地方部门应急预案编制研究

1、地方部门应急预案编制研究以江苏省公路交通突发公共事件应急预案为例摘要：地方方部门应应急预案案的编制制质量对对完善我我国应急急预案体体系起着着重要作作用。本本研究以以江苏苏省公路路交通突突发公共共事件应应急预案案为案案例，阐阐述了地地方部门门应急预预案编制制应该把把握的三三个维度度及其实实现思路路，讨论论了地方方部门应应急预案案编制中中的难点点及解决决思路。关键词：应应急预案案；预案案编制；地方部部门预案案；公路路交通根据国国家突发发公共事事件总体体应急预预案的的要求，全全国突发发公共事事件应急急预案体体系包括括：总体体预案、专专项预案案、部门门预案、地地方预案案、企事事业单位位预案、大大型活动

2、动预案。截截至20006年年底，全全国已经经制定各各类应急急预案1135万万多件，各各省（区区、市）、997.99的市市（地）和和92.8的的县（市市）和1100的中央央企业均均制定了了总体预预案。地方部部门应急急预案，有有两层含含义：一一是地方方预案；二是对对某类突突发事件件负有直直接应急急责任的的部门预预案。地地方部门门应急预预案的编编制质量量对完善善我国应应急预案案体系起起着重要要作用，这这是因为为突发事事件多发发生于地地方，在在“分级负负责、分分类管理理”的基本本框架下下，对某某类突发发事件负负有直接接应急责责任的地地方部门门应急预预案决定定着该类类突发事事件的初初期处理理效果，可可以

3、有效效避免损损失扩大大。而公路路交通作作为基础础公共服服务，无无论是从从公路交交通突发发事件应应急管理理本身来来看，还还是就公公路交通通在其它它突发公公共事件件应急管管理中的的基础作作用而言言，预案案在地方方部门应应急预案案编制中中都具有有典型意意义。一、预预案编制制思路及及其实现现20005年，国国家开始始建立以以“一案三三制”为核心心的应急急管理体体系，应应急预案案全面推推广至安安全生产产、自然然灾害、公公共卫生生和社会会安全领领域，成成为应对对各类突突发公共共事件的的基本制制度与主主要手段段。相比比于以往往零散分分布的各各种预案案，我国国新建立立的应急急预案制制度强调调体系，具具有完整整

4、的层级级机构和和内在逻逻辑。因因此，编编制预案案不仅要要从所应应对的突突发事件件出发，还还必须考考虑到本本预案在在整个体体系中的的角色与与功能。此此外，应应急预案案体系本本身也不不是独立立的，在在“一案三三制”的应急急管理体体系中，应应急预案案体系又又与应急急管理体体制、机机制与法法制有着着密切联联系。预预案编制制需要从从预案体体系逻辑辑结构、“一案三制”综合体系、文本描述三个基本维度进行把握，而且前两个维度的重要性远甚于第三个维度。（一）地地方部门门预案在在整个预预案体系系中的定定位与功功能从功能和适适用范围围来看，应应急预案案可以分分为综合合预案、专专项预案案、现场场预案及及单项预预案。综

5、综合预案案也称总总体预案案，主要要从总体体上阐述述应急原原则、思思路、应应急组织织机构及及其职责责，一般般应急程程序等，是是预案体体系的顶顶层设计计。专项项预案则则区分了了特定风风险的不不同特点点，针对对某种具具体的特特定类型型的突发发事件，对对应急组组织结构构、应急急程序、应应急措施施进行具具体说明明，加强强了预案案的针对对性。现现场预案案则是在在专项预预案的基基础上，根根据具体体情况需需要而编编制，通通常是针针对风险险较大的的场所或或重要防防护区域域所制定定的预案案，更具具操作性性。单项项预案则则是针对对大型公公众的聚聚集活动动或高风风险的施施工活动动所制定定的临时时应急计计划，它它通常随

6、随着这些些活动的的结束而而失去作作用。应应该说，总总体预案案、专项项预案和和现场预预案构成成了一个个相对完完整的预预案体系系，而单单项预案案则自成成一体，前前者强调调的是制制度化的的应急计计划，后后者则是是临时性性的应急急计划。总总体预案案之下必必须有专专项预案案，才可可真正操操作；专专项预案案之上必必须有总总体预案案，才可可能形成成体系。一一个制度度性预案案体系最最好有总总体预案案、专项项预案与与现场预预案三个个层次，最最基本也也必须有有总体预预案与专专项预案案两个层层次。应应急预案案的目的的在于应应对突发发事件，应应该以突突发事件件为中心心进行编编制。专专项预案案应该由由涉及某某一特定定突

7、发事事件的多多个应急急责任主主体共同同编制。但但在实际际编制过过程中，有有些专项项预案简简化为部部门预案案。在我国五级级行政管管理体制制中，除除乡级人人民政府府以外，国国家、省省、市、县县四级人人民政府府均要建建立以“ HYPERLINK /yasz/ 一案三三制”为核心心的应急急管理体体系。纵纵向上， HYPERLINK /yasz/ 应急预案体系至少包括四个级别，而中国行政组织结构“条块结合”的基本特点也使得专项预案和部门预案在纵向上存在着自上而下的行政指导关系。江苏省公公路交通通突发公公共事件件 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案（以以下简称称本预案案）仅由由江苏省省交通厅厅下

8、属的的公路局局负责编编制，为为部门预预案。在在体系当当中，横横向上直直接接受受江苏苏省突发发公共事事件总体体 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案的的行政指指导，纵纵向上接接受交通通部公公路交通通突发公公共事件件 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案的的行政指指导，向向下又指指导市公公路交通通突发公公共事件件 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案。江江苏省交交通厅编编制并发发布的江江苏省公公路、水水路突发发公共事事件总体体 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案要要求下属属公路局局编制江江苏省公公路交通通突发公公共事件件 HYPERLINK /yasz/ 应急预预

9、案，在在横向上上使整个个预案体体系增加加了一个个层次，也也使市、县县级相应应预案；体系增增加了一一个层次次。在这这种情况况下，本本预案只只能作为为江苏苏省公路路、水路路交通突突发公共共事件 HYPERLINK /yasz/ 应应急预案案的子子预案，其其编制主主体虽然然名义上上为江苏苏省交通通厅公路路局，但但实际上上应该为为江苏省省交通厅厅。本预预案所在在整个体体系中的的定位见见图1所所示。江苏苏省公路路、水路路交通突突发公共共事件总总体 HYPERLINK /yasz/ 应急急预案将将突发事事件分为为7类：公路交交通、内内河交通通、运输输保障、船船闸、港港口特大大事故、建建设工程程重大质质量安

10、全全事故、群群体性事事件等，并并要求所所属公路路局等部部门分别别编制专专项预案案。因此此，虽然然初步的的风险分分析表明明，公路路交通也也可能发发生重大大运输事事故、在在建工程程重大质质量安全全事故、拒拒不缴费费和冲砸砸收费道道口等群群体性事事件，但但为避免免与上述述其它专专项预案案重叠，同同时依据据权责对对等的原原则，公公路管理理部门的的主要职职责就是是确保公公路路网网畅通，因因此，本本预案的的功能与与适用范范围是“级以上上公路交交通突；发公共共事件的的路网畅畅通保障障”。具体体包括四四种情形形：（11）国道道、省道道等干线线公路出出现严重重交通中中断或阻阻塞，需需及时疏疏通；（22）公路路、

11、桥梁梁、隧道道及其附附属设施施遭到严严重破坏坏，丧失失正常使使用功能能，需迅迅速恢复复、抢修修、加固固；（33）施工工现场发发生安全全事故，需需进行救救援；（44）对跨跨部门、跨跨行业的的其他突突发公共共事件，按按照上级级应急指指挥中心心指令，在在公路管管理职责责范围内内执行相相关要求求。（二）本本预案相相应应急急体制、机机制与法法制设计计“ HYPERLINK /yasz/ 一案案三制”分别是是指 HYPERLINK /yasz/ 应急急预案、体体制、机机制与法法制。其其中，体体制设计计解决的的是应急急管理主主体的问问题，包包括应急急指挥主主体、协协调主体体、行动动主体等等。机制制设计解解决

12、的是是应急响响应程序序的问题题，包括括预防与与准备机机制、监监测与预预警机制制、响应应机制、联联动机制制和保障障机制等等。法制设设计解决决的是应应急规则则问题，对对应急响响应主体体之间的的权责关关系和应应急响应应程序的的合法性性进行明明确的法法律界定定。 HYPERLINK /yasz/ 应急预案则则是应急急行动计计划，对对应急响响应主体体、响应应程序和和响应规规则在突突发事件件发生之之前即作作出安排排与明确确，它是是应急响响应的操操作 HYPERLINK /yjscbook/ 手册册，直接接决定了了应急响响应的行行动方案案与行动动后果。因因此， HYPERLINK /yasz/ 应应急预案案

13、、体制制、机制制与法制制四者之之间互为为依存、相相互制约约， HYPERLINK /yasz/ 应急急预案是是对体制制、机制制与法制制的文本本说明，而而应急体体制、机机制与法法制也必必须落实实于 HYPERLINK /yasz/ 应急急预案之之中。预预案编制制质量不不仅取决决于编制制技术，更更取决于于应急体体制、机机制与法法制的设设计。1、体制设设计江苏省公公路、水水路突发发公共事事件总体体 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案规规定：交交通厅成成立应急急指挥中中心，为为级公路路、水路路交通突突发事件件的应急急指挥主主体；成成立应急急办公室室，设在在厅办公公室，为为应急协协调主体体；突

14、发发事件发发生时，成成立现场场指挥部部，下设设现场处处置组、综综合协调调组、新新闻信息息组和善善后工作作组，为为应急行行动主体体。级公路路突发公公共事件件，作为为级公路路、水路路交通突突发事件件的一个个类别，其其应急指指挥主体体仍为交交通厅应应急指挥挥中心，应应急协调调主体仍仍为厅应应急办。它它们的主主要职责责分别是是启动预预案、应应急指挥挥和牵头头成立现现场指挥挥部、综综合协调调。不仅仅公路交交通突发发事件如如此，内内河、运运输保障障、船闸闸、港口口、运输输保障、建建设工程程重大质质量安全全事故、群群体性事事件等其其他交通通突发事事件的应应急指挥挥主体、协协调主体体和行动动主体也也应分别别是

15、交通通厅应急急指挥中中心、厅厅应急办办、现场场指挥部部及其各各工作组组。这也也保证了了专项预预案与总总体预案案在体制制上的衔衔接性。专项预案与与总体预预案的要要求有所所不同。本本预案作作为级公路路交通突突发公共共事件的的专项 HYPERLINK /yasz/ 应应急预案案，主要要强调公公路管理理部门作作为专项项管理 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机机构的职职责。从从体制上上看，公公路部门门既不是是应急指指挥主体体，也不不是应急急协调主主体，而而是应急急行动主主体之一一现场场处置组组的主要要组成部部分。为为有效参参与现场场处置，公公路部门门内部作作如下体体制设计计：（1）成立立应急

16、工工作组。由由公路局局局长任任组长，副副局长任任副组长长，各相相关科室室为成员员。主要要职责为为在突发发事件发发生后，迅迅速赶赴赴现场，指指导、协协调受损损公路加加固、抢抢修、保保通；指指挥公路路路网交交通调度度，协调调相关部部门，做做好事发发现场的的交通疏疏导；协协调应急急装备和和人力、物物力的调调集；及及时将有有关情况况向市交交通局应应急指挥挥中心报报告；结结合工作作实际，根根据现场场指挥部部的指令令，及时时指导调调整处置置方案和和计划。（2）成立立应急值值班室。设设在路网网调度办办公室，主主要职责责为实行行24小小时接警警值班制制度。对对于所接接到的报报警信息息，在进进行记录录和核实实后

17、，按按规定报报告程序序和时限限向省厅厅公路局局和市交交通局汇汇报。报告内容主主要包括括：时间间、地点点、信息息来源、事事件性质质、危害害程度、影影响范围围、事件件简要经经过与发发展趋势势、已经经采取的的措施、需需有关部部门和单单位施救救和处理理的有关关事宜、报报告单位位、签发发人、报报告时间间等。2、机制设设计（1）预防防与应急急准备机机制预防与应急急准备机机制应该该立足于于平常行行政，将将那些在在日常工工作中长长期实行行、行之之有效的的制度纳纳人其中中，其核核心就是是进行危危险源的的调查和和评估，并并及时采采取相应应措施。对对于公路路交通而而言，这这种危险险源的调调查与评评估实质质是一种种脆

18、弱性性评估，即即对那些些容易发发生问题题的危桥桥险段和和薄弱环环节进行行检查与与整改。江江苏省交交通厅公公路局有有工程建建设、路路桥养护护、路政政管理、费费用征稽稽四项基基本职能能，在职职能行使使过程中中，对应应的是日日常安全全巡查、养养护预防防、施工工现场管管理和收收费站区区管理等等四项基基本制度度。本预预案中详详细规定定了这四四项措施施在执行行中可能能发现的的各种特特定风险险和每一一种特定定风险所所应做的的相应的的应急准准备。以以养护预预防为例例，具体体规定如如下：养养护部门门定期开开展路况况调查工工作，重重点做好好桥梁、涵涵洞、急急弯、陡陡坡、高高填方、沿沿山、沿沿河等重重要部位位基础数

19、数据的建建档工作作，及时时、全面面掌握公公路基本本状况；认真落落实桥梁梁工程师师制度，加加强日常常养护巡巡查，切切实做好好巡查记记录，有有计划地地开展隐隐患排查查，重点点做好四四、五类类桥梁的的巡查，强强化预防防性、周周期性养养护，及及时采取取防范性性措施消消除隐患患；当公公路路网网可能遭遭受 HYPERLINK /yjflcx/yjfl/zrzh/qtzrzh/200712/t20071203_36299.htm 暴雨雨、大雪雪、 HYPERLINK /yjflcx/yjfl/zrzh/qtzrzh/200712/t20071203_36296.htm 大雾雾、冰冻冻或路桥桥发生坍坍塌时，会

20、会同路政政部门按按照规范范设置警警示标志志，及时时开展对对路段险险情相关关资料的的搜集与与风险评评估工作作，加强强与有关关部门沟沟通和联联系，建建立抢险险救灾的的协调保保障机制制，督促促养护单单位做好好材料和和机械等等抢险物物资储备备。（2）监监测与预预警制度度对于公公路管理理部门而而言，监监测预警警制度的的核心就就是随时时掌握所所辖公路路路网的的运行情情况，这这一任务务主要由由应急值值班室完完成。应应急值班班室应设设立统一一、便于于记忆的的值班电电话，并并向社会会公众公公开，对对于接受受的各种种报警信信息，应应及时向向省厅应应急指挥挥中心报报告。需需要特别别指出的的是，来来自于气气象、水水利

21、、地地质等部部门的预预警信息息尤为重重要，因因为在导导致公路路路网中中断的诸诸多因素素中，自自然灾害害往往占占据多数数。因此此，监测测的信息息来源既既可以来来源于报报警信息息，也可可以来源源于其他他部门发发布的预预警信息息。预警制制度的具具体内容容包括：一是预预警级别别制度；二是预预警警报报的发布布权制度度；三是是预警发发布后应应采取的的措施。交交通部制制定了公公路交通通突发事事件的分分级标准准，同时时根据本本预案的的适用范范围路网畅畅通保障障，具体体以路网网及其附附属设施施的损坏坏程度和和恢复通通行所需需要的时时间作为为分级标标准：特特别严重重损坏和和48小小时以上上为“特别重重大”（I级级

22、）；严严重损坏坏和244小时以以上、448小时时以内为为“重大”（级）；较大程程度损坏坏和122小时以以上、224小时时以内为为“较大”（级）；损坏和和12小小时以内内为“一般”（级）。按按照规定定，各级级人民政政府才有有发布警警报的权权力，因因此，对对于江苏苏境内的的各种突突发事件件，只有有江苏省省人民政政府才有有发布llI级预预警的权权力。发发布预警警的根本本目的是是对相应应的应急急措施进进行授权权，尤其其是I级级、级警报报，通常常意味着着要采取取转移、疏疏散等强强制措施施，这通通常超出出了平常常行政权权力许可可范围。这这种授权权并不能能通过 HYPERLINK /yasz/ 应应急预案案

23、等行政政指导 HYPERLINK /zwxx/zcfg/ 文文件来完完成，而而是依据据 HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflfg/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突发发事件应应对法，从从法律层层面进行行授权。在在实践中中，具体体的运行行机制为为气象、水水利、地地质等部部门预警警信息经经由省人人民政府府发布，如如果可能能导致公公路路网网中断224小时时以上、448小时时以内的的公路交交通突发发事件，江江苏省交交通厅可可提请省省人民政政府发布布公路交交通突发发事件级预警警，并采采取相应应措施。（3）响响应机制制本预案案的适应应范围是是

24、级以上上公路交交通突发发公共事事件。只只有当公公路路网网中断224小时时以上，本本预案才才启动。这这是分级级响应的的第一种种工作机机制，这这也意味味着当江江苏省境境内发生生I级公公路交通通突发事事件时，本本预案也也要启动动。这与与我国四四级响应应机制（国国家、省省、市、县县）的原原理一致致，当II级突发发公共事事件发生生时，不不但国家家要启动动预案，省省、市、县县均要启启动预案案。我国应应急响应应机制的的总体方方针是“统一领领导、综综合协调调、分类类管理、分分级负责责、属地地管理”。其中中，“属地管管理”强调的的就是事事发地政政府的应应急责任任，“分级负负责”强调的的是当突突发事件件的应急急响

25、应超超出了事事发地政政府的应应急能力力，由上上一级政政府负责责。因此此，更符符合现实实情况的的分级响响应应该该是基于于政府应应急能力力。对于于交通部部门而言言，当公公路交通通突发事事件发生生时，不不管级别别大小，事事发地公公路管理理部门与与交通管管理部门门都要进进行应急急处置，当当突发事事件超越越了市一一级公路路部门和和交通部部门的应应急能力力后，本本预案启启动。这这其中，有有一种典典型情况况，当公公路交通通突发事事件跨越越两个以以上市级级行政区区域时，需需要省交交通厅、公公路局进进行协调调时，可可视为超超出市一一级公路路部门和和交通部部门的应应急能力力，本预预案也要要启动。这这是应急急响应的

26、的第二种种工作机机制，更更符合实实际情况况。当发生其他他突发公公共事件件，按上上级应急急指挥中中心指令令，需要要启动本本预案的的，本预预案也可可启动。这这是第三三种工作作机制。这这一机制制保证了了本预案案与其他他相关预预案的联联动关系系。（4）保障障机制就公路交通通突发公公共事件件而言，相相关的保保障主要要包括经经费保障障、人员员保障、装装备保障障和通讯讯保障。在在经费方方面，省省厅公路路局每年年都会安安排应急急工作专专项经费费，当财财力难以以支撑时时，可向向上级部部门请求求援助。在在人员方方面，由由职能部部门负责责人、专专业技术术人员和和各公路路管理站站、收费费站相关关人员组组成路网网调度、

27、运运行值班班、抢修修维护和和事故救救援等专专业应急急队伍；建立公公路交通通技术专专家数据据库，完完善专家家参与决决策和咨咨询机制制；通过过日常技技能和管管理培训训以及模模拟演练练等手段段，提高高应急人人员的风风险意识识、业务务素质、技技术水平平、熟练练程度和和应急处处置能力力。在通通讯方面面，充分分利用省省交通厅厅和各市市公路处处的应急急指挥平平台，应应急工作作 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构的主主要人员员的电话话、手机机号码在在单位内内部公布布并保持持24小小时畅通通。3、法制保保障对于公路管管理部门门而言，目目前关于于应急管管理的 HYPERLINK /ywwk/fgk/

28、 法法规有两两类：一一是单项项 HYPERLINK /ywwk/fgk/ 法规或条条例，如如安全全生产法法、公公路法、江江苏省高高速公路路条例、江江苏省公公路条例例中都都有与公公路交通通突发事事件应急急管理相相关的规规定；二二是一般般应急 HYPERLINK /ywwk/fgk/ 法法规，如如 HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflfg/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突发发事件应应对法。这这里有一一个优先先次序的的问题，通通常而言言，单项项法优先先，只有有在单项项 HYPERLINK /ywwk/fgk/ 法规定的的措施不不足以应

29、应对危害害时，才才能使用用一般 HYPERLINK /ywwk/fgk/ 法法规定的的应急措措施。安安全生产产法、公公路法、江江苏省高高速公路路条例、江江苏省公公路条例例的规规定优先先于 HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflfg/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突突发事件件应对法法。例如，20004年年第二次次修正的的公路路法第第四十七七条规定定：因抢抢险、防防汛需要要修筑堤堤坝、压压缩或者者拓宽河河床的，应应当事先先报经省省、自治治区、直直辖市人人民政府府交通主主管部门门会同水水行政主主管部门门批准，并并采取有有效的保保护有关关

30、的公路路、公路路桥梁、公公路隧道道、公路路渡口安安全的措措施。220044年修订订的江江苏省公公路条例例第二二十八条条规定：发生自自然灾害害公路受受损时，公公路管理理 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构、乡乡镇人民民政府或或者公路路经营企企业应当当立即组组织抢修修；因严严重自然然灾害致致使公路路交通中中断难以以及时修修复时，沿沿线地方方人民政政府应当当及时组组织力量量进行抢抢修，并并给予抗抗灾资金金支持，及及时修复复被损坏坏的公路路；对特特大型公公路桥梁梁，应当当采取措措施，及及时做好好雨、雾雾、雪等等恶劣天天气和突突发事故故情况下下的养护护管理工工作，保保持清障障、救援援等设备

31、备齐全完完好。这这些规定定比 HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflfg/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突突发事件件应对法法更详详细地规规定了应应对公路路交通突突发公共共事件应应急权力力的行使使条件。单项法法中没有有涉及的的应急权权责或与与 HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflfg/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突发发事件应应对法相相冲突的的条款，则则应根据据高阶位位法优先先于低阶阶位法的的原则， HYPERLINK /ywwk/fgk/gjjflfg/zhlflf

32、g/zhlfl/200712/t20071210_37177.htm 突发事件应对法优先。（三）本本预案文文本描述述要点 HYPERLINK /yasz/ 应急预预案最终终是用于于应急管管理实践践，因此此预案文文本表述述要尽量量符合现现实。应应急计划划的表述述是否符符合现实实主要取取决于两两个因素素：一是是对突发发事件的的认知程程度；二二是管理理者的应应对行为为。因而而，可从从以下两两个方面面着手：1、对对突发事事件发生生时的场场景想象象要尽量量接近真真实公路交交通突发发公共事事件的场场景想像像主要来来源于经经验总结结。预案案编制小小组模拟拟了三种种需要省省级交通通部门、公公路部门门进行应应急

33、响应应的典型型场景：（1）路路、桥及及附属设设施损毁毁或无法法正常运运行，通通常由 HYPERLINK /yjflcx/yjfl/zrzh/qtzrzh/200712/t20071203_36299.htm 暴暴雨、大大雪、 HYPERLINK /yjflcx/yjfl/zrzh/qtzrzh/200712/t20071203_36296.htm 大大雾、冰冰冻等恶恶劣天气气造成，路路网中断断较为严严重；（22）施工工现场安安全事故故，通常常由工程程或养护护施工造造成，造造成100人以上上人员伤伤亡；（33）收费费站区车车辆严重重堵塞，通通常由过过往车辆辆发生故故障、停停电或收收费系统统发生故

34、故障，路路网中断断较为严严重。2、对对应急行行为的说说明要尽尽量明确确除了只写目目前能够够做到的的以外，关关于应急急行为的的表述还还应有完完整的句句式结构构，谁来来做、做做什么、怎怎么做务务必表述述清晰准准确，这这一要求求自始至至终贯穿穿于预案案的编制制过程。二、预案编编制的难难点及思思考（一）预预案编制制难点1、高高速公路路应急管管理的体体制与机机制中国高高速公路路管理体体制极其其复杂，从从管理体体制的范范围来看看，高速速公路管管理体制制涉及建建设管理理体制、行行业管理理体制、运运营管理理体制和和交通管管理体制制，其中中后三者者都与突突发事件件应急管管理体制制密切相相关。从运营营体制上上看，

35、经经过多次次改革，目目前江苏苏境内的的高速公公路均设设立了相相应的路路公司负负责运营营管理，它它们隶属属于江苏苏省交通通控股集集团有限限公司，而而后者在在行政上上隶属于于江苏省省国资委委，它与与江苏省省交通厅厅为同一一行政等等级序列列，高于于江苏省省交通厅厅公路局局。从行业业管理体体制来看看，江苏苏采用“行业归归口型”公路行行业管理理体制，江江苏省交交通厅公公路局既既是一般般公路的的行政管管理 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构构，又是是高速公公路的行行业管理理 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构，但但由于行行政隶属属关系不不集中，行行政管理理难以落落到实处处。从交

36、通通管理体体制来看看，江苏苏省交通通厅下设设江苏省省高速公公路路政政总队，设设在厅公公路局，与与厅公路路局一套套班子、两两块牌子子、合署署办公，负负责全省省高速公公路路政政管理和和监督工工作，实实行“统一派派驻、垂垂直管理理”，总队队向各高高速公路路派驻支支队，共共8个高高速公路路路政支支队、229个高高速公路路路政大大队，统统一行使使路政执执法管理理职责。江江苏交通通控股有有限公司司及其下下属的江江苏高速速公路工工程养护护公司负负责高速速公路的的养护职职能。20004年112月77日江苏苏省人大大修订的的江苏苏省高速速公路条条例明明确规定定：“高速公公路经营营管理单单位应当当按照国国家和省省

37、交通部部门规定定的技术术规范和和操作规规程加强强高速公公路养护护，并安安排相应应的养护护资金，对对高速公公路实行行预防性性、周期期性养护护，保障障高速公公路经常常处于良良好的技技术状况况。”江苏苏省高速速公路条条例还还规定：“公安部部门负责责高速公公路的交交通安全全、交通通秩序管管理、 HYPERLINK /yjflcx/yjfl/sgzn/jtsg/ 交交通事故故处理和和治安管管理工作作。公安安部门设设立的高高速公路路交通巡巡逻警察察 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构负责责具体管管理工作作。”这样，江江苏省高高速公路路至少有有交通厅厅、公安安厅、交交通控股股有限公公司三个个管

38、理主主体，这这种多头头共管的的格局使使得高速速公路出出现了多多个应急急责任主主体。今年年年初的全全国大面面积低温温雨雪冰冰冻灾害害，江苏苏高速公公路由于于多头管管理，导导致封闭闭多日，严严重影响响了交通通，而普普通国省省干线公公路一家家管理，却却始终畅畅通，很很能说明明问题。20007年11月166日修订订的江江苏省高高速公路路条例规规定：“高速公公路交通通巡逻警警察 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构构、交通通路政 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机机构、高高速公路路经营管管理单位位应当根根据各自自职责，制制定雨、雪雪、雾、冰冰冻等恶恶劣天气气、突发发事件等等影响道

39、道路通行行时的处处置预案案，共同同确保高高速公路路安全畅畅通。”但如何何共同确确保？缺缺乏相应应的权责责约束和和明确的的联动机机制。预预案编制制有一条条基本的的原则，那那就是“只写能能够做到到的”，作为为部门预预案，本本预案无无法对交交通部门门管辖权权之外的的应急责责任做出出规定，而而高速公公路交通通巡逻警警察 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机构构和高速速公路经经营管理理单位也也无法在在各自的的预案中中对管辖辖权之外外的应急急责任作作出规定定。2、应应急装备备保障机机制在政企分开开的大背背景下，自自20002年以以来，江江苏省全全面推行行了以“管养分分离、事事企分开开”为目标标，

40、以“资产置置换、人人员置换换”为主要要内容的的公路改改革，将将养护、工工程、服服务等生生产经营营性单位位，全部部从公路路管理 HYPERLINK /zwxx/jgjs/ 机机构中剥剥离出来来，以资资产为纽纽带组建建新的企企业，把把从事建建设养护护的生产产人员全全部分流流到企业业中去。因因此，自自那以后后省交通通厅和公公路局并并不直接接储备应应对公路路交通突突发事件件所需的的各种机机械设备备，省公公路局下下辖的各各市公路路处机械械设备储储备情况况也各不不相同，少少量市公公路处有有自己的的工程、养养护设备备和养护护队伍，其其他大部部分市公公路处的的工程、养养护设备备与人员员经过改改革后已已经分离离，成为为独立核核算企业业，公路路管理部部门如果果需要使使用这些些机械设设备与人人员，只只能采用用租赁方方式，难难以保证证应急管管理的需需要。此此外，在在这种情情况下，公公路管理理部门对对应急装装备的总总体数量量、型号号、分布布都缺乏乏了解，难难以对资资源进行行优化配配置。然然而，每每一个市市公路处处储备一一定数量量的应急急装备不不但容易易造成重重复建设设和浪费费，也不不符合公公路行业业改制的的趋势。对对此，省省公路局局有建立立区域应应急装备备中心的的规划，但但这只适适合写进进应急规规划，而而不能适适合写在在 HYPERLINK