构建公益指标体系,推动事业单位改革向纵深发展

1、构建公益指标体系推动事业单位改革向纵深发展一、构建事业单位公益指标体系的主要背景中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长 的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国正处于社会转型期，人民日益增长的公共服务需求与低效的公益性供给之间的矛盾，紧迫而突出。因此，必须迅速转变事业单位管理粗放、 盈利冲动现象，切实扭转偏离公益性定 位的倾向，大幅提高事业单位公益性水平，更好地满足人民群众日益增长的公共 服务需求。党的十九大、十九届三中全会明确提出，要深化事业单位改革，强化 公益属性，理顺和优化事业单位职责。这些都为作好新时代下事业单位改革工作 提供了最新的根本遵循

2、。在中央统一部署要求下，浙江省特别是温州市 积极推进“以科学分类为基础” 的事业单位改革工作，取得了阶段性成效。主要内容是将承担行政职能的事业单 位划归或转为行政机构，从事生产经营活动的事业单位转为企业， 从事公益服务 的继续保留在事业单位序列，持续强化其公益属性。保留下来的事业单位分为两 类，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生、基本医疗服务等基本公 益服务，不能或不宜由市场配置资源的单位或机构， 确定为公益一类；承担高等 教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的单位或机构， 确定为公 益二类。同时，积极推进分配激励机制改革和养老保险制度改革，较好地达到了“减员增效”的目的

3、。浙江省机构改革方案进一步提出，面向社会提供公益 服务的事业单位，要理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性。 因此，下一阶段，浙江省的事业单位改革需要在前期分类增量改革的基础上，以强化、落实公益属性为重点内容，推进实施基于公益性的存量改革， 统筹推进深 化事业单位改革各项工作。由于公益性是相关地域范围内的不确定的大多数人的福祉和利益， 具有地域 空间的广阔性、受益对象的多数性、不确定性以及内容上的广泛性等特点， 因而 较难有效衡量。从既有研究与实践来看，对公益性进行定性阐述的很多、给予定 量研究的较少；对公益性文件强调的很多、落实到具体实践的较少。有学者对公 益性指标体系进行了分

4、析、筛选，也有学者对公益性进行了测度研究，但尚未有 学者对公益性衡量进行系统性研究。 由此可见，深化事业单位改革，落实与强化 公益属性，首要的、关键的一点就是要发现、识别与衡量公益性，建立起以公益 性为导向的事业单位公益指标体系。基于此，在国家事业单位登记管理局的亲切关心和悉心指导下，浙江省事业单位登记管理局和温州市委编办联合有关专家 ，会同教育、卫生、文化、科技 等相关事业单位主管部门，以温州市为主要试点对象，积极研究探索建立事业 单位公益指标体系，力图为精准识别、科学衡量事业单位公益性提供一个官方标 准，为贯彻落实、持续强化事业单位公益性提供一种操作方案， 将对事业单位的 编制管理、财政投

5、入、运营管理、成本控制、信用体系建设等统筹和贯通起来， 转变政府对事业单位的传统管理思维和管理方式，全面推动浙江省事业单位改革 往纵深方向发展，进而为广大人民群众提供更多、更优质的社会公共产品与服务。 二、构建事业单位公益指标体系的内容做法1、研究立意上，事业单位公益指标体系建设与中央的精神要求高度契合。党的十九大强调，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、 管办分离。这是对当前和今后一个时期事业单位改革的总体要求。根据党和国家机构改革精神，结合事业单位登记管理工作，开展事业单位公益指标体系建设研 究，是贯彻落实十九大精神、强化事业单位公益属性的重要举措。（1）构建事业单位公

6、益指标体系，为建立以公益性为导向的考评机制提供理论依据，为事业单位公益性发展水平和发挥状况提供科学评价和衡量标准；（2）通过结果运用，可以将编制管理、财政投入、运营管理、成本控制等统筹和贯通起来，推动事业 单位管理变革；（3）及时发现不足，可有效实施基于事业单位公益性的“补短 板、强弱项、促提升”专项改革举措，助推事业单位高质量发展；（4）不断总结、提升，可为全国深化事业单位改革、强化公益属性提供浙江标准、浙江样本。2、实施策略上，事业单位公益指标体系建设讲求科学的战略战术 。事业单 位及其公益性是极其复杂而多元的，只宜采取“分类推进、分步操作”的研究策 略，分类构建事业单位公益指标体系。（1

7、）从战略上看，“分类推进”。从公 益性出发，根据事业单位在服务领域、服务对象、服务内容等方面的差异，为使 于研究，将事业单位划分为医疗卫生类、文化类、教育类、科技类及其他类等五 大类。其中，其它类事业单位指的是除医疗卫生类、文化类、教育类、科技类事 业单位以外的事业单位，主要有社会福利事业单位、城市公用事业单位、农林牧 渔水事业单位等。医疗卫生类、文化类、教育类、科技类事业单位是我国事业单 位的最重要主体，公益属性较强，是政府履行社会公共服务职能的最主要承担者； 相比之下，其它类事业单位领域分布较为庞杂、 机构规模较小，公益属性相对较 弱，因而划为一类予以研究。（2）战术上看，“分步操作”。因

8、事业单位各领 域的差异和不同，每一个分类事业单位公益指标体系的构建，都具有相对独立性。 因而，必须做到因类施策、一类一策。换言之，每一个分类事业单位公益指标体 系的构建都有一套独立的研究操作步骤和操作方法。3、操作原则上，事业单位公益指标体系建设注重把握六个方面的内容。（1）全面性。从各个维度出发全面选取评价指标， 以综合反映各分类事业单位的公益 水平。（2）重要性。选取具有代表性、对各分类事业单位公益水平具有重大影 响的指标。（3）优先性。侧重于选取业务活动、财务数据、社会评价、社会效 益等反映各分类事业单位公益状况的指标。（4）可得性。能够量化反映各分类 事业单位在核定的宗旨和业务范围内开

9、展活动情况的有关统计数据。（5）穷尽性。在提取公益指标体系初始指标集时，不预设任何立场，亦不作任何价值判断， 将所有能反映公益性的指标全部纳入，做到可纳尽纳。（6）科学性。指标体系的构建尽可能确保科学、合乎逻辑，具体指标的遴选做到客观、寻求“最大公约 数”。4、理论框架上，事业单位公益指标体系建设具有科学的学理支撑 。以成本 一效益分析（Cost-benefit analysis ,以下简称 CBA为理论依据，围绕事业 单位公共物品生产流程及其公益实质， 从公共物品的供给过程入手，构建基于事 业单位公益性的CBA1型分析框架。该分析框架是由“公共投入-公共服务-公 共效益”组成一个完整的事业单

10、位公共物品生产链条闭环， 体现了事业单位公益 性的实现过程和主要内容，可有效、全面地反映事业单位公益性（图1）。其中， “公共投入”为广义上的投入，包括政府、社会组织及个人的各种资源投入，对 应CBA论中“输入端”的“成本”。“公共服务”代表事业单位公共物品的生 产组织全过程，对应CBA理论中“生产端”的“管理”，主要包含两方面的内容： （1）组织生产高质量的公共品；（2）实施精益管理，降低内部成本。“公共效 益”主要指事业单位提供公共物品所产生的社会效益及其实际效果，对应 CBA 理论中“输出端”的“效益”。将CB闻|入到事业单位公益性分析中，有助于事业单位更好地筹集资金、优化资源配置、科学

11、合理调节资金，实现经济理性与社 会理性的有机统一。从公共物品的生产过程来看，事业单位公益性与CBA!论高 度契合。事业单位公共投入公众接受事业单位公共服务服务质量个人收益外部收益公共投入服务质量外部收益事业单位公共投入公众接受事业单位公共服务服务质量个人收益外部收益公共投入服务质量外部收益图1事业单位公共物品供给过程5、工具方法上，事业单位公益指标体系建设注重运用数理分析。在指标体 系的遴选上，采用德尔菲法。用德尔菲法解决有争议、较复杂、无定论的问题时 有助于集思广益、排除外界干扰，因而非常适合用于研究事业单位公益指标体系 的设计与遴选。编制 Delphi method函询问卷，面向浙江省的事

12、业单位管理者、 行政主管部门官员和相关专家学者等开展咨询。经过三轮反复函询、反馈、分析 再函询之后，直至每一个专家不再改变意见或每一个指标重要程度离散较小时为 止，根据统计结果，此时若干指标的重要性离散较小，出现较为稳定的一致性， 则此若干指标即为最终要确定的事业单位公益指标体系。其中，医疗卫生类事业单位公益指标体系由3个一级指标、16个二级指标构成，文化类事业单位公益 指标体系由3个一级指标、13个二级指标构成，教育类事业单位公益指标体系 由3个一级指标、17个二级指标构成，科技类事业单位公益指标体系由3个一级指标、15个二级指标构成，其它类事业单位公益指标体系由3个一级指标、12个二级指标

13、构成。三、构建事业单位公益指标体系的实践成效事业单位公益指标体系建设研究完成以后， 温州市在公立医院领域进行了小 范围的推广和运用，取得了初步成效。1、优化指标体系。综合运用AH所决策法,基于Yaahp10.5数据库，经过 模型搭建、数据输入、数据检查、权重计算等处理程序，以计算数据集结方式为 各专家排序向量加权算术平均，得出各指标权重。按照标杆管理的要求，综合考 虑国家、浙江省等有关行业标准，结合温州市卫健委相关统计数据，分别确定各 个指标的基准目标值。本着“合理性优化”的原则，通过与市卫健委有关领导、 相关科室负责人、市级公立医院院长分别就温州公立医院公益指数的完善工作开 展座谈、交流，并

14、经过多次内部测试，最终对指标体系进行了优化、调整。完善、 定型后的温州公立医院公益指数指标体系由 5项一级指标、18个二级指标构成。2、对外发布年度指数报告。2017、2018年温州市委编办、温州市卫健委连 续两年联合编制温州市级公立医院公益指数年度发展报告，并面向社会公开 发布。根据科学测算，2016、2017年温州市级公立医院公益性得分分别为 87.24、 92.35, 2017年温州市级公立医院公益指数为 105.9,较上年度提升5.9个百分 点，表明温州市级公立医院公益性处于较高水平。从分项指数来看，温州市级公立医院在社会效益、医疗服务、服务流程指数上表现卓越，但在经济效益、发展 基础

15、指数上仍存在不小改进和提升空间（图2）。图2 2017、2018温州市级公立医院公益指数分项得分雷达图 基准目标值 . 2016年分项得分2017年分项得分社会效益 303、报告结果得到了切实运用。报告着重指出，温州市级公立医院发展基础 方面表现相对较差，高学历、高素质人才比例偏低成为医院未来发展的最大短板， 建议进一步加大财政投入，改进财政投入方式，加大优秀医疗人才的培养、引进 工作，为医院未来发展提供强有力人才支撑， 为公立医院回归和坚守公益性奠定 坚实基础。对此，温州市卫健委立即着手制定“补短板、强弱项、促提升”专项 改革举措，并纳入单位2017年度工作目标考核。从分项指数来看，2017

16、年社会 效益指数表现依然出色；经济效益指数相较 2016年略有提升；医疗服务指数比2016年提升3.2，患者满意度依然维持在较高水平； 服务流程指数表现卓越，得 分率超过98%发展基础指数进步最为显著，得分率较 2016年提升19.2个百分 点（表1）。据统计，2017年全市共引进培养医疗卫生高层次人才 1191名。“补 短板、强弱项、促提升”专项改革取得初步成效。表1 2106、2017温州市级公立医院公益指数评价结果总2016年公益性得分情况2017年公益性得分情况2017 年指数维度分得分得分率得分得分率公益指数社会效益1918.6498.1%18.1795.6%97.5经济效益85.8

17、272.8%5.9374.1%101.9医疗服务2624.5994.6%25.3897.6%103.2服务流程2423.4597.7%23.7098.8%101.1发展基础2314.7464.1%19.1783.3%130.1合计10087.2487.2%92.3592.4%105.9四、构建事业单位公益指标体系的推进构想根据温州市公立医院公益指数发布试点实践经验， 为推动事业单位公益指标 体系建设更好、更快地取得实际成效，特提出如下推进构想：1、在浙江省级、温州市级层面成立事业单位公益指标体系建设工作领导小 组，全面负责协调各方、统筹推进事业单位公益指标体系建设各项工作。2、强化事业单位公益指标体系测试工作。经过一定时期的反复测试，根据 测试结果及意见反馈，对指标体系进行优化、调整，形成更切合实际、更有操作 性的指标体系。3、建立健全事业单位公益指标体系评估结果年度发布和结果应用机制。定 期编制事业单位公益指数年度发展报告， 并面向社会公开发布；坚持以公益性为 核心和导向，大力强化结果应用，推动指数报告在