《慈善事业法》及相关法律的关系处理

1、慈善事业法及相关法律的关系处理标签：慈善事业法；慈善组织；税收优惠；慈善服务慈善事業法与民商法、经济法、行政法、刑法、诉讼法等多个法律部门 发生关联。从法的形式看，与慈善事业法相关的立法有中央层级不同效力的 法律规范和地方性法规和地方政府规章。从已有的具体内容看，有的可以且应当 被慈善事业法所吸收，有的则需要废止或加以修改。慈善事业法与其他 相关立法的关系，涉及立法权限的划分和法律体系的统一，关乎慈善事业立法的 科学性和有效实施。慈善事业立法需要重点关注并妥善处理其与民事法律、公 益事业捐赠法、信托法、行政许可法及其他法律法规的关系，还需确立慈 善服务等在立法中的合理定位。慈善事业立法与其他相

2、关立法的关系，涉及的不仅是新法与旧法的关系或者 一般法与特别法的关系，也涉及立法权限的划分和国家法律体系的和谐统一，更 关乎慈善事业立法的科学性和有效实施，需要引起立法机关的高度重视并妥善处 理。本文旨在全面梳理慈善事业立法与相关法律、法规等的关系，从妥善处理这 些法律、法规之间的关系提出自己的主张。一、慈善事业法与多个法律部门发生关联中共十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色 社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。当前，推进国家治理体 系现代化的重点是推进社会治理创新，而社会治理创新亟须大力发展慈善公益型 社会组织。在此背景下，加快慈善事业的立法步伐，以法

3、制促进和规范慈善事业 的发展更具有必要性和紧迫性。从宏观视角看，制定一部起支架作用的、系统规 范中国慈善事业并能够引导、促进各种社会力量从事慈善事业的基本法律，是弥 补社会法“短板”、完善中国特色社会主义法律体系不可或缺的一个重要组成部 分。从微观视角看，对现行不同层级的有关慈善事业发展的法律、法规、规章适 时进行相应的整合，出台一部规范慈善事业发展的具有可操作性的高质量法律， 也是促进慈善事业发展、实现慈善事业法制化的迫切需要。2005年 9月，民政部曾经启动慈善法的起草工作。2008年 10 月，全国 人大常委会亦曾将慈善法正式确定为慈善事业法并列入了立法计划，但 并未真正进入国家立法机关

4、的立法程序。直到2013 年末，第十二届全国人大常 委会再次将慈善事业法列入立法规划，并明确为处于优先考虑的第一类项目， 由全国人大内务司法委员会牵头负责起草法律草案。正在起草中的慈善事业法是一部规范慈善组织和慈善活动的基本法律。 它属于社会法范畴，但又横跨私法、公法两大法域，与民商法、经济法、行政法、 刑法、诉讼法等多个法律部门发生关联。从法的形式看，与慈善事业法相关的法律、法规有宪法、法律、行政法 规、部门规章等中央层级不同效力的法律规范，也有地方性法规和地方政府规章。 例如，民法通则、合同法、物权法、行政许可法、公益事业捐赠法、 信托法、企业所得税法、个人所得税法、政府采购法及有关社会福

5、利 方面的立法，社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、 基金会管理条例、政府信息公开条例、社会救助暂行办法等行政法规及 有关规章，江苏省慈善事业促进条例、北京市促进慈善事业的若干规定、湖 南省募捐条例等地方性法规与规章，均涉及慈善事业法中的相关内容。从 已有法律、法规、规章的具体内容看，有的可以且应当被慈善事业法所吸收， 有的则需要废止或加以修改。例如，慈善范围的大小，实际上已经有多部法律明 确规定国家鼓励社会捐赠与社会力量参与，如果慈善事业法中遗漏相关内容， 就可能引起法律混乱。二、与慈善事业法相关的法律法规的关联内容慈善事业法在立法过程中应当充分考虑到与其他相关立法的关系，

6、并能 够妥善协调与处理，这样会使该法的立法质量得到提高，立法的科学性得以增强， 法律通过后的实施效果将会更加理想。民法通则、合同法、物权法、公司法等民事法律与慈善事业 法。民法通则在我国民事法律体系中具有准“民法典”的功能，它确立了我国 的法人制度，规定了企业法人、机关、事业单位和社会团体法人四种法人类型。 其中有关“法人资格”的规定对于慈善事业法中慈善组织法人资格取得的立法 有重要影响。合同法规定了我国合同制度的一般原则和规则并专门规定了赠与合同。 捐赠与募捐是慈善事业法中的重要制度，公众捐款给慈善组织可采取赠与合 同的方式。由此，与合同法中的赠与合同发生关联。物权法规定了国家所有权、集体所

7、有权和私人所有权三种法定形态的物 权类型。慈善事业法中关于慈善财产的所有、使用和处分适用物权法的 一般规定，并具有其自身特殊性。公司法是规制股权捐赠的主要法律。“股权捐赠作为新类型的捐赠方式， 已在我国出现了数年并得到了法律上的支持。”股权捐赠中的股权变动以及受赠 人在被捐赠股权公司中股东权利的享有与行使等，应该属于公司法律制度调整的 内容。公益事业捐赠法与慈善事业法。公益事业捐赠法是慈善领域具有代表意义的法律。该法分为总则、捐赠 和受赠、捐赠财产的使用和管理、优惠措施、法律责任和附则六章。该法明确规 定鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益， 促进公益事业发展的立

8、法宗旨，涉及慈善事业发展的诸多方面，与慈善事业法 有较多的交叉。但是，公益事业捐赠法具有明显的局限性与滞后性。例如，该法的调整 范围局限于公益捐赠环节，对于慈善组织及其治理、慈善募捐等慈善事业法需要 调整的基本问题存在空白。此外，公益事业捐赠法制度设计本身亦存在局限， 如政府角色错位，法律规范过于原则和笼统，无法起到慈善基本法的规范作用， 无法适应规范和促进我国慈善事业发展的需要，也无法通过修改满足慈善事业发 展的立法需求。3.红十字会法与慈善事业法。红十字会法是公益领域的社團法律，红十字会的人道救援工作既与一般 慈善事业相区别，其具体活动如募捐或接受捐赠等又与慈善事业有交集。因此， 红十字会

9、法的相关规范构成特别内容，与慈善事业法并行不悖。行政许可法与慈善事业法。行政许可法第 3 条明确规定：“行政许可的设定和实施，适用本法。 ” 慈善组织的登记、慈善募捐的许可（或备案）在法律性质上属于行政许可法 规定的“普通许可、特许、认可、核准和登记”等五种许可类型中的一种，慈善组 织登记制度、慈善募捐的许可（或备案）制度应遵循行政许可法的基本原则 和立法精神。信托法与慈善事业法。信托法对公益信托作了专章规定，包括公益信托的含义、公益信托的设 立与变更、公益信托监察、公益信托终止及剩余财产处理、法律适用等。慈善 事业法是否需要规定慈善信托（公益信托）以及如果要规定慈善信托的话，应 该设置何种规

10、范，必然涉及信托法与慈善事业法关系的处理。社会福利相关法律与慈善事业法。我国还没有制定专门的社会福利法，但与社会福利相关的立法已有多部，即 面向老年人、残疾人、未成年人等的专门立法中均规定了对慈善组织从事社会福 利服务活动的国家鼓励扶持政策，与慈善事业法发生关联。从未来的发展趋 势看，以后慈善事业的重点将会从现在的社会救助逐步向社会福利发展， “在相 当长历史时期内，各类慈善组织的慈善服务将会在社会福利与社会生活中扮演重 要角色，发挥社会中介、拾遗补缺和重要助手的作用”。因此，重视社会福利方 面的立法很有必要。企业所得税法、个人所得税法与慈善事业法。企业所得税法和企业个人所得税法是慈善税收优惠

11、的法律规定。依 据法律规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额的 12%以内，准予在 计算应纳税所得额时扣除；个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部 分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。慈善税收优惠政策待遇还体现在 财政部、国家税务总局有关通知等文件中。这些文件，对慈善事业税收优惠的规 定比较零散，慈善税收优惠是否需要在慈善事业法中予以更具体的统一规范，是 慈善事业立法需要研究的问题。政府采购法与慈善事业法。政府采购法并没有把社会组织的公共服务（其中包括慈善组织提供的公 共服务，典型如养老服务）规定为政府采购的标的，不利于政府购买慈善组织服 务的落实。建立和实施政府购买慈善组

12、织的服务是促进慈善事业发展的重要举 措，慈善事业法应规定政府购买慈善组织的服务，涉及与政府采购法的 协调。“三大条例”与慈善事业法。社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会 管理条例被称为社会组织管理的“三大条例”。通过“三大条例”，在社会组织方 面，初步形成了基金会、社会团体、民办非企业单位等三种慈善组织可以采用的 法律形态。“三大条例”确立了“归口管理”、“双重许可”和“分级管理”三大社会组 织管理的基本原则。慈善组织是属于社会组织的一种，慈善事业法中关于慈 善组织的规范需要考虑突破“三大条例”滞后的规定，例如，关于慈善组织的双重 许可，慈善组织设立门槛过高等规定。政府

13、信息公开条例、征信业管理条例与慈善事业法。2007 年，国务院颁布的政府信息公开条例规定，政府信息是指“行政机 关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”在慈善 组织设立、登记、税收优惠以及监管过程中行政机关获取的信息属于信息公开的 范畴。慈善组织作为以公信力为生命的社会组织，应该公开相关信息，接受社会 监督。慈善事业法中的信息公开制度需要考虑慈善组织相关信息公开与政 府信息公开条例的衔接。2013 年，国务院颁布的征信业管理条例规定，征信业务采集的信息包 括社会团体、基金会等社会组织。征信业管理条例的实施促进了慈善组织透 明度和公信力建设。社会救助暂行办法、救灾捐赠管理

14、办法与慈善事业法。2014年 2月 21 日，国务院颁布社会救助暂行办法，自2014 年 5 月 1 日 起施行。社会救助暂行办法专章规定了“社会力量参与”。慈善组织作为社会 力量参与社会救助是一种慈善活动，因此，与之相关。2008 年，民政部颁布了救灾捐赠管理办法。这一办法的制定和出台对于 规范以救灾为目的的公益性捐赠发挥了积极用，其中的一些内容可以被慈善立法 吸收，但是受制于立法背景，该办法的一些规定具有滞后性，例如，把救灾募捐 主体限定为具有救灾宗旨的公募基金会等。涉及捐赠、募捐及慈善活动范围的相关法律、法规。我国有多部法律规定了社会组织参与慈善的权利或赋予一些组织、单位募捐 或接受捐赠

15、的权利，这与慈善事业法必然发生联系。例如：传染病防治法、 民办教育促进法、防震减灾法、国有资产法、科学技术进步法、禁毒 法、就业促进法、村民委员会组织法、突发事件应对法、教育法、义 务教育法、高等教育法、国防教育法、职业教育法、归侨侨眷权益保护 法、体育法、中小企业促进法、审计法、海关法等。行政处罚法、行政强制法、刑法、刑事诉讼法与慈善事业 法。慈善组织与慈善活动应当依法进行，受到法律保护。一方面，对于单位组织、 个人妨碍其依法行为的，应依法追究其法律责任，情节严重的追究刑事责任；另 一方面，慈善活动中存在的违法行为，也应当予以追究。行政处罚法规定了行政处罚的种类，违反慈善法相关规定需要承担行

16、政 责任的，涉及与行政处罚法的关系。行政强制法规定了行政强制措施和 行政强制执行。慈善组织违反法律擅自改变捐赠财产用途的，可以由监管部门决 定将捐赠财产转交其他慈善组织管理使用。如果慈善组织拒不转交的，就会涉及 申请人民法院强制执行问题。刑法是一部规定犯罪及刑罚的法律。违反慈善法的相关规定，造成严重 社会危害，构成犯罪的，应该依法追究刑事责任。慈善事业法还与诉讼法具有关联。如捐赠人与慈善组织之间发生纠纷的， 应当可依据民事诉讼法的规定，通过向人民法院提起诉讼的方式予以解决； 对于慈善事业监督管理机构拒绝登记为慈善组织，不予批准募捐准入，税务部门 拒不给予税收优惠等行为，申请人、慈善组织不服的，

17、有权依据行政诉讼法 提起行政诉讼（亦可申请行政复议）。另外，慈善组织对于侵犯其名誉权、名称 权的行为，也可向法院提起诉讼。还有利用慈善名义行骗等违法行为涉嫌构成犯 罪的，应当依照刑事诉讼法提起刑事诉讼。三、慈善事业法与相关立法的关系处理在处理慈善事业法与其他相关立法关系时，应当遵循“于法有据，与时 俱进，统筹兼顾”的基本原则。“于法有据”是指要依据立法法规定的立法权 限和法律适用的规则处理慈善事业法与其他立法的关系；“与时俱进”是指慈 善事业法应能够适应社会经济的发展并适度超前，关于慈善事业发展方面的一 些滞后的规定需要废止，关于慈善事业发展的方针和政策，如 2011年公布的中 国慈善事业发展

18、指导纲要（2011-2015 年），2013 年公布的关于深化收入分配 制度改革若干意见的通知等，虽然并不具有法律效力，但其中的合理内容应该 作为慈善事业立法的指导或者进人法律条文；“统筹兼顾”是指慈善事业立法需兼 顾与其他法律的关系。首先是尊重其上位法的规定，不与上位法发生抵触，如果 认为其上位法的规定确实需要修改的，建议通过立法程序修改上位法。其次是考 虑慈善事业法与同一位阶的其他法律的分工和衔接，发挥法律的整体功能。1.慈善事业法与民法通则、合同法、物权法等民商事法律的关 系处理。民法通则、合同法、物权法等都有涉及慈善事業发展的相关内容， 这三部法律都是由全国人大制定的基本法律，慈善事业

19、法立法应该尊重。“我 国目前正处于民法典的紧张制定之中，法人制度将是民法典中重要而不可或缺的 部分。”在民法典尚未出台的背景下，慈善事业法关于慈善组织的规定不宜突破 民法通则的规定。合同法关于赠与合同的规定，慈善事业法中的捐赠 关系可以部分适用，至于捐赠和募捐的其他规则需要创设。物权法第 8 条规 定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”，因此，慈善事业法 可以对慈善资产的归属与使用等问题作出规定，但是其基本精神不得与物权法 相抵触。2.慈善事业法与公益事业捐赠法的关系处理。慈善事业法与公益事业捐赠法是调整范围有交叉、联系紧密的两部 法律。公益事业捐赠法关于社会公益事业的界定不仅包

20、含了传统的慈善，而 且还包括现代慈善福利事业，具有更为宽泛的内涵。随着我国社会保障制度的发 展，特别是社会保险制度、社会救助制度的逐步完善，弱势群体的生存与发展权 利有了国家保障以后，慈善事业需要拓展其活动范围，发挥其在社会建设和现代 国家治理体系中的应有功能。这样，慈善事业法关于慈善范围的界定必然会 向现代“大慈善”的范围靠近，对此可以借鉴公益事业捐赠法中关于公益事业 的概念界定。公益事业捐赠法具体规定了公益性捐赠各方当事人的权利义务、 捐赠财产的使用和管理及优惠措施等，但不够完善。慈善法立法可以适当借鉴并 在其基础上予以补充完善。关于慈善事业法与公益事业捐赠法的关系处理，由于两者的调整范

21、围不同、侧重点不同，立法的原则也不同，因此，慈善事业法颁布实施后， 按照新法优于旧法的原则，公益事业法的规定与慈善事业法相矛盾的不 予适用，与慈善事业法没有矛盾的条款仍有法律效力。当然，最好的处理方 法是慈善事业法通过后，对公益事业捐赠法进行修改，使慈善事业法 与公益事业捐赠法保持协调，维护法律体系的和谐，发挥法律的整体功效。慈善事业法与红十字会法的关系处理。红十字会是一个特殊的社会组织，“拥有来自国家、国际红会联合会和红会 基层会员的三重赋权”。近年来，红十字会法以及依据该法制定的红十字会 章程，越来越呈现出滞后于时代之处。目前，全国人大已经启动了对红十字会法的修订工作，将进一步明确红十字会

22、的法定机构特性，慈善事业法与 红十字会法的关系处理需要保持协调性。从法律上讲，红十字会是特殊法定机构，是人道主义组织，它的特殊性在于 必须考虑其国际性，是境内所有社会组织中肩负着国际救援、战地救援并垄断经 营献血、人体器官捐献等的法定组织，从而不能将其归入慈善组织。然而，红十 字会因从事人道事业需要募捐、接受捐赠并开展相应的慈善活动，这又与慈善组 织具有类似的功能，如何处理关系确实需要审慎。慈善事业法要求募捐组织 均须登记或许可，但红十字会依其法律可以免予登记或许可，但其募捐活动需要 依法接受监督。慈善事业法与信托法的关系处理。慈善信托是发展慈善事业的重要渠道。我国信托法规定了公益信托。公 益

23、信托具有“设立简便、易行、灵活性强，运行管理效率较高，有助于节省管理 费用；监督体系科学”等优点。慈善信托与公益信托同义，是慈善事业的一种运 作模式。信托法本质上属于商法，慈善信托对于信托法来说是非核心内 容，而对于慈善事业法来说却是必要的核心内容。缺少慈善信托的慈善事 业法是不完整的，也不符合慈善事业法的基本法和综合法的立法定位。有鉴于此，把慈善信托纳入慈善事业法调整，信托法重点调整商事 信托，更符合法律发展的专业化分工趋势，也更有利于各自功能的发挥。慈善 事业法中的慈善信托制度相对于信托法而言，既是特别法，又是新法，具 有优先适用的效力。5.慈善事业法与行政许可法及“三大条例”的关系处 理

24、。慈善监管制度包括慈善管理体制、慈善组织的认定、慈善募捐活动、慈善监 督机制等涉及与行政许可法及社会团体登记管理条例、民办非企业单位 登记管理暂行条例、基金会管理条例等“三大条例”的关系。慈善组织的登记管理的法律理应遵循行政许可法的基本原则和精神，在 慈善组织登记的登记范围、条件、程序和监管方面实现与行政许可法的有效 衔接。“三大条例”是我国现行的包括慈善组织在内的社会组织管理的主要法律依 据，但是其内容滞后。目前，“三大条例”尚未修订，慈善组织的登记门槛降低和 双重许可体制的取消等事宜面临的法律障碍仍没有被消除。为促进慈善事业的发 展，慈善事业法应该突破“三大条例”的一些规定，并为条例的修订

25、提供法律 依据。需要注意的是，在降低慈善活动准入门槛的同时，慈善事业法应该建构 行政监督、行业自律与社会监督相结合的立体化的监督体系，以维护慈善事业的 公信。此外，因“三大条例”规范的社会组织不限于慈善组织，慈善事业法将 无法涵盖“三大条例”的所有内容，因此，慈善事业法颁布后并不意味着“三大条例”废止，只是其与慈善事业法规定相冲突的部分无效。慈善事业法与税收法律法规的关系处理。税收优惠是促进慈善事业发展的动力机制。“较为优惠的税收激励和先进的 征收手段为慈善事业的发展提供了动力支持和技术保障”。在慈善促进方面，我 国的个人所得税法、企业所得税法以及其他规范性文件等对慈善税收优惠制度与 措施有一

26、些规定，但存在激励效果脆弱、优惠的额度偏低、区别对待、程序烦琐、 实物捐赠免税面临障碍等问题。“只要税收优惠措施是通过税收法律或法律明确授权的税收行政法规加以规 定的，其形式上的合法性就没有太大的问题”。慈善事业法在税收优惠方面不 可能替代企业所得税法、个人所得税法等税法，但如果没有一定的作为， 将很难实现其促进慈善事业发展的立法宗旨。因此，如何处理相关关系，需要审 慎。笔者认为，慈善事业法可以不考虑调整税种和优惠税率问题，宜重点解 决慈善组织的免税资格认定、简化慈善捐赠免税程序等问题，通过立法真正建立 便捷、高效的慈善税收优惠实现机制，把现有的慈善税法的相关规定落到实处， 包括明确减免税收资

27、格认定措施、明确将非货币资金（如股权、不动产等）慈善 捐赠也纳入减免税收范围、明确申请减免税收程序、财税部门的职责以及失职时 的处理等，以从税收优惠方面鼓励慈善捐赠，拓展慈善的经费来源。至于需要进 一步完善的慈善优惠的税种、额度等问题由税收法律法规解决更为适宜。慈善事业法与涉及慈善法律责任的法律的衔接。慈善事业法是“促进法”，但不是“软法”，必须对慈善活动的一切违法行为明 确法律责任。由于慈善法律关系的复杂性，慈善活动需要承担法律责任的违法行 为具有主体和行为形态的多样性特点，其法律责任从性质上可以分为民事责任、 行政责任和刑事责任。在民事责任方面，对于涉及违反捐赠合同、损害赔偿等行为，适用合

28、同法、 侵权责任法等民事法律。在行政责任方面，对于某些违反慈善事业法的行为，需要承担行政责任 的，需要遵循行政处罚法的原则，涉及违反慈善监管方面的行为需要追究行 政责任的，应该通过慈善事业法进行规定。慈善事业法对于违法行为的 类型、处罚等应做出明确的规定，以保障法律的效力。在刑事责任方面，根据刑事法治的原则和理念，犯罪的构成及刑罚应该通过 刑法及修正案或者刑法解释的方法确定。慈善活动中构成犯罪的，有的可以直接 适用刑法的规定，有的可以通过刑法解释的方法确定法律适用。慈善事业法 对某种需要承担刑事责任的行为规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”即可，而 不宜具体规定犯罪的构成要件、罪名及刑罚。关于

29、慈善服务或业务范围的处理。慈善服务或业务范围的界定，是慈善事业立法中与税收优惠等政策密切关联 的问题。我国已有多部法律明确规定鼓励社会力量参与募捐、捐赠，对于这一问 题的处理，应当将已有法律规范的内容涵盖进来。例如，禁毒法、未成年人 保护法、体育法、传染病防治法等法律中已有相应原则规定，这次慈善 事业法亦可以涵盖。伴随国家的发展进步和社会救助、社会保险等制度的健全，慈善事业将与面 向老年人、残疾人、儿童、妇女等群体的各项社会福利事业密切相关，许多国家 与地区的慈善组织实际上就是民办的养老机构、残疾人庇护机构、青少年福利设 施、妇女公益设施等。因此，慈善事业法应当对此有所体现。关于志愿服务的处理。志愿服务以贡献人力为条件，它与以贡献财力、物力等为条件的慈善事业相 比，有其特殊性，與至关重要的减免税