的业务；；出境旅游业业务指招徕徕、组织、、接待中国国内地居民民出国旅游游，赴香港港和澳门特特别行政区区和台湾地地区旅游，，以及招徕、组织织、接待在在中国内地地的外国人人，在内地地的香港和和澳门特别别行政区居居民和在大大陆的台湾湾地区居民民出境旅游游的业务。。（三）关于于旅行社的的设立与变变更《条例》第7条规定定，申请设设立旅行社社，经营国国内旅游业业务和入境境旅游业务务的，向所所在地省级级或其委托托的设区的的市级旅游游部门提出出申请，受受理部门20个工作日作作出许可与与不许可的的决定；《条例》第8条规定定，旅行社社取得经营营许可满两两年，且未未因侵害旅旅游者合法法权益受到到行政机关关罚款以上上处罚的，，可以申请请经营出境境旅游业务务。设立分社、、门市部必必须备案！！《条例》第第10条规定，旅旅行社设立立分社的，，应当在工工商部门办办理登记后后，3个工作日内内向所在地地旅游部门门备案；细则第23条规定，旅旅行社设立立服务网点点，办理登登记后，3个工作日内内向所在地地与工商部部门同级的的旅游部门门备案；《条例》第12条和和细则第12条对旅旅行社变更更名称、经经营场所、、法定代表表人等作出出了具体规规定。（四）关于于质量保证证金存入方方式问题《条例》第13条中中规定，旅旅行社应当当自取得旅旅行社业务务经营许可可证之日起起3个工作日内内，在国务务院旅游行行政主管部部门指定的银行行开设专门的的质量保证证金账户，，存入质量量保证金，，或者向国国务院旅游游行政主管管部门提交交依法取得得的担保额额度不低于于质量保证证金数额的的银行担保保。质量保证金金利息属于于旅行社所所有。（五）关于于旅行社质质量保证金金的动用《条例》第15条规规定有下列列情形之一一的，旅游游行政管理理部门可以以使用旅行行社的质量量保证金：：旅行社违反反旅游合同同约定，侵侵害旅游者者合法权益益，经旅游游行政管理理部门查证证属实的；；旅行社因解解散、破产产或者其他他原因造成成旅游者预预交旅游费费用损失的的。质量保证金金动用后要要补足！《条例》第16条规规定人民法法院判决、、裁定及其其他生效法法律文书认认定旅行社社损害旅游游者合法权权益，旅行行社拒绝或或者无力赔赔偿的，人人民法院可可以从旅行行社的质量量保证金账账户上划拨拨赔偿款。。旅行社要在在收到旅游游行政管理理部门补交交质量保证证金的通知知之日起5个工作日内内补足质量量保证金。。（六）关于于旅行社的的经营这一章是本本次《条例》修订的重点点针对“零负负团费”问问题，《条例》第27条规规定，旅行行社不得以以低于旅游游成本的报报价招徕旅旅游者。未未经旅游者者同意，旅旅行社不得得在旅游合合同约定之之外提供其其他有偿服服务；针对旅行社社与旅游者者的纠纷问问题，《条例》第28条对对合同14事项内容进进行了细化化。对签订合同同要格外注注意！《条例》第第29条规规定，旅行行社在与旅旅游者签定定旅游合同同时，应当当对旅游合合同的具体体内容作出出真实、准准确、完整整的说明。。旅行社和旅旅游者签订订的旅游合合同约定不不明确或者者对格式条条款的理解解发生争议议的，应当当按照通常常理解予以以解释；对对格式条款款有两种以以上解释的的，应当作作出有利于于旅游者的的解释；格格式条款和和非格式条条款不一致致的，应当当采用非格格式条款。。委托代理有有新规矩！！针对互为代代理问题，，《条例》第36条规规定，旅行行社需要对对旅游业务务作出委托托的，应当委托给给具有相应应资质的旅旅行社，征得旅游者者的同意，，并与接受受委托的旅旅行社就接接待旅游者者的事宜签签订委托合合同，确定定接待旅游游者的各项项服务安排排及标准，，约定双方方的权利、、义务。针对接待社社甩团问题题，《条例》第37条规规定，旅行行社将旅游游业务委托托给其他旅旅行社的，，应当向接接谁组团谁责责任！！！！受委托的旅旅行社支付付不低于接接待和服务务成本的费费用；接受受委托的旅旅行社不得得接待不支支付或者不不足额支付付接待和服服务费用的的旅游团队队。接受委委托的旅行行社违约，，造成旅游游者合法权权益受到损损害的，作作出委托的的旅行社应应当承担相相应的赔偿偿责任。作作出委托的的旅行社赔赔偿后，可可以向接受受委托的旅旅行社追偿偿。接受委托的的旅行社故故意或者重重大过失造造成旅游者者合法权益益损害的，，应当承担担连带责任任。转、拼要征征得游客同同意！针对拼团和和转团问题题，细则第第35条规规定，旅游游行程开始始前，当发发生约定的的解除旅游游合同的情情形时，经经征得旅游游者的同意意，旅行社社可以将旅旅游者推荐荐给其他旅旅行社组织织、接待，，并由旅游游者与被推推荐的旅行行社签订旅旅游合同。。未经旅游者者同意的，，旅行社不不得将旅游游者转交给给其他旅行行社组织、、接待。对导游、领领队的权益益保护有新新要求！《条例》第第30条规规定，旅行行社组织出出境旅游，，应当为旅旅游团安排排领队全程程陪同。《条例》规规定第32条规定，，旅行社聘聘用导游、、领队要签签订劳动合合同，并向向其支付不不低于当地地最低工资资标准的报报酬。《条例》》第34条规定定，旅行行社不得得要求导导游、领领队人员员不得接接待不支支付和服服务费用用或者支支付的费费用低于于接待和和服务成成本的旅旅游团队队，不得得要求导导游、领领队人员员承担接接待旅游游团队的的相关费费用。设立分社社和门市市部、办办事机构构有本质质区别！！针对旅行行社发展展的需求求，《条例》第10条条规定，，旅行社社分社的的设立不不受地域域限制。。分社的的经营范范围不得得超出设设立分社社的旅行行社的经经营范围围。《条例》第11条规定定，服务务网点应应当接受受旅行社社的统一一管理，，不得从从事招徕徕、咨询询以外的的活动。。细则第28条规规定，旅旅行社设设立的办办事处、、代表处处或者联联络处等等办事机机构，不不得从事事旅行社社业务经经营活动动。发生滞留留要及时时报告！！针对滞留留问题，，《条例》第40条条规定，，旅游者者在境外外滞留不不归的，，领队应应当及时时向驻外外使领馆馆报告，，旅行社社接到报报告后应应当及时时向旅游游行政管管理部门门和公安安机关报报告，并并协助提提供非法法滞留信信息。旅行社接接待入境境旅游发发生旅游游者非法法滞留我我国境内内的，应应当及时时向旅游游行政管管理部门门、公安安机关和和外事部部门报告告，并协协助提供供非法滞滞留者的的信息。。（七）关关于法律律责任针对承包包挂靠问问题，《条例》第47条条规定，，旅行社社转让、、出租、、出借旅旅行社业业务经营营许可证证的，由由旅游行行政管理理部门责责令停业业整顿1个月至3个月，并并没收违违法所得得；情节节严重的的，吊销销旅行社社业务经经营许可可证。受让或者者租借旅旅行社经经营许可可证的，，由旅游游行政管管理部门门或者工商行政政管理部部门责令停止止非法经经营，没没收违法法所得，，并处10万元以上上50万元以下下的罚款款。虚假宣传传和低价价竞争有有人管！！针对虚假假广告和和宣传，，《条例》第53条条规定，，旅行社社向旅游游者提供供的旅游游服务信信息含有有虚假内内容或者者作虚假假宣传的的，由工商行行政管理理部门依依法予以以处罚。针对恶性性竞争问问题，旅旅行社以以低于旅旅游成本本的报价价招徕旅旅游者，，或者存存在其他他旅游价价格、收收费违法法行为的的，由价格主主管部门门依法予予以处罚罚。自费项目目要写在在合同里里！针对自费费项目问问题，《条例》第28条条明确规规定，旅旅行社与与旅游者者签订的的合同事事项中要要载明：：“需要旅旅游者另另行付费费的游览览项目及及价格。。”《条例》第54条条规定，，旅行社社未经旅旅游者同同意在旅旅游合同同约定之之外提供供其他有有偿服务务的，由由旅游行行政管理理部门责责令改正正，处1万元以上上5万元以下下的罚款款。不履行合合同义务务，处罚罚力度大大啦！针对甩团团、擅自自变更计计划、强强迫购物物等问题题，《条例》第46条条规定有有下列情情形之一一的，对旅行社社，由旅游行行政管理理部门或者工商商行政管管理部门门责令改正正，处10万元以上上50万元以下下的罚款款；对导游人人员、领领队人员员，由旅游游行政管管理部门门责令改改正，处处1万元以上上5万元以下下的罚款款；情节严重重的，吊吊销旅行行社业务务经营许许可证、、导游证证或者领领队证。。当心，别别触高压压线！！！！拒不履行行旅游合合同约定定的；非非因不可可抗力改改变旅游游合同安安排的行行程的；；欺骗、、胁迫旅旅游者购购物或者者参加另另行付费费的游览览项目的的。考虑到现现实情况况，细则则第37条规定定，当发发生不可可抗力、、危及旅旅游者人人身、财财产安全全，或者者非旅行行社责任任造成的的意外情情形，旅行社不不得不调调整或变变更行程程时，应事前向旅游者者作出说说明。确确因客观观情况无无法在事事前说明明的，应应在事后后作出说说明。千万慎重重选择产产品供应应商啊！！细则第53条规规定旅行行社为接接待旅游游者而选选择的交通、住住宿、餐餐饮、景景区等企企业，不不具有合合法经营营资格或或者接待待服务能能力的，由县级级以上旅旅游行政政管理部部门责令令改正，，没收违违法所得得，处违违法所得得3倍以下但但最高不不超过3万元的罚罚款，没没有违法法所得的的，处1万元以下下的罚款款。（八）关关于政府府引导的的问题对旅行社社的激励励政策除除放宽分分支机构构限制和和质量保保证金实实行动态态管理外外，实施施细则中中还有：：鼓励旅行行社实行行服务质质量等级级制度；；鼓励旅行行社向专专业化、、网络化化、品牌牌化发展展；鼓励旅行行社依法法取得保保险销售售代理资资格，并并接受保保险公司司的委托托，为旅旅游者提提供购买买人身意意外伤害害保险的的服务。。（九）关关于《条例》及细则中中有关问问题的说说明1、关于管管理权限限问题《旅行社条条例》总则中规规定，国国务院旅旅游行政政主管部部门负责责全国旅旅行社的的监督管管理工作作。县级以上上地方人人民政府府管理旅旅游工作作的部门门按照职职责负责责本行政政区内旅旅行社的的监督管管理工作作。县级以上上各级人人民政府府工商、、价格、、商务等等有关部部门，应应当按照照职责分分工，依依法对旅旅行社进进行监督督管理。。《旅行社条条例实施施细则》总则中规规定，县县级以上上旅游行行政管理理部门对对旅行社社及其分分支机构构的监督督管理，，应当按按照《条例》、实施细细则的规规定和职职责，实实行分级级管理和和属地管管理的原原则。在分级管管理和属属地管理理的关系系上，可可能会成成为今后后省、市市与区县县执法如如何分工工的一个个焦点问问题。2、关于旅旅行社质质保金的的划拨除人民法法院外，，只有旅旅游部门门可以动动用质量量保证金金。但是是，《条例》对旅游部部门异地地动用质质量保证证金没有有限制，，理论上上可行，，但实际际操作中中肯定会会有阻力力，需要要监管司司出具体体操作办办法。3、关于旅旅行社的的监管问问题《条例》第41条条规定，，旅游、、工商、、价格、、商务等等有关部部门应当当依法加加强对旅旅行社的的监督管管理，发发生违法法行为，，应当及及时予以以处理。。旅行社损损害旅游游者合法法权益的的，旅游游者可以以向旅游游、工商商、价格格或者商商务部门门申诉，，接到申申诉的部部门应当当按照其其职责权权限及时时调查处处理，并并将调查查处理的的有关情情况告知知旅游者者。4、关于质质监所的的执法依依据问题题实施细则则中规定定，县级级以上旅旅游行政政管理部部门，可可以在其其法定权权限内，，委托符合合法定条条件的同同级旅游游质监执执法机构构实施监监督检查查。县级以上上旅游行行政管理理部门对对旅行社社及其分分支机构构监督检检查的，，应当由由两名以以上持有有行政执执法证件件的执法法人员进进行。5、关于对对旅行社社的处罚罚问题细则第59条规规定，对对旅行社社作出停停业整顿顿行政处处罚的，，旅行社社在停业业整顿期期间，不不得招徕徕旅游者者、签订