英国电子政务的发展转型及经验启示

1、 英国电子政务的发展转型及经验启示 摘要：电子政务是现代化政府建设的基本要素, 确定了公共机构变革的框架和方向, 明确了公务人员在电子政务过程中需要提升的新技能, 为跨部门、多组织之间的协作发挥了主导作用, 极大地推动了社会转型中数字政府的建设。英国政府电子政务建设以公众需求为中心, 加强基础设施, 创新技术应用, 统一标准规范, 实现了社会公共服务在线服务的成功转型。从英国经验看, 电子政务服务的有效实施不仅能够节省财政支出, 同时达到便民的效果, 还能提升公众对政府工作效率的满意度和美誉度。在联合国经济和社会事务部发布的2016年联合国电子政务调查报告 (以下简称报告) 中, 英国电子政务

2、排名第一, 其中政府机构组织的电子化程度和公众电子政务参与程度都排名第一, 超过了此前电子政务的佼佼者澳大利亚、韩国、新加坡和芬兰等国。英国是将电信技术、人力资本和在线服务实现融合最好的国家, 进一步满足了公共服务领域对信息与通信技术的需求。虽然最近欧盟颁布的数字经济与社会指数2017显示, 英国的数字经济与社会指数综合排名为2016年第六名、2017年第七名。然而, 2016年联合国电子政务报告的排名指数是一个更权威、更综合的指标, 它反映了国家的电信基础设施、人力资本以及最相关的网络在线服务等的综合水平。这意味着该指数是衡量了各国政府在公共服务中运用信息通信技术的准备情况和能力, 国家级网

3、站的建设使用情况, 实施电子政务的政策和措施以及提供的基本服务, 因此更全面更综合。报告指出, 英国排名第一的原因包括:2014年通过数字转型实现17亿英镑的成本节约;建立gov.uk作为中央政府服务的国家门户网站;开发应用新技术html5, 用作网页内容的最新标记语言;并且保证英国在线数字服务相对较高的使用率, 例如公民网上自我评估税收申报达到85%, 网上预订驾驶考试达到98%等。英国电子政务经过二十多年的发展, 成为电子政务的世界领跑者, 其成功的探索和尝试将为其他国家电子政务发展提供宝贵经验。一、英国电子政务发展的主要阶段(一) 从“起步较晚”到“迎头追赶”英国电子政务起步晚于美国及欧

4、洲其他一些国家。1994年, 响应“电子欧洲”计划开始电子政务建设, 首先提出了“电子英国”计划, 开通网上“英国政府信息中心”, 由内阁办公室负责建立中央政府网站“.uk”。1996年, 发布“直通政府”白皮书, 作为电子政务服务发展的计划书。1999年, 出台了“现代化政府行动计划”, 提出开辟一站式服务的单一电子门户, 2000年建立了“UK.uk”提供一站式在线公共服务。2005年, 成立了“首席信息官委员会”, 专门推动政府信息技术项目的实施;并提出“技术革新型政府”的新型电子政务战略, 明确利用信息和通信技术提升公共服务的战略。经过十年的发展, 在2005年发布的联合国电子政务准备

5、度报告中, 英国电子政务准备指数在191个成员国 (地区) 中排名第四。(二) 从“发展瓶颈”到“瘦身整合”自2006年以来, 英国地方政府和中央政府大力发展电子政务, 目标是要尽快实现电子化政府的世界领导地位。在这个目标指导下, 政府网站建设速度快、数量多, 但是造成网站分散、没有规划统筹, 从中央到地方的网络未能形成统一架构和互联互通。2007年1月, 内阁办公室决定大幅减少中央政府网站的数量, 从原有的951个减少到26个, 其中已关闭网站持续相关性的信息将转移到“Directgov”和“.uk”两个门户网站。政府门户网站“Directgov”提供单点访问所有在线公共服务, 并且可以通过

6、手机获取服务。此后, 英国内阁办公室制定了政府部门及公共机构网站建设标准, 实现了网站统一设计, 极大方便了用户。经过网站资源整合, 一方面, 网站数量大大减少, 降低了网站的重复建设和运营成本及基础设施建设开支;另一方面, 提高了政府电子政务效率, 方便了用户使用, 公众通过一站式寻求服务, 避免辗转不同政府部门网站的麻烦。(三) 从“数字鸿沟”到“数字红利”信息技术发展日新月异, 越来越多的公共服务和贸易往来都实现了在线服务。英国电子政务倡导惠及所有人。自2000年以来, 英国政府不断加强通信服务的基础设施建设, 保证每个家庭都能上网, 确保人人享有网络访问权, 享受网络带来的便利, 弥合

7、数字化带来的社会差距。公众接受运用网络的能力直接影响电子政务发展的速度和进程。因此, 政府实施“全民信息技术”计划, 建立电子信息技术教育系统, 在学校、商业中心、公共图书馆、社区等进行上网教育培训。在2014-2015年, 提供了8500万英镑的数字技能培训费。通过数字融合和扩大数字参与计划, 耗资950万英镑用于支持近80万人获得基本的数字技能。2016年, 英国87.9%的成年人 (4590万) 经常使用互联网。同时, 英国政府实施的超高速宽带计划从公共财政投入14.5亿英镑, 为公共部门投资的每1英镑带来20英镑的经济利益。英国人口大约是6400万人, 网民比率高达82%, 公众优先选

8、择使用电子政务服务, 英国政府每年最多可以省下18亿英镑的支出。根据统计, 公众如果使用政府所提供的在线服务, 政府所支付的成本是通过电话办理的1/20、寄纸质材料的1/30、窗口办理的1/50。(四) 从“智慧政府”到“数字战略”从2009年开始的英国“智慧政府战略”, 目标是提高政府的责任和透明度。随后英国发布了信息通信技术发展战略, 指明了政府运用现代科技改变政府的运行方式, 将建设智慧、绿色、经济型政府。从2012年开始践行“数字政府战略”, 2013年英国政府将24个部级部门的在线服务整合到英国政府网站统一平台gov.uk上。2015年, 启动“政府即平台”战略。“政府即平台”是建立

9、数字化服务的新途径, 旨在创建一套可以共享的组件、服务设计、平台、数据等, 使每个政府部门线上服务都可以使用。这样更多地重复利用政府的平台和组件, 可以花更多精力去更好地设计以用户为中心的服务, 避免重复开发。目前, 英国政府致力于实现电子政务“默认数字化”, 即线上服务简便、易操作, 公民与政府容易互动。同时建立数据发布基金, 帮助公共机构解锁数据。到, 英国政府的目标是更好地利用数据, 为推动数据战略和进一步提高政府透明度提供支持。二、英国电子政务建设的主要做法(一) 电子政务建设的指导原则以公众需求为服务宗旨英国电子政务建设秉持市场的理念, 政府和公众之间是公共服务供给与需求的关系。当人

10、们与政府进行互动时, 公众想以自己的方式去做, 公众想要高质量、方便和安全的服务, 而不需要了解政府的组织方式、各个部门或机构的职能, 以及中央或地方政府所行使的职能。电子政务建设就是协调整合部门和机构、中央和地方政府的资源, 建立新的合作关系, 从而为用户提供有意义的服务, 同时与第三方机构建立伙伴关系, 为解决公众日益增长的需求寻找新途径。政府信息及服务获取的便捷性英国政府电子政务建设的目标就是所有的公共服务都实现电子化, 开通多渠道进行访问, 可以通过互联网、手机、数字电视、呼叫中心以及个人电脑进行访问。电子政务提供任何的组合服务都需要根据客户的需求而定, 所有的服务都是根据客户需求量身

11、定制的。政府以非排他性的方式为中小企业专门开发了商业门户网站, 为个人提供个性化的主页, 并为其他企业提供创新服务。英国信息自由立法保证了公众对信息的可获得性, 政府相关部门更加关注公众的意见和观点, 同时确保公众信任政府的电子政务系统, 确保公民个人数据及系统安全。提升服务的社会包容性政府不断开发新的在线服务, 无论通过个人途径还是社区设施, 让所有人能够便捷使用。移动终端和数字电视成为使用在线服务的发展趋势。在英国, 电话仍是许多人的首选联系方式, 电话呼叫中心通过对其员工信息网络的培训, 使得他们能够提供更好的服务, 信息系统的建设为员工与公众面对面交流提供了必要的支持。同时, 力求在线

12、公共服务的设计和访问都易于公众接受和使用, 包括为小语种语言受众、残疾人或者能力受限的人群提供服务。英国政府将电子政务视为一个提升服务的契机, 为海外英国公民、欧盟公民以及其他海内外想与英国合作或者来英国访问的公民提供服务, 进一步完善了多种语言的服务。信息在内部的有效利用英国政府向各个公共部门倡导政府掌握信息和知识都是宝贵的资源, 公共部门应该很好地加以利用, 从而在国家实施信息化战略时采取一致、兼容的信息服务措施, 为更好的顶层政策制定提供服务和有效的工作。(二) 电子政务的组织体系国家层面电子政务的组织架构英国国家电子政务主要由政策战略制定、协调、执行、支持、审计与保险以及数据保护等机构

13、共同建设与管理 (参见图1) 。政策战略制定的机构是内阁办公室。内阁办公室全面负责政府的行政效率和改革议程, 总体目标是提高政府效能。内阁办公室的职能之一就是发展电子政务, 内阁内政部长负责其发展的政治方向, 同时也负责“政府数字化战略”的发展。协调机构主要由效能与改革小组 (Efficiency and Reform Group) 、首席信息官委员会 (The Chief Information Officers Council) 和政府数字服务局 (Government Digital Service) 组成。效能改革小组是内阁的一个分支机构, 负责信息通信技术发展、重大项目管理、公务员体

14、制改革等, 协调政府所有部门, 提高行政效能及完善问责制。首席信息官委员会的任务是改善公共服务, 它作为政府内部重要的信息技术专业人士, 其成员来自广泛的公共部门, 制定和实施政府议程来支持政府转型和信息技术发展。数字服务局主要完成三个核心领域工作, 先后将25个公众常用的政府服务转化为简便易操作的数字服务;建立和维护集成政务服务的统一网站gov.uk;改变了政府采购信息技术服务的方式。图1 英国国家电子政务组织架构执行机构主要是由首席信息官交付董事会 (The Chief Information Officers Delivery Board) 和首席技术官委员会 (The Chief Te

15、chnology Officers Council) 组成。他们能够调动政府所有部门的支持来实施政府信息技术发展战略和数字政府建设。支持机构是首席技术官员理事会 (The Chief Technology Officers Council) , 负责在技术层面上加强跨部门跨区域合作;效能与改革小组支持政府的信息通信技术项目和在线服务, 承担了政府门户网站“gov.uk”的所有权。审计与保险机构由国家审计署 (National Audit Office) 和预算办公室 (Office for Budget Responsibility) 组成, 国家审计署是代表议会审查公共支出的独立机构, 审计

16、所有政府部门和机构以及各种其他公共机构的账目, 并向议会报告政府机构利用公共资金履行职责和提供服务的效率和效果。近年来, 国家审计署已经发布了有关电子政务和信息通信技术项目的相关报告。预算办公室对每个预算报告公共财政实施情况进行独立评估。数据保护机构是信息特派员办公室 (T h e Information Commissioners Office) 。它是一个独立的监督机构, 直接向议会负责, 执行和监督数据保护、隐私和信息自由方面的立法。2003年成立了三个区域办事处来直接领导北爱尔兰、苏格兰和威尔士的相关工作。地方和区域层面的组织构架地方和区域层面的电子政务组织架构参照国家组织架构搭建。

17、(1) 政策和战略机构由社区和地方政府部门负责, 力促社区平等和具有凝聚力。 (2) 协调机构也是由社区和地方政府部门负责, 其任务是协调当地的电子政务工作, 通过推动电子政务的发展, 实现权力下放, 增加政府的透明度以及促进资产和资本的重组。 (3) 执行机构由地方议会负责在能力范围内实施电子政务项目, 包括教育、就业、公民权利、健康和税收等。 (4) 支持机构包括地方和社区政府部门, 保证和支持给议会下放权力来改善社区和地方建设;地方改革发展委, 支持地方政府的改革和创新, 支持议会通过网络、在线社区实践及利用网络资源的做法;IT管理学会, 为公共部门提供网络和同行支持, 以及政策和技术问

18、题的研究和咨询, 并向地方政府提供信息通信技术和电子政务技术支持;地方政府协会代表英格兰和威尔士的所有政府部门, 支持地方政府应对挑战的做法, 强调电子政务在其中发挥的重要作用。 (5) 审查和保险机构是审计委员会, 是1983年成立的公营公司, 负责保护公共财政利益。它通过提供权威、公正、循证的分析, 向公共机构提出应对财务挑战的对策。除上述管理机构的建设与运行, 各地方根据自身的需要, 实施有利于电子政府发展的计划和项目。例如苏格兰政府提出“客户第一” (customer first) 计划, 在地方层面提供支持苏格兰政府的措施, 根据客户需求对原有公共服务进行重新设计, 增强公共部门的服

19、务能力。威尔士成立了公共服务领导小组, 由地方政府和社区部长担任主席, 加强公共部门领导协作, 加快威尔士公共服务改善步伐;建立首席信息官办公室, 专门负责领导和协调公共部门的信息技术战略和设计并且提供信息技术保障。(三) 电子政务的基础设施建设英国电子政务注重基础设施建设, 形成了以门户网站为中心, 支持网络、电子身份认证、电子采购、网络安全为保障的五位一体的布局。第一, 建设一个门户网站“gov.uk”, 即英国政府官方网站, 该网站于2012年正式运行, 先后取代了“Directgov”和“Business Link”, 以及数百个政府部门和公共机构的网站。2013年5月, 24个部级部

20、门和其他28个组织机构的网站都已交给“gov.uk”, 形成政府服务的单一在线访问入口, 给公众和企业提供方便有效的在线公共服务和相关信息。第二, 支持性网络主要包括政府安全内联网 (government secure intranet) , 是连接和加入中央政府部门和机构的主要网络基础设施。它提供了一个安全可靠的互联网连接, 包括安全访问网络、文件传输、搜索工具、目录服务、网络发布以及在政府内网社区和互联网电子邮件往来的机制。政府安全外联网 (government connect secure extranet) , 是有安全保障的广域网, 提供安全的互联互通机制。即使不连接到公共网络也可以

21、连接到政府安全内联网、国家卫生服务网、刑事司法外联网和国家公安网络。公共服务网 (public services network) , 是从现有的商业网络为公共部门创建的一个“网络中的网络”, 为公共部门提供行业供给服务, 商业服务供应商可以向公共服务网上的公共部门提供符合其标准的服务。同时为促进公共部门组织之间的合作, 共享资源, 营造一个开放、协作的环境。第三, 通过政府网关平台 (government gateway platform) 建设实现电子身份识别。政府网关是英国主要的身份识别、注册和认证平台, 保障通过互联网进行安全认证的电子政务交易。根据政府事务的类型, 用户识别基于由认证

22、机构颁发的数字证书, 或者基于用户ID (由政府网关提供) 和用于政府服务的密码 (由用户选择) 不要求数字证书提供的安全级别。第四, 电子采购主要是由政府采购服务平台和“xchangewales”平台来实现。政府采购服务平台, 是英国非强制性国家电子采购平台, 由内阁办公室担任执行机构。它是一个营运基金, 以商业模式运营, 其收入用来支付运转和维护成本, 但向纳税人提供免费服务。英国采取分散的电子采购政策, 缔约机构可以自行决定自己的采购策略, 还有大量私营或公共平台提供采购。“xchangewales”是威尔士所有公共部门组织及其供应商的电子交易平台, 该平台采取模块化的方式提供服务, 包

23、括一套全面电子采购工具和相关支持服务。第五, 网络安全方面开发使用签证申请人指纹识别的全球系统 (global system for checking the fingerprints of visa applicants) , 2008年1月完成, 涵盖了至少133个国家的签证申请, 约占世界人口的75%, 与英国国家生物数据库交叉识别, 协助英国内政部查清了多起身份欺诈案。(四) 电子政务的相关法律法规建设为了保证电子政务的发展, 英国政府围绕信息自由、数据保护与个人隐私保护、电子签名、电子商务、电子采购、公共部门信息使用等方面出台了一系列相关法律和规定, 几乎涵盖了电子政务建设的所有领域

24、。2000年信息自由法案获批, 2005年1月1日全面施行, 为信息公开和任何公民向公共机构申请获得信息提供了制度保证。1998年数据保护法获批, 2000年生效。该法案规定了对持有或使用公众个人资料的所有组织必须对纸质和电子记录的个人数据和信息采取处理和保护, 包括八项数据保护原则:公正合法地处理;仅用于指定和合法的目的;充分, 相关而不是过度使用数据;准确, 并在必要时更新;做好数据存档;按照个人权利进行处理;保持安全;安全转交数据等。2000年颁布电子通信法案, 2002年颁布电子签名条例, 为在公共和私营部门使用电子签名搭建了一个法律框架。2002年, 电子商务条例将欧盟电子商务规定中

25、关于信息社会服务、电子商务等规定转为英国法律。2010年通过了数字经济法案, 该法涉及在线侵犯版权, 它创建了一个系统, 能够容易跟踪和起诉侵权者, 并且在至少一年之后, 被允许运用“技术措施”来降低侵权者互联网连接的质量或可能终止侵权者的互联网连接。一系列电子政务相关法律和法规的出台和实施很好地推动和保障了电子政务健康、有序、快速地发展。三、英国电子政务建设的启示(一) 以客户需要为核心理念, 优化数字服务系统信息技术是电子政务发展的强有力推动者, 但是满足客户需要才是首要目的, 通过信息技术的改进来满足客户的新需求。英国公共部门不断转变思维方式、业务办理模式以及更新技术支持等为客户提供所需

26、要的服务, 并且降低行政成本和减少官僚作风。电子政务聚焦为公民和企业提供更优质的服务, 更加有效地利用政府的信息资源。通过公共部门电子政务的推广应用, 实现政府行政环境的改变、公共部门组织的创新以及基础设施建设的完善。以客户需要为中心的理念是英国电子政务系统建设在实践中探索出的宝贵经验。过去系统开发的流程是“从内到外”, 秉持政府需要优于公众需求, 电子政务系统开发先在政府内部经过漫长的需求搜集和招标程序, 然后委托开发, 走完所有规范的开发程序, 用户才开始体验系统功能。在开发过程中, 力求以详尽的文件描述政府需求, 对于系统设计方向是否正确、操作是否直观简便、用户的反馈意见、用户需要等问题

27、, 最后才能知晓。这种系统设计思路让英国政府付出了沉重的代价。英国政府原定投入187亿美元打造“全国卫生服务系统” (National Health Service, NHS) , 该系统开发到第9年后, 因为不符合使用需求, 虽已投入44亿美元, 还是在2011年宣告终止。新的政府电子政务系统开发, 为了避免未考虑使用者需求而造成的损失, 政府数字服务局融合“以人为本” (user-centric design) 与“敏捷方法” (agile methodologies) 的理念, 提出制定政府服务设计手册, 把满足使用者需求视为最高指导原则, 要求英国政府部门在设计政府数字服务时, 以“深

28、挖用户需求” (discovery) 、“建立模型” (alpha) 、“打造端对端服务” (beta) 和“绩效考评与完善” (live) 等4阶段, 取代以往规划、分析、设计、测试到上线的传统开发流程。(二) 以专业机构运作为支撑, 实现跨部门统一协调为了吸引公众更多使用政府在线服务, 英国首先设立政府数字服务局 (Government Digital Service, GDS) , 专门负责推动各政府部门网站转型, 并负责英国政府唯一官网gov.uk的运行, 直接对内阁办公室负责, 旨在打造明确、便捷的电子政务, 让公众自愿优先使用政府提供的数字服务。目前, 数字服务局超过500名员工,

29、 内部的运作方式是针对每项政府数字服务, 指派专责产品经理 (Product Manager) 和交付经理 (delivery manager) , 与技术架构师、开发人员、使用经验设计师、数据分析师、营运人员和内容设计人员, 组成跨职能的开发团队, 使用敏捷方法进行开发。数字服务局作为专门推动和建设电子政务的机构, 主要领导三方面的工作:第一, 开发新的本土的电子政务业务流程, 避免电子政务中重复的解决方案开发, 保证平台的网络安全和个人隐私。第二, 以政府为平台的理念, 确保政府部门更多地重复利用政府的平台和组件。政府即平台将涵盖面向公众的服务和内部公共部门的技术。第三, 整合一系列可重复

30、使用的系统组件, 使其快速、便利和易于组成新的数字服务, 政府部门可以根据开放标准来采购各自系统中的共同组件。英国数字服务局专业打造电子政务的做法被美国和澳大利亚等国相继借鉴。2014年, 美国成立了美国数字服务局 (United States Digital Service, USDS) , 以重新塑造公众与政府的互动体验为职责, 协助各政府部门打造简单、有效的政府服务。澳大利亚于2015年设立了数字转型办公室 (Digital Transformation Office, DTO) , 全力改善政府的数字服务, 其宗旨与英国数字服务局的目标如出一辙, “做真正重要的事, 提供更简单、更清楚

31、、更快速、更人性化的公共服务”。(三) 以通用绩效指标为标准, 评估数字服务质量英国数字服务局针对各政府机构提供的数字服务, 制定了通用衡量绩效的指标, 通过跨部门共享绩效服务网, 显示政府机构电子政务实施绩效数据。电子政务服务质量的评鉴委员会由主任评鉴员、技术评鉴员、用户研究员或绩效分析师、设计师或内容设计师, 以及数字辅助评鉴员组成。要求政府机构根据以下四项指标来收集数据并展示其电子政务服务的成效:第一, 每次服务的成本,即公众使用服务时政府针对每次服务支出的平均费用。每次服务的成本是把政府部门为了提供服务, 用在研发、维护、广告、营销和固定资产等成本加总, 除以在此期间完成的所有服务的数量, 得到的就是每次服务的成本。数字服务局对于如何计算服务成本有明确的规定和算法, 要求各政府部门每季度做统计, 并且显示过去12个月内的数据情况。第二, 使用者满意度,是反映在线服务是否好用的直接数据。数字服务局要求各部门通过追踪用户满意度的变化, 判断新增或变更功能是否正确。如果用户满意度下降, 通过回馈意见, 调查背后的原因, 作为改善功能的依据。第三, 完成率,是使用电子政务的用户中完成在线服务的用户数量