中国的公共政策模式课件

1、中国的公共政策模式一 中国总政策的主导性作用二 中国基本政策的“渐进式”发展三 具体政策体现的回应与进取四 中央政府的政策模式五 地方政府的政策模式六 中国政策模式的基本特征一 中国总政策的主导性作用（1）国家的发展（不仅是政治发展，还包括经济发展、社会发展和文化发展等）在很大程度上依赖于正确的政策选择，尤其是总政策（元政策）的正确选择。对中国来说，改革开放政策就是“文化大革命”结束后对中国发展起了决定性作用的正确政策选择。（2）总政策（元政策）是带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总方针、总纲领、总目标、总任务等。改革开放政策作为总政策，不仅有明确的总目标（实现四个现代化、保

2、证经济快速发展、提高人民生活水平等），亦有相应的路线、方针和总体要求（如解放思想、大胆尝试、少说多做等），而这些路线、方针等，都是基于中国的发展实践（落后与贫穷等）作出的。 （3）总政策（元政策）需要得到民众的理解和支持，才能真正发挥其主导性作用。改革开放政策之所以发挥了重要的作用，是因为中国民众真正体会了政策带来的好处，对这一政策有高度的认同。（4）总政策（元政策）不能随意更替，需要在较长时期内保持稳定，避免因总政策改变带来的方向、路线等的混乱。邓小平之所以强调改革开放还要讲几十年，就是要保持总政策的稳定性。 二 中国基本政策的“渐进式”发展（一）1977-1984年，确定改革开放的政策思路

3、（二）1985-1992年，明确建立社会主义市场经济的目标（三）1993-1997年，明确科教兴国和依法治国政策目标（四）1998-2002年，应对全球化的政策选择（五）2003-2007年，确定科学发展观的政策取向（六）2008-2010年，应对金融危机的政策选择（七）中国基本政策发展的渐进性特征三 具体政策体现的回应与进取（一）经济政策的变化（二）社会政策的变化（三）文化政策的变化（四）三农政策的变化（五）具体政策变化的基本特征第一步是被问题推着走，各种决策带有明显的“被动回应”特征。第二步是对改革开放中暴露出的各种问题进行选择，按照轻重缓急出台相应政策，显示的是“主动回应”特征。第三步是

4、跳出问题或预测问题，从经济社会发展全局把握政策问题，对政策进行全面规划，显示的是“积极进取”的特征。 （一）中央政府的典型政策模式 表1-1 中央政府典型模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）确定政策问题通过不同途径提出或选定政策问题（2）政策问题调研政策问题相关部门组织调查研究，收集各方面意见（3）形成政策方案指定专门部门草拟政策方案，并在征求有关部门意见后修改政策方案（4）上报政策方案政策方案上报主管领导或主管部门（如主管领导或主管部门认为政策方案不妥，则返回政策制定部门重新修订方案后再次上报，有的政策可能经历多次这样的过程）（5）政策方案咨询就政策方案展开专家咨询或以听证会形式等

5、征求民众意见，必要时还要征求民主党派、政协委员、人大代表意见（6）政策方案确定以“核心会议”形式讨论、决定政策方案，形成政策文件（7）正式通过政策方案按政策性质分由党、政、人大专门会议正式通过政策方案（8）下发政策文件有政策主管部门或其上级部门正式发出政策文件，并可逐级发出政策实施纲要、办法或细则表1-3 中央政府典型模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策评估（15）政策主管部门评估政策主管部门派出调查组或召开专门会议，对政策执行情况和政策效果作出总体评估，形成政策评估报告并上报主管领导或主管部门（16）人大、政协评估人大、政协组织人大代表、政协委员进行政策调查或检查，形成调研报告等，反馈给政策

6、主管部门（17）社会评估社会各界通过各种新闻媒介对政策进行评估（18）政策延续或转换根据来自各方面的意见，相关部门确定政策内容是否需要进行调整，是否需要启动新的政策过程中央政府典型政策模式的类型（1）封闭性的政策过程A型，表现为政府内部的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询 “顺畅”型的政策执行范式内部信息共享政府内部政策评估。（2）封闭性的政策过程B型，表现为政府内部的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询“非顺畅”型的政策执行范式内部信息共享政府内部政策评估。（3）封闭性的政策过程C型，表现为政府内部的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询“直通车”型的政策执行范式内部信息共享政府内部政策评估

7、。（4）半封闭性的政策过程A型，表现为受外部影响的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询“顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式局部信息公开政府内部政策评估+社会政策评估。（5）半封闭性的政策过程B型，表现为受外部影响的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询“非顺畅”型的政策执行范式局部信息公开政府内部政策评估+社会政策评估。（6）开放性的政策过程，表现为政府内部的议程设置或受外部影响的议程设置完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的政策咨询+完全在政府外部运作的政策讨论“顺畅”型、“非顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式+政策执

8、行中的公众参与政策信息公开政府内部政策评估+社会政策评估。表2-1 中央政府危机管理模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）政策议程调整对突发政策问题由被动回应转变为主动认知，国家领导人亲临疫区调查疫情（2）追究失职责任撤换疫情处理不力并负有直接责任的有关领导（3）形成政策方案迅速通过“核心会议”将危机应对政策确定为信息公开、社会动员、科技攻关和国际合作，并立即开始实施（4）调整信息渠道建立突发事件应急报告制度和疫情检测系统（5）快速制定行政法规全国人大常委会授权国务院制定并颁布突发公共卫生事件应急条例表2-2 中央政府危机管理模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策执行（6）成立危机处理指

9、挥机构成立非典防治工作领导小组，后改为国务院突发事件应急工作指挥部（7）建立危机应急机制各级政府从上到下逐级建立和落实应急机制、责任机制和工作措施（8）组织能力调整财政紧急拨款，积极调运物资，集中投入人力抗击疫情蔓延（9）政策信息公开及时准确公布各地疫情，宣传疾病防护知识，正面政府的政策努力与成就等（10）稳定社会秩序疫区停工、停课等，以社会动员与群防群控稳定民众情绪，保证社会安全（11）开展科学研究组织力量攻关，研究应对疫情的治疗方法和研发疫苗（12）参与全球合作积极与世界卫生组织合作，加强与邻近地区和国家的合作，积极开展国际科研合作（三）中央政府的“引进型”政策模式表3-1 中央政府“引进

10、型”政策模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）政策议程2005年政府内部和社会对医疗改革的讨论与争议，形成了内外互动的政策议程（2）政策问题调研2006年6月成立深化医疗卫生体制改革部际协调工作小组，2006年下半年展开调研，2007年初梳理出7个重点难点问题（3）形成初步政策方案2007年上半年，工作小组委托世界卫生组织、世界银行、国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、麦肯锡（中国）公司、北京师范大学7家国内外专业机构开展独立研究，提出医疗改革方案，后来又增加了中国人民大学、清华大学（与哈佛大学合作）2套方案；2007年8月，在9套方案的基础上融合成一套新的医改方案（4）政策方案讨

11、论2007年10月由国家发展和改革委员会牵头在南昌、天津分别召开两大片区的“医改座谈会”，有关部门还组织了多次小范围的专家论证会，各地也展开了对医疗改革的讨论（5）政策进展报告2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗体制改革方案进展情况表3-2 中央政府“引进型”政策模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策制定（5）政策进展报告2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗体制改革方案进展情况（6）政策方案增补、上报2008年2月，中国科学院提出第10套医改方案；根据各方意见对新医改方案进行修订、补充后，上报国务院（7）正式通过政策方案国务院、中共中央政治局先后召开会议研究新医改方案，并通过

12、方案（8）下发政策文件2009年3月17日，中共中央、国务院发出关于深化医药卫生体制改革的意见表3-3 中央政府“引进型”政策模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策执行（9）政策试点国务院于2007年4月启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点，2009年进行了较大范围的新医改试点（10）政策部署2009年3月18日，国务院发出关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知，对五项改革提出了具体要求（11）政策宣传公开中央文件和国务院实施方案，媒体广泛宣传政策内容并组织专家评议等（12）政策全面铺开政策执行于2009年全面铺开，后续发展有待观察“引进型”政策模式与典型

13、政策模式的不同 第一，政策议程打破了政府内部议程设置与受外部影响的议程设置相互排斥的原有方式，出现了内外结合的政策议程新方式。第二，引入独立机构提供的政策方案，打破了完全由政府垄断政策方案的既有方式。第三，引入政策争论机制，广泛开展政策评议，并允许争议公开化，改变了以往小范围的政策讨论、听证方式。第四，政策信息充分公开，改变了以往政策出台前内部信息共享、局部信息公开的做法。第五，吸引民众参与，不仅相关政策争论引起了民众的关注，亦为民众参与网上讨论等提供了便利条件；但是在政策执行过程中能否鼓励民众参与，还有待进一步检验。五 地方政府的政策模式中国地方政府的公共政策模式，在中央政府政策模式的制约或

14、影响下，大致可以分为地方执行中央政策模式、地方政府的典型决策模式、“维稳”政策模式、“公共服务”政策模式等四种模式。 （5）政策执行试点，要求下一级政府选择试点单位，进行政策执行试点，试点后以会议形式总结试点经验。（6）政策普及，在试点经验基础上，下拨政策经费或确定经费支出来源，全面推行政策。 （7）政策执行检查，以领导视察、调查组等方式，对政策执行情况进行检查。（8）政策执行总结，政策已普及或政策执行告一段落，要求下一级政府上报总结报告并召开政策执行总结会等；在下级政府报告基础上，形成总结报告并上报上级有关部门。地方执行型政策模式的基本特征 第一，地方执行中央决策的政策模式主要涉及的是地方各

15、级党组织（包括村、居一级的党组织）、地方各级政府及政府各部门（包括街道办事处）以及基层组织（如社区居民委员会、村民委员会及企业、事业单位的行政领导等），较少涉及地方各级人民代表大会和地方各级政协组织，只是在政策执行检查方面，可能使地方人大或政协有一定程度的介入。第二，省、市、县三级政府对中央政策都可能进行“补充性决策”（乡镇政府一般不作“补充性决策”，少量的“强镇”可能会对一些来自中央的政策作“补充性决策”），但是“补充性决策”所要决定的，绝大多数情况下不是要不要执行中央政策，而是怎样执行中央政策，包括在什么时间内执行政策，政策需要的经费如何“配套”，选择什么样的单位进行试点，是否需要明确指定

16、政策执行的第一责任人，是否需要为政策执行设置考核指标，等等。第五，在地方执行中央决策的政策模式中，最可能发生政策的“选择性执行”或“上有政策，下有对策”的是县、乡两级政府和基层组织，因为省、市两级政府在这样的政策过程中，主要起的是“二传手”的作用。第六，在政策信息公开方面，地方执行中央决策的政策模式主要依赖的是县、乡两级政府和基层组织的政策宣传；省、市政府或是公布相关政策文件，或是要求新闻媒体作一般性宣传，往往不承担公布政策信息的直接责任（如果需要信息全面公开，上面有中央的政策信息公布，下面有县、乡政府的直接的政策宣传，所以省、市一般不承担直接责任）。 第七，地方执行中央决策的政策模式普遍采用

17、“政府内部政策评估”的方式，政策执行检查、政策执行验收和政策执行总结是普遍使用的方法。第八，为显示地方政府对中央政策的重视，并能有效“统合”党委、政府各部门的行动，省、市、县、乡都会成立专门针对某项政策的“领导小组”，并且随着中央政策的增多，“领导小组”也越来越多，已经到了各种领导小组“泛滥”的地步。 （二）地方政府的典型决策模式（1）确定政策问题，通过不同途径提出或选定政策问题。（2）政策问题调研，政策问题相关部门组织调查研究，收集各方面意见。（3）形成政策方案，指定专门部门草拟政策方案，并在征求有关部门意见后修改政策方案。（4）上报政策方案，政策方案上报主管领导或主管部门（如主管领导或主管

18、部门认为政策方案不妥，则返回政策制定部门重新修订方案后再次上报，有的政策可能经历多次这样的过程）（5）政策方案咨询，就政策方案展开专家咨询或以听证会形式等征求民众意见，必要时还要征求民主党派、政协委员、人大代表意见。（6）征求上级政府意见，一些重大决策，需由省、市级政策主管部门向中央、省相关部门上报政策方案或汇报决策情况并征求意见。（7）政策方案确定，以“核心会议”（党委常委会、政府常务会议、党政联席会议等）形式讨论、决定政策方案。（8）正式通过政策方案，按政策性质分由党、政、人大专门会议正式通过政策方案。（9）下发政策文件，省委或省政府（市委或市政府等）单独或联合发出政策文件，或由省委或省政

19、府办公厅（市委或市政府办公厅）单独或联合转发政策相关部门的政策文件，或由政策主管部门单独或联合发出政策文件（或可包括具体的政策实施纲要、办法、细则等）。 地方决策的“封闭性” 与中央政府的典型决策模式相比，“地方政府的典型决策过程”的“封闭性”更强，主要表现在三个方面：一是政策信息不公开，尤其在县、乡政府，有关决策的信息经常采用的是“全封闭状态”，即便是人大代表、政协委员等，也很难了解相关信息。二是较少征求专家、学者的意见，省、市两级政府在决策过程中还可能较多听取专家、学者的意见，县、乡两级政府则受条件所限，很难就政策问题咨询专家、学者的意见。三是民众参与的机会较小，省、市、县、乡在民众的决策

20、参与方面大多抱消极态度。 （三）地方政府的“维稳”政策模式表4-1 地方政府“维稳”政策模式政策过程表(一)阶段步骤内容政策制定（1）压力凸现不同因素导致社会不稳定，出现群体性事件前兆或已爆发群体性事件（2）积极对应或消极对应积极对应包括领导及时赶到现场、形成应对方案、及时向上级报告等消极对应包括相互推诿责任、等待上级指示、不作为甚至逃离现场等（3）控制信息渠道为防止信息外溢，不仅控制媒体报道，还要紧急统一发布信息口径表4-2 地方政府“维稳”政策模式政策过程表(二)阶段步骤内容政策执行（4）成立临时指挥机构为迅速解决突发事件临时成立的指挥机构，由不同系统负责人组成，可以调用公安、武警和应急物

21、资等（5）启动谈判机制以会议或领导与民众代表见面等方式展开谈判、协商或说服，争取以和平方式解决问题（6）恢复社会秩序必要时动用武力，抓捕犯罪人员，尽快恢复社会秩序（7）责任追究启动问责机制，追究并处理有关责任人表4-3 地方政府“维稳”政策模式政策过程表(三)阶段步骤内容政策评估与发展（8）事件评估事件结束后，评估事件造成的损失、事件成因、处理是否得当、经验和教训等，逐级上报（9）政策发展有关部门认真研究事件所暴露的政策问题，或补充、修改既有政策，或制订新政策“危机”与“维稳”政策模型的不同第一，应急准备不同。危机模式已经有自成系统的预警和应急政策框架，可以随时启动应急系统。维稳模式依托的则是

22、“维稳系统”，如何展开维稳行动还缺乏明确的政策框架。第二，应急方式不同。危机模式以“救助”为主，采用的是和平方式；维稳模式以“平息事态”为主，既可能和平解决，也可能采用武力解决方式。第三，信息处理方式不同。危机模式要求充分的信息公开，维稳模式则大多采用控制信息或封锁消息的做法。第四，对民众参与的态度不同。危机模式动员和鼓励民众参与，维稳模式则恰恰相反，希望严控民众在事件中的参与。 （四）地方政府的“公共服务型”政策模式政策制定过程 （1）确定政策问题，通过公开向民众征求意见或问卷调查等方式，找出民众最需解决的问题。（2）协商政策思路，与民众代表等就政策思路等展开民主协商，并可采用投票方式，对政

23、策实施的重点方向或重点项目形成初步意见。（3）政策方案协商，经“核心会议”确定的政策方案，与企业或公司（引入市场机制）、基层组织（引入组织机制）协商，并采用“一事一议”等方式征求群众意见（引入公民机制），并可以对政策方案进行重大调整。（4）公布决策信息，及时公布与决策有关的信息，并且通过网络、媒体广泛收集来自不同渠道的意见。（5）政策方案咨询，创新咨询方式，使专家、人大代表、政协委员以及民众的咨询参与带有真实性。（6）政策方案确定，扩大“核心会议”的参与者范围，并在决定政策方案时采用“票决制”。（7）人代会或人大常委会通过政策方案，在人代会或人大常委会上，鼓励代表、常委对政策方案进行广泛讨论或

24、争论；人代会或人大常委会不仅通过方案，还可通过人大代表或常委监督政策执行的方法等。 政策执行过程（1）划分政策执行职责，明确划分县、乡（街道）、村（居）的政策执行职责，对职责外的政策任务，下级对上级有“拒绝权”。（2）委托执行，将政府与基层组织的政策执行“责任书”改为政策执行“委托书”。（3）购买服务，建立政府、市场、组织相结合的购买公共服务机制。（4）政策执行监督，人大代表、政协委员和民众代表对政策执行过程进行全程监督。（5）协调和纠错，以基层组织的“议事会”等形式，协调政策执行的难点问题；及时收集各种信息，纠正政策执行的“偏差”问题。政策评估过程（1）以科学方法进行政策评估，采用新的指标体

25、系或评估体系，或采用问卷调查等方法，对政策执行效果进行科学评估。（2）人代会评估，人民代表大会或人大常委会以会议形式对政策绩效进行评估。（3）民众评估，鼓励民众以各种方式进行政策评估。（4）公布政策评估结果，根据各种政策评估，形成政策评估报告等，正式向社会公布。六 中国政策模式的基本特征（一）纵向分割的决策权中国的各级政府，具有不同的决策权，并由此形成了纵向分割的决策权体系。全国统一实行的政策，尤其是总政策（元政策）和基本政策，决策权属于中央政府，地方政府没有决策权。在具体政策方面，中央政府亦倾向于政策的同一性，主要采用的是中央决策而不是地方决策的方式。地方各级政府除了执行中央的统一政策外，可

26、以在本身职权范围内，就经济社会发展等作出具体决策，彰显一定的决策“自主性”。尤其是在经济发展、基础设施建设方面，不同层级的政府都会较积极地行使决策权。需要注意的是，在省、市、县、乡四级地方政府中，未必是政府层级越低，自主决策的范围越窄。自主决策范围的宽窄，既可能受经济发展水平的制约，也可能受地方政府主要领导人的影响，所以即便是县、乡政府，也有大小不等的决策空间。 （二）凸显部门利益的横向结合决策机制 在中国各级政府的决策中，政府各部门往往是政策的具体制定者，并且在制定政策时经常带有一定的部门利益；如果政策涉及其他部门，则需要不同部门之间的协调或协商（亦包括一定的利益协调）。部门之间在政策方面的

27、横向结合或合作，往往会突出强势部门的作用（如财政部门、发展与改革委员会等），但多部门包括不少弱势部门共同规划一个政策，不仅在中央经常见到，在省、市、县三级政府中也已经是常态现象。需要注意的是，在中国的“条块结构”中，政府部门的横向结合决策机制代表的是“块”（中国按照政府层级，分为中央、省、市、县、乡五“块”），在不同的“块”可以采用相同的方法进行决策；而不是代表“条”（由中央到地方的相同部门组成的“条”的系统，如各级政府民政部门构成的民政系统，各级政府公安部门构成的公安系统等），尽管部门制定政策会考虑本部门所属“条”系统的基本利益诉求，但更需要考虑的是本级政府的需求。（三）不同政策“输出”带来

28、不同的政策运作空间 （1）提取政策。由中央政府统一规定的提取政策，尤其是税收政策，主要采用的是中央政府与地方政府的比例分成方式，由中央政府确定提取项目和数额，地方政府负责提取，并按照比例上缴和留成。中央政府允许地方政府自行实施的提取政策，地方各级政府或采用比例分成方式，或采用本级政府专收专用方式。在提取政策方面，“收权”与“放权”已经成为一个持久性的问题。改革开放初期，为调动地方政府的积极性，中央政府向地方政府下放了部分资源的提取权，但是20世纪90年代，中央政府逐步将下放的提取权上收，并在21世纪的第一个10年中对地方政府的提取权作出了严格的限定，尤其是对地方政府的“任意提取”保持高度的警惕

29、。各级地方政府特别是省、市、县级政府，一般倾向于向上级政府争取更多的提取权，为本级政府多留一些“财路”，并降低上级政府的“提取”分成比例；对下级政府，则往往效仿中央政府的做法，主要是“收权”而不是“放权”。 （2）分配政策。中央政府主导的分配政策，尤其是各种社会保障政策，可以采用既给政策又给钱的政策方式推动政策执行，也可以采用只推行政策不给钱的方式，把“政策负担”转嫁给地方政府，还可以用“放开政策”的方式，鼓励地方政府自行实施分配政策。省、市政府也大多采用与中央政府相同的做法，对下级政府给钱或“给政策”。由于各地、各级政府财力状况不同，在分配政策方面往往有一定的差距，中央政府一方面认可这样的差距，另一方面亦会注意分配政策的统一性，对中央强力推行的分配政策或采用全部由中央给钱的方式，或确定最低分配标准、严格要求地方政府在政策执行过程中不得低于这样的标准。一般而言，政府层级越高，越有能力推行分配政策，但有能力并不一定意味着有推行分配政策的积极性。有的分配政策中央政府积极，地方政府不积极。有的分配政策则是地方政府（尤其是经济发达地区的政府）积极，中央政府不积极。分配政策应该体现的公平性，目前只能达到相对公平的水平，原因就在于中央政府不能包揽分配政策，不得不在一定程度上依赖地方政府的介入，并给予地方政