政府投资项目策划管理模式研究课程

1、1 绪论1.1 研究背景和意义政府投资项目是指采纳政府性资金政府性资金要紧是指财政预算安排的建设资金，纳入财政预算治理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类资金。的固定资产投资项目，属于公共财政范畴。政府投资要紧用于关系国家安全和不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、爱护和改善生态环境、促进欠发达地区进展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键问题和薄弱环节。“十一五”期间，我国政府投资项目重点支持新农村建设、公共服务、资源环境、自主创新、基

2、础设施建设等五大领域。政府投资项目已成为我国当前经济进展的重要构成要素，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。政府投资项目治理的目的是建立健全科学、民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，操纵工程造价，发挥财政的资金效益。政府投资项目与民间投资项目相比具有公益性、长期性、投资额大、社会关注度高等特点，其项目前期、招投标和合同治理、项目实施时期治理模式等方面与一般工程项目相比有自身专门性，因此有必要对政府投资项目治理活动进行系统分析和研究。绍兴某开发区从2003年成立以来，共实施市级重点政府投资项目30余只，总投资超过40亿元

3、，这些项目的实施对推动绍兴大都市进展发挥了重要作用。该区对政府投资项目治理模式进行了积极探究和创新，在具体项目招投标和合同治理、工程治理方面积存了丰富的治理经验。以该开发区政府投资治理模式实践为实例，对政府投资项目治理从技术层面和治理层面进行系统的总结和提升和探讨，对同类项目的建设和治理具有较好的借鉴和指导意义。1.2 相关领域国内外文献综述1.2.1国内研究综述我国政府投资工程项目的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。关于政府投资项目治理的研究，从2001年开始受到学术界的关注，并逐渐成为研究热点之一。国内相关研究可归为三类：第一类是关于政府投资项目治理模式的研究，第二类是关

4、于政府投资项目实行代建制的专题研究，第三类是基于政府投资项目治理某一方面问题的专题研究。（1）关于政府投资项目治理模式的研究国内学者对政府投资项目治理模式研究大多侧重于理论研究或比较研究，基于实践基础上的分析研究并不是专门多。 = 1 * GB3 政府投资项目治理模式的理论研究。黄霆和申立银等（2005）分析了我国政府投资项目治理中存在的问题及其缘故，对工务局和代建制模式进行了分析，指出了我国政府投资项目治理需要进行一系列制度上的改革。张伟和朱宏亮（2005）对各类型的政府工程治理模式进行了分析和比较，提出要明晰政府与市场职能、发挥专业机构优势和建立权力制衡机制等观点，并以此为依据，提出公益性

5、项目推行代建制，准公益性项目采纳项目法人制、经营性项目实行私人融资模式的改革方向。严玲和赵拂晓（2005）分析了政府投资项目双层托付代理关系：第一层面是公众托付政府，表现为公共权力的约束力；第二层面是政府托付项目业主和执行团队，表现为政府对项目业主的约束。夏立明和尹贻林（2003）把了我国的政府投资项目治理与发达国家和地区的政府投资项目治理体制进行了比较，提出了建立于国际接轨的业主制和严格的业主项目治理程序的建议。胡建文（2002）比较分析了临时型、基建处室型、代建型、事业单位型、项目法人型和政府部门型等几种要紧的政府投资项目治理模式各自的优缺点。王春阳和尹贻林（2002）从政府投资项目的治理

6、主体、项目决策、工程采购、和支付制度四方面进行了分析，提出了明确治理主体、区分经营性和非经营性项目、吸引企业融资、实行合同和造价治理等建议。 = 2 * GB3 基于实践基础上的分析研究卢汝生和王孟均（2009）等以广州市重大建设项目新光快速路项目为实例，对政府投资项目治理的创新模式与工程总承包的治理实践进行可系统研究和总结提升。吴普生（2005）介绍了珠海市成立政府投资建设工程治理中心的经验，提出了明确政府投资的责任主体，完善治理规章制度，特不是投资问责制和审计制度等建议。刘彦朝（2004）介绍了河北省组建社会公益项目建设治理中心的情况，认为这一方式具有“治理集约化、操作透明化、投资操纵刚性

7、化等优点。（2）关于代建制的专题研究国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。自此，关于政府投资项目实行代建制的研究越来越受到重视。然而国内对代建制治理模式多侧重于理论研究，有关代建制实践方面的研究文章并不多。 = 1 * GB3 代建制治理模式的理论研究。张伟（2008）对政府投资项目实行代建制的理论和实施进行了系统研究，明确界定了代建制的概念，提出了对代建制组织方式的建议，并在项目治理和法律法规层面对代建制实施进行了研究分析和创新。尹贻林（2006）介绍了我国政府投资项目治理制度的历史沿革，比较了美国、英国、德国以及我国香港地

8、区对公共工程治理的国际惯例，详细阐述了代建制的概念、模式、契约关系及监管体系介绍了政府投资项目代建工作的具体程序，包括代建项目的托付、代建人的选择、代建合同及其治理、代建项目的前期治理和代建项目实施时期的项目治理，同时结合工作流程对具体的案例进行了剖析。刘松桥（2004）认为，代建制是加强政府直接投资治理的强有力手段，与总承包和项目治理模式有本质区不，但有必要汲取并应用先进的现代项目治理方法；他还认为，项目代建费不宜直接套用差不多建设财务治理规定中建设单位治理费，宜依据工作内容、难度和责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。张华平（2004年）认为，代建单位应独立于政府部门，代建制与项目法人

9、制有本质区不但不冲突，代建单位确实是建设期的项目法人。此外，他还对代建单位与投资公司、代建单位与总承包商以及代建为与监理单位的区不进行了辨析。张华平、马燕和阮菲（2004）由代建制推进中的一些争论，对“分权论”和“授权论”两种讲法进行了分析，认为代建制的推行实际上是要解决专业化和多重托付代理两个难题。 = 2 * GB3 基于实践的研究分析周世玲（2006）对贵州省开展政府投资工程建设治理方式改革的情况进行了介绍，贵州省采纳的方式是组建专门机构机构贵州省政府投资项目代建中心。钞票寅全和汪宝国等（2002）结合代建制在上海市大连路越江隧道工程中试点的情况，归纳了代建项目治理中具有普遍的问题，包括

10、使用单位的观念尚未转变、代建项目治理不规范、各方责权不均衡、代建治理水平尚待提高、代建市场竞争不充分以及社会环境不配套等，并提出了解决问题的建议。（3）基于政府投资项目治理某一方面问题的研究梁彗星（2006）将代建制试点中各地的代建合同签订方式归为三类，即托付代理合同、制定代理合同和三方代建合同，并对三种合同签订方式的差不和与现行法律法规是否协调进行了分析。祁玉清（2006）归纳了代建项目实施中的几种要紧风险，包括代建单位可能与设计单位和概算评估机构等串通提高项目概算，代建单位可能与施工单位和监理单位等串通虚增项目成本等，提出了加强概算审批的民主性和科学性、加强对代建单位的监督、规范资质和从业

11、治理制度以及创建代建单位治理责任险等防范风险的具体措施。魏东平（2004）运用比较分析方法，介绍、比较和分析了部分发达国家和地区及世界银行、亚洲进展银行等国际投资项目监管的具体做法和经验，对我国政府投资项目监管的内容、方法、措施、模式和体系提出了建议。向强（2004）总结了我国政府投资项目合同治理的不足，提出“加强监理的监督约束作用、加强资金支付治理、加强合同变更审查、完善索赔机制”等措施。1.2.2 其他国家及地区的研究综述其他国家及地区较少用到“政府投资项目”这一概念，与之相关的对项目治理相关理论研究和基于实践的公共工程治理模式的研究，对我国政府投资项目治理研究具有专门大的参考价值。Li

12、Bing等（2005）研究了PPP/PFI项目中公私部门如何分担风险的问题，也确实是那些风险应该由公共部门承担，那些应由私人承担，那些应由双方共同分担。Feniosky Pena-Mora和Tadatsugu Tamaki(2001年)分析了不同项目治理模式下项目参与方冲突的发生原理与解决途径，阐述了如何明确各方责任、权利和义务，幸免冲突，并利用合作和协商等方式解决冲突。David C.Brown等（2001）系统地涉及了partnering项目的流程，包括明确主体的职责、设立项目目标、选择设计者以及选择承包商等。该流程有助于增进合作和幸免冲突。David Baccarini(1999)探讨了

13、项目成功的概念和内涵，运用逻辑框架方法（Logical Framework Method,简称LFM）,将项目目标分解为四层，即目标、期望、投入和产出，将项目成功分为两部分产品成功和项目治理成功。Victor Sanvido等（1992）通过对16个项目的调查，归纳出项目实施中4个最关键的因素，分不为良好的组织、系统的合同、治理类似项目的经验，在设计和打算时期各方之间及时有效的沟通。Lagal M.Shohet和Shohet和Shay Frydman (2003)关于以色列房屋工程项目CM模式进行了研究，支出了CM经理与设计单位之间的有效沟通是项目成果的关键，能够加强设计单位与施工单位之间的协

14、调性，减少变更。Nick Rether ford(1998)通过对美国在各国建设的使馆项目实施情况的调查，发觉DB模式修建比DBB项目平均缩减工期40%，节约成本60%。Xu-qing Zhang 和Mohan M.Kumaraswamy (2001)总结了中国香港地区采纳BOT模式实施的5个大型隧道项目的经验，阐述了可行性研究，招标和投标、立法、融资、征地补偿、设计和施工，运营和维护，以及移交及营运治理的全过程做法。S.QWang和L.K.Tiong(2000)分析了为减轻投资人的风险，政府在BOT项目中应发挥的职能和应提供的支持，并以广西来宾B发电厂案例做了阐释。1.2.3 与本课题研究有

15、关的其他文献本课题的研究还涉及工程咨询，项目招投标、造价治理等专业领域知识，要紧包括：马楠等（2008）对我国现行施工合同示范文本和FIDIC施工合同中价款支付和相关条款进行了全面论述和解读。 HYPERLINK /grid2008/brief/result2.aspx?dbCatalog=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93&dbprefix=SCDB&showtitle=%27%e8%96%9b%e7%8e%89

16、%e5%bd%b1%27%e5%9c%a8%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93%e5%8f%91%e8%a1%a8%e7%9a%84%e6%96%87%e7%8c%ae&expertvalue=%e4%bd%9c%e8%80%85%3d%27%e8%96%9b%e7%8e%89%e5%bd%b1%27&stab=result t result2 薛玉影（2007）从招投标时期综合考虑的各种阻碍因素、实施时期合同造价的

17、合理确定、合同造价调整方法的选择、合同条款的完善、合同的全面履行几方面对施工企业如何加强合同治理进行了探讨。张仕廉（2007）提出了建设项目全寿命周期成本操纵理论，指出了传统成本操纵的不足支出，论述对全寿命周期成本进行评价以作出决策和操纵的理论与方法。尹贻林（2006）介绍了关于建设工程项目价值治理有关理论，并从有用性处罚，按照投资决策、可行性研究、设计、招投标、施工的顺序，通过案例方式对工程项目价值治理进行了分析介绍。佘健明等（2003）从工程咨询角度并介绍了工程项目进度治理、组织与资源治理，费用治理、质量治理方法。介绍了项目决策分析和评价的差不多要求和要紧内容，系统介绍投资项目的财务评价、

18、国民经济评价和社会评价、环境阻碍评价的要紧方法。从总体上看，国内尚未建立系统地进行项目治理模式研究的框架体系，而且对政府投资项目治理的理论研究较多，基于实践的分析研究较少，研究结论往往基于经验或分析得出，缺乏实证支撑。国外对公共工程项目治理模式研究比较系统，而且研究比较具体，注重实证研究，体现了理论联系实际，事实胜于雄辩的科学思维。对我国政府投资项目治理研究具有借鉴和指导意义。1.3 研究目标和技术路线1.3.1研究目标通过对绍兴某开发区政府投资项目实行自建、代理建设、B-T模式代建、依托专家小组的治理模式等治理模式的实践和分析，比较各种治理模式的特点、优缺点、适用范围，探讨适合项目需要的政府

19、投资项目建设模式，研究如何通过项目招投标和全过程合同治理、造价操纵有效实现项目投资目标，发挥财政的资金效益。最后对在实践基础上进行总结和考虑。1.3.2技术路线本课题运用图表分析法、比较分析法、因素分析法、分类分析法、案例分析法、文献索引法等多种方法手段，进行多个轮回全方位分析和研究。技术路线如下图：政府投资项目概念研究进一步考虑：分析问题提出建议治理模式实例分析自建模式托付代建模式融资代建模式专家小组参与模式比较研究得出结论总结1.4 研究内容研究内容分为三个部分：第一部分：我国政府投资项目治理概况，包括政府投资项目的概念和进展，国家、省、市相关文件和规定解读，并建议将（社区）集体投资项目纳

20、入政府投资项目治理范畴。第二部分 政府投资项目治理实践（以绍兴某开发区为例）（1）A组团安置房托付代建模式实践，分项目背景及概况、项目招投标及代建合同治理要紧条款、施工过程治理三部分。（2）B组团安置房自建模式，简单介绍项目背景，详细介绍勘察、设计、监理、施工四个时期招投标活动，并介绍了开发区合同治理制度。（3）C组团安置房融资代建（B-T）模式，详细介绍该模式的代建合同要紧条款。（4）简单介绍跨江大桥专家小组参与模式，要紧包括专家小组成员构成和工程治理。（5）各种治理模式分析比较，从人员配备、招投标和合同治理、工程治理比较分析三个方面进行了分析比较。（6）分析了全过程托付代建、自建和B-T代

21、建治理模式各自的优缺点，在此基础上得出结论。（7）对政府投资项目治理经验从治理层面和技术层面进行了总结，包括开发区政府投资项目治理制度探究和创新，政府投资项目投标治理，政府投资项目全过程合同治理和造价操纵。第三部分：政府投资项目治理经验总结和治理体制考虑指出了当前政府投资项目治理存在的问题，并提出相关建议。2 我国政府投资项目治理概况2.1 政府投资项目的概念和进展2.1.1 政府投资项目的差不多内涵我国政府投资工程项目的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的，到目前为止，不仅在学理上没有准确的定义，而且在我国的法律法规中也鲜有规定。20世纪90年代，政府投资项目又称为财政性差不多

22、建设资金投资项目。财政性差不多建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程（财政部财基字199937号文件）把财政性差不多建设资金投资项目定义为经政府职能部门批准立项，由各类财政性差不多建设资金投资或部分投资的项目。由财政部牵头，于2000年4月出版的政府投资项目标底审查实务提出的政府投资项目定义，把政府投资项目的资金来源扩大为除了预算内和预算外的财政性资金外，还包括政策性贷款和债权及其来自外国政府和国际金融机构的贷款、赠款等。一些学者和职能部门将“政府投资项目”定义为“政府为推动国民经济或区域经济进展，满足社会公共需要，以政府为实际投资主体，以财政性资金为资金来源的固定资产投资项目” ，或者“各

23、级政府为建设主体的投资项目。要紧包括：财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金项目；法律、法规和本级人民政府规定的其他政府投资项目。”浙江省政府投资项目治理方法（省政府2005年185号令）对政府投资项目的概念进行了合理界定：政府投资项目是指县级以上人民政府利用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算治理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金；其他政府性资金政府性资金所进行的固定资产投资项目。本文所要讨论的政府投资项目属于浙江省政府投资项目治

24、理方法所定义的政府投资项目范畴。2.1.2 政府投资项目治理的进展我国政府投资项目治理差不多上可分为三个时期：第一时期是上世纪50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体。第二时期是改革开放以来至2004年国务院关于投资体制改革的决定出台前，那个时期，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统打算经济体制下高度集中的投资治理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。然而该时期政府投资项目治理体制存在诸多弊端，同时企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。第三时期是国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）

25、出台以来，该决定进一步深化改革了政府对企业投资的治理制度，对企业(民间)投资搞活放宽，并规范了政府投资项目治理，首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的意见。自此，政府投资项目治理受到了各级政府的高度重视，开始向科学化、民主决策化进展。2.2 政府投资项目治理相关文件和规定解读2.2.1 国家有关规定（1）国务院关于投资体制改革的决定，（2004年7月25日）的出台是政府投资项目治理走向科学化、规范化的重要指导性文件。 = 1 * GB3 对政府投资范围进行了合理界定，明确指出政府投资要紧用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，爱护和

26、改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会进展，推进科技进步和高新技术产业化。 = 2 * GB3 对健全政府投资项目决策机制提出了要求，提出政府投资项目一般都要通过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特不重大的项目还应实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议的意见。 = 3 * GB3 规范政府投资资金治理。要求编制政府投资的中长期规划和年度打算，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，确定相应的治理方法，逐步实现政府投资的决策程序和资金治理的科学化、制度化和规范化的要求。 = 4 * GB3 简化规范了规范政府投资项目审批程序，关于政府投资项目，采纳直接投资和

27、资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除专门情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采纳投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。 = 5 * GB3 首次提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”的要求。即通过招标等方式，选择专业化的项目治理单位负责建设实施，严格操纵项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 = 6 * GB3 鼓舞民间资本参与政府投资项目治理。要求各级政府要制造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。（2）财政部关于切

28、实加强政府投资项目代建制财政财务治理有关问题的指导意见对代建单位的财务治理和代建费用提出了指导性意见。 = 1 * GB3 加强打算治理。代建项目建设资金纳入财政预算，实行年度投资打算和年度基建支出预算打算治理。 = 2 * GB3 关于建设资金拨付。建设单位自行确定项目代建单位的,资金由建设单位负责向代建单位拨付,并按规定监督使用。政府设立(或授权)、政府招标产生的代建单位,由财政部门依照项目代建单位的资金申请,向代建单位拨付资金。代建单位设立专户单独建账核算。 = 3 * GB3 规定了代建费用列支。规定代建治理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位治理费标准核定。政府招标产生的项目代建

29、单位,其代建治理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位治理费标准编制,实际发生的代建治理费计入项目建设成本。2.2.2 我省政府投资项目治理有关规定 （1）浙江省政府投资项目治理方法（2005年1月19日）的实施，标志着我省政府投资体制改革已迈出实质性的一步。 = 1 * GB3 对政府投资项目进行了合理界定。明确政府投资项目是指县级以上人民政府利用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算治理的专项建设资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款，赠款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金等六类政府性资金所进行的固定资产投资项目。

30、 = 2 * GB3 投资项目治理方面。提出了政府投资项目实行项目储备制度，项目建议书、可行性研究报告咨询评估制度，重要公益性建设项目听证征询制度，财政直接拨付资金制度。 = 3 * GB3 建设治理方面。提出政府投资项目应当组建项目法人，负责项目的建设、治理和运营；明确对非经营性政府投资项目应当推行代建制，有选择地进行项目后评价等要求，并提出了操纵投资规模、规范投资行为的相关措施。（2）浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定对政府投资项目实行代建制做了具体规定。包括代建制的概念、范围、代建单位使用单位权利义务、代建程序、资金治理等方面作出了具体规定，其目的是建立起“投资、建设、治理、使用”彼此

31、分离、互相制约的政府投资项目治理机制。 = 1 * GB3 明确了代建制是通过招标等方式，选择社会专业化的项目治理单位（简称代建单位），负责项目的投资治理和建设组织实施工作，严格操纵项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。 = 2 * GB3 明确了代建制实行合同治理制，代建项目可实行全程代建和分时期代建。 = 3 * GB3 明确了政府投资综合治理部门、代建单位、使用单位的权利和义务。 = 4 * GB3 实行了较为严格的造价操纵。明确代建单位按中标的投资估算，实行限额设计，操纵可研报告的投资估算、初步设计概算。设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金治理，并对投资变更进行了严

32、格规定。 = 5 * GB3 规定了代建单位奖罚条款，即投资结余按一定比例奖励，未能完全履行代建合同造成损失按实赔偿。（3）浙江省代建单位资格评审暂行方法（浙江省发改委），对代建单位准入条件作出了严格规定：取得代建资格需同时符合满足“1X”条件的资质要求。“1”是指国家进展改革委颁发的甲级工程咨询资格单位。“X”是指国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理、二级及以上施工两项中的任一项。近期“X”项能够是其全资子公司或控股公司等下八方面标准。2.2.3 绍兴市政府投资项目治理有关规定（1）绍兴市政府投资项目治理方法（绍兴市人民政府颁发）对政府投资项目决策和实施程序进行了规定。 = 1 * GB

33、3 对政府投资项目决策作出了具体规定。方法规定，可行性研究报告应托付有资质的咨询机构编制；可行性研究报告及重大项目的项目建议书需要有关部门和专家或托付具有相应资质的中介机构进行评估论证；对经济、社会和环境有重大阻碍的政府投资项目，审批前应当广泛听取社会各界和公众的意见。 = 2 * GB3 规定了政府投资项目实行项目法人责任制，由项目法人对项目的筹划、资金筹措和治理、工程建设、生产经营、债务偿还和资金的保值增值，实行全过程负责。 = 3 * GB3 对政府投资项目申报程序、工程变更、投资调整、竣工结算、档案治理作出了具体规定。 = 4 * GB3 对政府投资项目资金治理、监督治理和责任追究方法

34、作出了规定。（2）绍兴市人民政府关于印发绍兴市政府投资项目实行代建制暂行规定的通知对政府投资项目代建制的试点工作作出了具体规定。 = 1 * GB3 确定代建制实施可采纳前期代建、后期代建、全过程代建三种方式，并各种代建方式下建设单位和代建单位的要紧职责，实施程序进行了明确。 = 2 * GB3 实行严格资金拨付治理，规定建设单位依照代建单位意见将款项支付有关单位，建设单位未经代建单位同意，不得直接拨付建设资金，建设资金不得通过代建单位支付，财政全额投资的项目可试行财政直接拨付制。 = 3 * GB3 明确代建治理费用列支，规定代建单位治理费通过招投标确定，并在建设项目治理费中支出。（3）绍兴

35、市人民政府办公室关于进一步规范政府投资项目审批程序的意见对政府投资项目的审批程序作出了具体规定。 = 1 * GB3 明确政府投资项目 应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算；其中总投资在500万元人民币以下的，能够合并编报和审批项目建议书、可行性研究报告。 = 2 * GB3 明确项目可行性研究报告批准前，规划建设部门应当提出规划选址意见，国土资源部门应当提出用地预审意见，环保部门应当提出环境阻碍评价的审批意见，财政部门提出资金来源审核意见。未落实或未明确资金来源的，进展改革行政主管部门不予受理。 = 3 * GB3 明确可行性研究报告、初步设计的编制必须托付有相应资质的单位

36、编制。 = 4 * GB3 对经济、社会和环境阻碍重大、社会公众普遍关怀的公益性建设项目，要求采取听证会、征询会等方式征求社会各界和公众的意见。（4）绍兴市政府投资工程招标投标治理若干规定（试行）对政府投资项目招投标采取的工程量清单招标制度、统一资格审查制度、低价中标制度、专家评标制度作出了具体规定。 = 1 * GB3 规定招标方式。规定政府投资工程一律采取公开招标的方法，采纳工程量清单招标，原则上实行无标底招标。 = 2 * GB3 规定资格审查制度。不得设置其他条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，不得对潜在投标人或者投标人实行卑视待遇。 = 3 * GB3 推行低价中标制度。按照工程分类

37、，分不采纳直接最低价中标、从最低价开始评审和综合评估法等评标方法。并对采纳直接最低价中标和从最低价开始评审的政府投资工程实施差额履约保证金制度。 = 4 * GB3 严格专家评标制度。为确保评标过程的公平公正，原则上招标人和其招标代理机构不参加招投标活动，专门情况下确需派业主代表参与评标的，人数不得超过评标委员成员总数的三分之一。实行代建制的项目，代建单位一律不得派代表参加评标委员会。（5）绍兴市人民政府办公室关于转发市财政局绍兴市政府投资项目财政财务监督治理方法和绍兴市政府投资项目工程变更审查暂行方法的通知（绍政办发200557号） = 1 * GB3 绍兴市政府投资项目财政财务监督治理方法

38、明确了政府投资项目财务监督治理部门为市财政部门，负责政府投资项目支出预算治理、工程概、预（结）算和竣工决算审查治理以及差不多建设财务资金的监督治理等工作。财政部门参与项目前期和建设过程中的财务监督治理，政府投资项目年度建设打算编制和调整、工程概算、施工合同预算、概算调整、竣工决算需经财政部门审核，作为资金拨付的依据。 = 2 * GB3 绍兴市政府投资项目工程变更审查暂行方法对工程变更审批权限作出了规定，即单项变更额在20万元以下的工程变更，由项目主管部门审批，报财政部门备案；单项变更额在20万元以上（含20万元）的工程变更由财政部门审核后，报市政府批准。（6）绍兴市人民政府办公室关于转发市发

39、计委绍兴市政府投资项目竣工验收规定和绍兴市市本级政府投资项目设计概算审查规定的通知（绍政办发200558号） = 1 * GB3 绍兴市政府投资项目竣工验收规定对竣工验收委员会或验收组承担的职责、竣工验收依据、竣工验收条件作出了具体规定。 = 2 * GB3 绍兴市市本级政府投资项目设计概算审查规定的通知对设计概算评估的要紧内容、审查方式、收费标准作出了具体规定。 = 3 * GB3 绍兴市监察局关于政府投资项目建设责任追究规定对市发计、财政、审计、招管办等市级各有关职能部门及工作人员在政府投资项目建设中，有失职渎职、玩忽职守、徇私舞弊、违反程序责任追究进行了规定。2.3村（社区）集体投资项目

40、应纳入政府投资项目治理范畴依照国务院关于投资体制改革的决定这一文件精神，现行投资项目治理分为政府投资项目和企业投资项目两类，对政府投资项目实行规范、严格的审批程序，对企业投资项目放开搞活，实行备案制。随着新农村建设和城中村改造的推进，村级集体经济投资项目逐渐增多（依照绍兴市越城区发改局提供的信息，该区06、07两年共批出村（社区）投资项目有31只，总投资6.49亿元，建筑面积39.41万平方米，占全区审批、备案项目的12。），这部分项目既未纳入政府投资项目治理范畴，又与企业投资项目性质不同，属于投资治理的盲点。由于既不属于政府投资项目，又不属于企业投资项目治理，目前没有相关法律能够依循，各地做

41、法有所不同，有的对该类项目参照政府投资项目进行治理实行审批制，如绍兴市发改委；有的按企业投资项目进行治理实行备案制，如嵊州市、绍兴市越城区；有的在设定前置条件前提下实现备案制，如诸暨市。当前，村级投资项目治理存在以下几方面问题：一是缺乏监管。在备案制条件下，村级投资项目办理备案后，就脱离了政府对其投资行为的监控，项目是否按备案内容和实施，是否按法律法规有关程序开工建设等有关信息专门难掌握。绍兴市工程建设项目招标投标治理方法对集体资金项目作了有关规定：使用国有资金和国家融资的项目，符合单项合同估算价在50万元以上200万元以下或建筑面积在1000平方米以上的工程建设施工项目,单项合同估算价在10

42、万元以上50万元以下的工程建设监理项目条件的,必须按规定公开招投标，全部使用集体资金，以及集体资金占控股或者主导地位的项目，参照该方法执行。然而多数村级投资项目按备案制治理后，按非公有制企业投资项目实施，没有按规定公开招标。二是治理混乱。由于缺少熟悉相关法律法规和差不多建设治理程序的专业人员，项目决策缺乏科学性，村级项目在实施过程中困难重重，走弯路多，项目备案到实施周期较长，治理程序不规范，工程变更随意性大，财务治理混乱，投资难以操纵，一部分工程甚至无立项或备案、无规划、无设计。三是遗留问题较多。部分村级项目在实施过程没有办理合法手续，甚至无规划、无设计，也没有请正规施工队伍施工，工程质量难以

43、保证。工程档案资料残缺不全。许多项目成了无法办理权证的非法工程。四是缺乏阳光操作。村级工程缺少监管，规划、设计、施工、资金使用等环节缺乏公开、公平、公正的阳光操作，容易滋生腐败。随着新农村建设的推进，村级投资的治理成了当前村民十分关注的热点问题，也是村级财务治理的难点，村级工程治理是否规范，直接关系到农村干群关系和社会稳定。村级投资项目尽管不属于政府投资项目，但与一般民间投资项目不同，其资金来源属于村民集体所有，属于公有制的范畴。笔者认为，村级投资项目与村民利益切身相关，政府有责任对其加强治理，由于村级投资项目与政府投资项目性质相近，招投标流程相同，建议规范村级项目投资治理，明确将村级投资项目

44、纳入政府投资项目治理范畴，在项目申报、招标、实施、治理上按政府投资项目治理要求办理，原则上项目实施采纳代建制，由村里负责项目决策和资金筹措，项目前期工作和组织实施托付代建，竣工后交付该村使用，确保村级投资项目实现阳光操作。3 政府投资项目治理实践（以绍兴某开发区为例）3.1 A组团安置房全过程托付代建模式实践3.1.1项目背景及概况该项目系城中村改造安置房建设工程，打算投资1.29亿元，总用地面积9.82万平方米，总建筑面积9.32万平方米，总套数828套。工程分两期实施，其中一期建筑面积6.36万平方米，二期建筑面积2.96万平方米。由于该项目实施时开发区尚处于筹备时期，人手不足，建设专业技

45、术人员缺乏，治理经验不足，为了迅速启动安置房建设工程，开发区试行了全过程托付代建模式。开发区实行托付代建的差不多思路如下：由业主负责工程的征迁、规划、设计，履行建设协调、资金筹措及监督职能，代建单位通过公开招标方式产生，负责项目前期手续办理、招投标、建设、移交，履行项目建设时期业主职能，对工程质量、工期负责，并按最终审定的造价（房屋建设安装工程费附属设施建设费各项规费前期实际发生的费用）中标治理费率获得酬劳。由于当时国家、省、市和地点尚未出台政府投资项目代建制的文件，该项目实行代建制是对政府投资项目治理模式的新探究和创新，对今后绍兴市出台代建制方法专门有借鉴意义。3.1.2招投标及托付代建合同

46、要紧条款（1）代建招投标该项目采取公开招标方式，于03年2月公布招标公告，资质要求具有房地产开发二级资质以上的企业，采纳代建治理费率招标，最低价中标方式确定代建单位。由于国家和地点尚无代建治理费相关规定，代建费率最高限价按照建设单位治理费标准（造价的3）确定。3月中旬，在市公证处、市招投标交易中心、开发区纪工委的监督下，产生了代建单位，代建治理费中标费率为2.3。（2）代建合同要紧条款 = 1 * GB3 合同价款和支付方式合同价款：合同总造价按照暂定总造价（1+中标治理费率）确定，工程造价以最终审计造价和实际发生数为准，假如因设计变更或建筑面积变化导致工程造价增减2000万元以上，合同价款能

47、够调整。治理费率按中标治理费率确定，不作调整。合同还规定治理费列支范围：即代建单位用于支付项目的业务费、广告宣传费、临时设施费、交通规费、档案整理、移交费用等以及项目治理人员的薪资等。工程款支付：合同签订后预付合同造价5%，用于支付“三通一平”、围墙、填河等单位工程；桩基工程完工后，工程款付至合同造价的10%（扣除预付款）；土建主体工程至二层完工后支付至合同造价的30%；土建主体工程完工并通过中间结构验收后支付至合同造价的50%；土建项目全部完工后支付至合同造价的80%；整个项目完工并通过综合验收后支付至块合同造价的85%；竣工决算审核完成后，扣除保修金外，余款一次性付清；业主单位在代建单位递

48、交进度款报告后一周内支付工程款。 = 2 * GB3 双方责任业主方责任：包括负责整个工程建设范围内征地拆迁，协助“三通一平”和管线迁移等；负责主持工程建设项目规划、设计方案的论证；督察工程质量、进度，审核各时期工程量并及时支付工程款；负责主持工程项目内容增减和重大的设计变更；协助代建单位对工程建设中涉及有关部门的协调。代建方责任：包括负责“三通一平”，办理工程建设项目立项、规划用地、定点审批、项目报建及建筑、施工许可证等前期工作；按照国家有关招投标法规定，组织工程建设招标投标工作；协助业主单位做好工程项目规划、设计会审；严格按照国家建设工程规范和强制性条文进行治理，确保工程设计、建设质量和安

49、全，督促施工单位严格按照国家施工规范施工，确保工程按期优质、安全完工；负责工程施工各时期的验收工作，工程施工资料的整编移交，决算编制和初审工作；负责与电、自来水、排水、排污、市政、煤气、电视、电讯等相关专业部门的设计协调和施工安装协调工作，并完成上述内容竣工后的交接工作；负责房屋交付和落实物业治理及建筑物在保修期内维修工作。 = 3 * GB3 造价操纵方面条款：第一，工程造价确定依照招标文件有关规定执行，乙方在签订合同或招标时，工程取费不得高于民用建筑三类，主材价格按施工期内绍兴市建设工程造价治理信息计取。预决算定额原则上必须套用浙江省建筑工程预算定额94版。第二，施工用水、电按定额用量及市

50、场价格支付，超定额用量部分全部由代建单位承担。第三，需要签证的材料应征得业主同意，或不得高于本市城中村改造工程的价格和标准。第四，直接托付或议标的单位工程，取费不得高于本市城中村改造工程同类工程合同标准，若取费超标，一经发觉，在决算中直接扣除超额部份。第五，双方由于拨付工程款引起的税费等相关费用按实计算，计入工程决算中。第六，代建单位在项目建设中采纳各种技术措施为业主单位节约的费用，将给予乙方一定的奖励，具体金额另外协商决定。 = 4 * GB3 保证金条款：第一，代建单位应在合同签订前向甲方缴纳廉政建设风险抵押金8万元并签订廉政建设承诺书，工程完工后5天内退还。第二，合同签订前，代建单位交纳

51、质量、工期履约保证金各25万元。工程按期按质完成后，经综合验收合格后15天内退还；未按期按质完成，不再返还相应的履约保证金。 = 5 * GB3 资金治理方面：代建单位必须专款专用，按照财政要求，在银行单独开设帐户，且财务须单独建帐，严格执行财务制度，随时同意开发区财办和财政等有关部门的监管、年审或审计，审计费由甲方支付。工程结算后，将上述凭证及帐务一次性移交开发区财办，作为永久性资料保存。 = 6 * GB3 产权及建设主体规定：合同签订后，建设主体即变更为代建单位，由代建单位负责相关手续办理，但代建单位无权对土地、房产进行出售、转让、租赁、抵押和它用。3.1.3 施工治理项目主管部门：建设

52、局项目法人：建设开发公司项目代建单位：XX房产公司项目监理单位：XX监理公司项目施工单位：XX建筑公司建设局开发公司 = 1 * GB3 建设局履行对代建、监理、施工单位的行政治理职能。 = 2 * GB3 开发公司作为项目业主和代建发包人，负责对代建单位合同履行情况的监督治理，资金拨付。 = 3 * GB3 代建单位负责对监理单位监理合同履行情况的监督。 = 4 * GB3 代建单位负责对施工单位施工合同履行情况的监督和工程款拨付。 = 5 * GB3 监理单位负责对施工单位质量、进度治理，工程量鉴证。 = 2 * GB3 = 1 * GB3 代建单位 = 1 * GB3 = 3 * GB3

53、 监理单位 = 1 * GB3 = 5 * GB3 = 4 * GB3 施工单位图3.1 A组团项目施工环节治理模式在代建模式下，业主单位（建设开发公司）对工程治理比较简单，要紧负责以下几方面工作：（1）负责资金筹措，拨付。工程款支付比较简单，只需在桩基工程、土建主体工程至二层、土建主体工程通过中间结构验、土建项目全部完工分不支付合同造价10、20、30、35的工程款，竣工决算扣除保修金外，付清余款。（2）参与工程验收，业主单位作为五方建设主体（业主、勘察、设计、监理、施工）之一，参与各项工程验收，并在验收文件上签字盖章。（3）监督工程进度和资金使用，与建设行政主管部门一起对工程质量、安全生产

54、进行监督。3.2 B组团安置自建 本文所指的“自建”概念是相关于“代建”而言的，即不通过代建单位，由项目业主自行建设治理的一种建设模式。模式实践3.2.1 项目背景及概况该项目系城中村改造安置房建设工程，打算投资9070万元，总用地面积4.02万平方米，建筑面积3.38万平方米，总套数300套。当时，开发区已步入正规，差不多配备了项目建设需要的专业技术力量，再加上工程较小，实施难度不大，而且有往常代建的经验，开发区尝试了自建模式。该项目由开发区建设局以开发区下属国资开发公司名义承担项目建设，承担项目法人责任。3.2.2 项目招投标和合同治理（1）项目招投标由于自建项目由业主负责整个工程建设的招

55、投标活动，因此治理较为复杂，整个工程共进行各类招标活动10次，包括临时围墙招标、招标代理单位招标、勘察、设计、监理、施工招标、场外工程招标、路灯、招标、智能化系统招标招投标治理，由于篇幅有限，本章只介绍勘察、设计、监理、施工招标四项要紧的招投标活动。 = 1 * GB3 土地勘察招标土地勘察招标采取公开招标方式，投标人资质要求为企业地质勘察资质乙级（含）以上，项目负责人要求具有工程师技术职称，工期15天。工程不设技术标，只设商务标，采纳综合单价次低价中标方式。具体评标方法是：业主不设标底，在投标单位标书送达后，招标方确定一个最高价，该最高价的确定方法如下：a）先由招标方确定一个最高价的合理范围

56、；b）在此合理范围内抽签直接确定最高价。三个投标报价有两个高于业主确定的最高价的为无效标；如有一个高于业主确定的单项最高价，按投标方报价进行组价，在中标后投标方该报价需按招标方确定的最高价为依据；在有效标范围内，以有效标中的综合单价次低价并能满足工期及技术要求者中标。经公开招标，绍兴某工程勘察院中标，中标价为人民币5.57万元。 = 2 * GB3 工程设计招标工程设计招标采取邀请招标方式，投标人资质要求为建筑工程设计甲级及以上资质的设计单位，工期要求30天，如因设计单位身缘故，延误合同规定的设计文件交付时刻，将按每延误日扣减设计费2。评标方式为只设商务标，设定最高限价为设计费报价不高于每平方

57、米10元，采纳次低价中标方式。经邀请招标，绍兴某设计公司中标，中标价为人民币37.8万元。 = 3 * GB3 工程监理招标。工程监理招标采纳公开招标方式，投标人资质要求为房屋建筑工程监理乙级资格，评标方式为综合评标法，其中技术标占30，商务标占70，综合评分最高者中标。 = 1 * alphabetic a、技术标评分方法如下：（总分30分，见表3.1）：表3.1 B组团监理技术标评分标准序 号项 目分 数评 分 办 法1质量操纵4质量目标分解、规划合理得1分；质量操纵体系健全得1分；、质量操纵措施有效可靠得1分；操纵手段先进完善得1分。2进度操纵3工程总进度打算科学、优化，工期限操纵点设置

58、合理得2分；操纵措施与手段可靠有力得1分3投资操纵3风险预测与防范对策有效可行得1分；能抓住工程费用最易突破的环节，明确投资操纵重点得1分；能兼顾工期与质量目标，提出有效的合理化建议，降低工程投资得1分。4组织协调3组织协调内容具体、措施得力，各项制度健全得3分，缺一项扣1分，扣完为止。5合同治理1合同治理、操纵合理全面得1分。6企业信誉保证企业业绩4企业近两年来监理过同等级（含）以上类似工程的，每个加1分，最多加至4分。总监理工程师3该项目总监资格符合要求的得1分。近三年来担任过同等级（含）以上类似工程的，每个加1分，最多加至1分。专业监理工程师2各专业监理工程师均为国家注册监理工程师（造价

59、专业可为注册造价师，且有监理人员上岗证）的或为中级以上职称且得上岗证书得满分，每缺一个专业扣1分，扣完为止。监理员2所配备监理员有上岗证书得满分，每缺一个扣1分，扣完为止。企业综合考评5最高累计扣分在前两位的企业倒扣5分，前三、四位倒扣3分；最高累计加分在前两位的加5分，前三四位的加3分其余得差不多分0分。 = 2 * alphabetic b、商务标评分方法：商务标满分70分，监理报价采纳浮动率报价，监理收费=监理收费基准价（1浮动率），监理收费基准价=施工监理服务收费基价专业调整系数工程复杂程度调整系数高程调整系数，按照建设工程监理与相关服务收费治理规定（发改价格2007670号）和建设工

60、程监理与相关服务收费标准计算。其中计费额按施工中标价；专业调整系数为1；工程复杂程度调整系数为0.85；高程调整系数均为1，浮动率报价范围确定为200投标人在此范围内结合自身实际自主报价，报价超出此范围得零分。开标时，由招标人、投标人各派一位代表，在浮动率报价范围内各抽取一个浮动率，算术平均后为基准浮动率。浮动率计算抽取档次以1为一档，投标人的浮动率报价等于基准浮动率时，为满分，每高于基准浮动率一档，扣3分，每低于基准浮动率一档，扣2分，不足时按插入法计算，扣完为止，浮动率报价精确到小数点后一位小数，分值计算精确到小数点后二位小数。 = 3 * alphabetic c、招标文件特不条款：为保