论美国《国家环境政策法》对完善我国环境法制的启示

1、.：.；论美国对完善我国环境法制的启示摘 要:美国()是一部在世界环境法立法史上占有重要位置的法律。它以一系列立法创新为美国当代环境法制建立奠定了根底。对于新时期的我国环境法制建立而言,美国提供了具有战略意义的启示。这些启示主要表达在环境法制战略突破口的选择、观念更新、职能创新和制度创新四个严密联络的重要方面。从这个方面汲取美国的有益阅历,对于新时期我国环境法制的完善具有重要意义。 关键词: 环境法;战略突破口;观念;职能;制度创新 经过改革开放年的历程,我国环境法律的覆盖面曾经相当广泛,几乎一切知的艰苦环境问题都处在环境法律的覆盖之下。就环境法律的覆盖面而言,我国环境法律曾经比较完备。在这样

2、的情势下,我国的环境法制该当如何开展?下一步环境法制建立的战略突破口在哪里?鉴于美国对美国政府执政理念的转型和行政决策程序的科学化和民主化的艰苦推进作用,深化研讨该法必将有助于他们确定我国环境法制建立的开展方向和战略突破口。以下拟先引见该法的主要内容,然后再论述该法对再我国环境法制建立方向和战略突破口的启示。 一、美国的主要内容 美国(National Environmental Policy Act,NEPA)于年月日在国会经过,年月日由尼克松总统签署生效并施行。的主要内容有个方面。其一是宣布国家环境政策和国家环境维护目的;其二是明确国家环境政策的法律位置;其三是规定环境影响评价制度;其四是

3、设立国家环境委员会。这个方面的内容具有严密的内在联络,是一个整体。 (一)宣布国家环境政策和国家环境维护目的 宣布了一项新的国家政策,叫做“国家环境政策。它的法律表述是:“联邦政府与各州、地方政府以及有关的公共和私人团体协作,采取包括财政和技术援助在内的一切真实可行的手段和措施,以旨在开展和增进普遍福利的方式,发明和坚持人类与自然得以在建立性的调和中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。 (注: U.S.C.A. (a).参见王曦.美国环境法概论 M.武汉: 武汉大学, :.) 与上述国家环境政策相顺应,宣布了国家环境目的。它包括个方面:.国家可以履行作为子

4、孙后代的环境受托保管人的责任;.国家可以保证为全体国民发明平安、安康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境;. 国家可以最大限制地合理利用环境,不得使其恶化或者对安康和平安呵斥危害,或者引起其他不良的和不应有的后果;.国家可以维护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产,并尽能够坚持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境;.国家可以促进人口与资源的利用到达平衡,以实现国民享用高度的生活程度和广泛温馨的生活;.国家可以提高可再生资源的质量,并使易枯竭资源到达最高程度的再循环。(注: U.S.C.A. (b).参见王曦.美国环境法概论 M.武汉: 武汉大学, :.)这项个方面的国家环境目的是国家环境政

5、策所追求的总目的发明和坚持人类与自然得以在建立性的调和中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求的细化。 这项法律对美国国家环境政策的表述是相当精辟的。它充分表达了国际社会到年才正式提出,到年才得到公认的“可继续开展的思想。美国提出这个国家环境政策的时间是年,比国际社会提出类似的思想早了年,难能可贵。 值得留意的是,国家环境目的的个方面中,每一个方面都以“国家二字作为主语,这表达了在环境危机面前立法者对于政府公共职能的新认识。立法者以为确保这些目的的实现是政府的职能和责任。 (二)国家环境政策的法律位置 在宣布新的国家环境政策后,以进一步的规定来明确其法律位置。

6、 首先,规定国家的其他政策、法律和法律解释及其执行都该当同它坚持一致。规定:“国会授权并命令国家机构,该当尽一切能够实现:.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均该当与本法的规定相一致(注: U.S.C.A. () 其次,要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同本法相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议。规定:“一切联邦政府机构均该当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进展一次清理,以确定其能否存在有妨碍充分执行本法目的和规定的任何缺陷或矛盾,并该当就清理结果在不迟于年月日以前,向总统报告其职权和各项政策符合本法所规定的意图、目的和程序。

7、(注: U.S.C.A. ) 最后,明确规定国家环境政策和国家环境维护目的是对行政机关现行职权的补充。规定“本法所制定的政策与目的,性质上属于对联邦各机构现行职权的补充。(注: U.S.C.A. ) 从这些规定他们可以看到,是美国国会在环境危机的挑战面前作出的战略性反响,是立法者与时俱进,对美国联邦法律体系、行政目的和行政职能的艰苦完善。 (三)环境影响评价制度 然而,仅有上述一系列法律宣示是不够的。新的国家环境政策不会由于有了这些宣示就可以在现实中得到实行。法律必需为新的国家环境政策的施行提供一个的平台、载体或程序,使之在现实中成为可操作的东西。为防止成为无人理睬的一纸空文,印第安纳大学林顿

8、戈得维尔教授建议在该法中添加一项要求行政机关断定其行政行为的环境影响的内容。他的建议得到提案人杰克逊参议员的采用,并最后反映在这项法律中。这个建议就是环境影响评价制度。 规定:联邦政府的一切部门对人类环境质量具有艰苦影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他艰苦联邦行为,均该当由担任经办的官员提供一份包括以下事项的详细阐明:拟议行为对环境的影响;提案行为付诸实施对环境所产生的不可防止的不良影响;提案行为的各种替代方案;对人类环境的区域性短期运用与维持和加强长期生命力之间的关系;提案行为付诸实施时能够产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。(注: U.S.C.A. (c)这个阐明就是。这就是关于环境

9、影响评价制度的规定。 从年到年,为了落实关于环境影响评价的规定,根据设立的总统咨询和协调机构国家环境质量委员会(Council on Environmental Quality,CEQ)为之规定了详细的程序(NEPA Regulations,又称“。被收入美国政府的(Code of Federal Regulations, CFR)第卷之中。(注: CFR -)总结了施行初期的阅历,尤其是法院有关环境影响评价问题的重要判决,对环境影响评价的主体、内容,以及能否、何时、如何编制环境影响报告书等程序性问题作了详细的阐明。规范了环境影响评价程序,为行政机关依法行政提供了详细的、可操作的程序。 美国的

10、环境影响评价制度是为了改善行政决策而制定的。这样表述环境影响评价制度的目的:“环境影响报告书的主要目的是提供一种强迫行动手段,以保证法律规定的政策和目的可以纳入联邦政府进展中的工程和行动不该当只是一个披露文件,它该当和其它相关资料一同被联邦行政人员用来方案行政和做出决策。(注: CFR .)环境影响报告书是一个对社会公开的,征求政府其他行政机构和公众及非政府组织的评论的文件。由于有了这些规定,国家环境政策变成了一个可以影响和改动行政决策的真实而完好的制度。维护环境从可被行政机关当作“口惠利用的东西变成了对行政决策的新的、具有法律效能的约束。用环境影响评价程序的规定建立对政府有关环境的行政行为的

11、监视和制约制度。经过环境影响评价程序,国家环境政策和目的被纳入行政机关的决策过程,成为在决策中同经济等其他要素相平衡的一个重要砝码。经过环境影响评价程序,其他行政机构、公众和社会团体都可以对行政机关有关环境的行政行为表达意见,从而可以合法、有序、有效地参与政府的环境管理过程。 以及它所规定的环境影响评价程序为法院对于行政机关有关环境的行政行为的司法审查提供了法律根据和平台。在施行之后的头年里,在联邦法院里,关于环境影响评价的行政诉讼不断发生。企业、公共团体、州政府等法律主体针对联邦政府机关的决策在环境影响评价程序上的瑕疵提出了无数的行政诉讼,一次又一次地将联邦行政机关的决策者告上法庭。美国联邦

12、法院的三个层次联邦地方法院、联邦上诉法院和联邦最高法院都审理过关于的案件。其中由前二者受理的此类案件不计其数。联邦法官的判决,反过来影响环境影响评价程序的完善,上述吸收了大量的法院判决中决议的规那么。法院司法审查权的行使,为规定的环境影响评价制度提供了最后的保证,有力地促进了的立法目的完善行政决策,使其在涉及环境的事项上民主化和科学化;因此,环境影响评价程序是一个具有艰苦而深远意义的制度创新。 (四)国家环境质量委员会 宣布在总统办公厅下设立一个国家环境质量委员会。委员会由人组成。委员人选须由总统任命并经参议院同意。总统从人之中任命一人为委员会主席。对委员人选的资历有很高要求。他们必需是极优人

13、才。他们教育背景、任务阅历和成就必需使他们适宜承当以下任务:分析、解释环境趋势和环境政策和目的;评价联邦政府的工程和活动;深化了解并关怀国家的科学、经济、美学和文化需求和利益,起草并提出促进国家环境质量的国家政策。(注: U.S.C.A.) 国家环境质量委员会的职能主要有两项:为总统提供环境方面咨询意见和协调行政机关的有关环境影响评价的活动。 国家环境质量委员会首先是一个总统的咨询机构。规定它的职责是:协助总统编制国家环境质量报告;搜集有关环境条件和趋势的情报,分析解释这些环境条件和趋势及其对国家环境政策的影响,并向总统报告;根据审查、评价联邦政府的工程和活动并报告总统;向总统提出有关改善环境

14、的政策建议;对环境质量和生态系统情况进展调查研讨,记录并确定自然环境的变化,并为延续分析这些变化和解释变化的缘由积累资料;至少每年一次向总统报告国家环境质量情况等。(注: U.S.C.A.) 国家环境质量委员会还是一个行政机关间的协调机构。它的协调职能法律和总统行政命令两方面的授权。一方面,要求联邦、州和地方行政机关将其连同有关的评论和观念提交国家环境质量委员会。(注: U.S.C.A.,(),)而后,第条(b)款规定,当联邦环保局长从维护公众安康和环境质量的角度对立法、行动或规章有不赞同见时,他必需将该事项移交国家环境质量委员会。(注: U.S.C.A.(b)这些法律授权环境质量委员会协调处

15、理行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。另一方面,年第号总统行政命令授权环境质量委员会制定联邦行政机关编制环境影响报告书所应遵守的准那么。年第号总统行政命令更进一步,授权委员会制定实施的条例并以其取代原准那么。该条例于年公布施行至今。(注:O CFR l)该条例规定委员会有权采取以下行动:提议举行讨论、公开会议或听证会;根据争议的问题能否具有全国性意义决议争议能否由争议各方自行处理;决议有关问题暂不适于移交委员会,应由分歧各方继续协商;将有关事项移交总统决议等。这两项总统行政命令的意图在于一致联邦行政机关实施的程序,尤其是一致它们的环境影响评价程序。国家环境委员会制定的关于环境影响评价的准那么

16、和实施的条例是委员会的行使协调职能的集中表达。它为联邦行政机关的环境影响评价活动和其他实施的行为规定一致的根本程序,从而大大减少出现分歧和冲突的能够性。这些准那么和条例的规定在很多有关环境影响评价的诉讼中得到法院的成认和征引。据早年的统计,到年为止,环境质量委员会共受理件协调案件。其中件联邦环保局,件内政部,件国防部。(注:Coundlon Environmental Quality. th Annual Report on Environmental QualityR, :. 转引自Daniel R. Mandelker. NEPA Law and LitigationM, Callagha

17、n & Company, USA:.) 从上可见,设立国家环境质量委员会的目的,一是使行政部门的首脑总统掌握关于国家环境情况的准确而全面的信息,从而使总统可以在有关资源与环境的事项的决策时作出正确的决策。 二、美国的实施效果 的立法目的是经过环境影响评价程序迫使联邦行政机关把对环境价值的思索纳入决策过程。在实际中这个目的到达了吗?对这个问题的回答是对实施成败的判别。笔者曾在年调查了多位学者和假设干官方机构的研讨报告,发现对美国官方和非官方大都对持一定的态度。 惠克尔曼(Wichelman)在年发表的一文中指出行政机关实施阅历了个阶段:早期的解释性阶段和方式遵守阶段和后期的一体化规划阶段和方案性

18、规划阶段。他以为,在一体化规划阶段,行政机关认识到环境影响评价的益处并将环境审查制度化,成为行政机关职能的组成部分。在方案性规划阶段,环境利益在工程和政策在决策层次上被结合到行政决策之中。(注:转引自Mandelker. NEPA and Litigation M.USA: Callaghan & Company. Chap. :-.) 理查得安德鲁斯(Richard Andrews)在年发表的一文中指出了对行政决策带来好的影响。好的影响包括:()强迫行政机关更广泛和更系统地探求其行动的目的和环境后果;()环境影响评价文件对工程设计发生了中等程度的直接影响和宏大的间接影响;()公众对环境影响评

19、价的参与和评论发生了有效的影响;()对有关环境的运用研讨予以宏大推进。安德鲁斯以为起到了不大但亦不小的改善行政决策的作用。他以为行政机关在决策时思索环境影响的程度取决于行政机关内部和外部两方面力量的影响。(注:转引自Mandelker. NEPA and Litigation M.USA: Callaghan & Company. Chap. :.) 李诺夫(Liroff)年发表的和瑟吉泰勒(Serge Taylor)年发表的两篇文章深化讨论了上述安德鲁文雅章中关于行政机关内、外两种力量及其影响的观念。他们以为有两种力量促使行政机关遵守。一种是行政机关以外的力量,如法院和公众环保团体;另一种是

20、行政机关的内部力量。(注:李诺夫文章节选,见Frederick R. Anderson, etc., Environmental Protection: Law and Policy M.p.-.泰勒的观念,转引自Mandelker, NEPA and LitigationM.Chap. :-.) 哥伦比亚大学法学院的弗兰克格拉德(Frank P,Grad)教授年在其一书中以为“必需把看做一个胜利的故事。他指出发生了如下明显作用:一、使行政机关更加认识其行动的环境后果;二、使行政机关运用环境影响评价程序;三、在法院的协助 下,使环保主义者拥有能与工业界和政府抗衡的力量。(注:参见Frank P

21、. Grad.Treatise on Environmental LawM. New York: Matthew Bender and Company, Inc., :-,) 德克萨斯技术大学法学院的弗兰克斯基伦(Frank F. Skillern)教授年在一书中指出:“由于,联邦行政机关必需有所改动。为了把环境要素同行政机关的决策程序相结合,行政机关必需雇佣在开展生态学、环境规划和环境科学等学术领域具有专门知识的人员。原来末接触环境价值或没有思索环境价值的阅历的行政机关如今必需在决策过程中衡量和充分评价环境价值。 环境影响评价程序的首倡者、印第安纳大学戈得维尔教授年在一书中指出:“大多数最近

22、的关于实施情况的研讨都以为,由于实施,多学科的科学已普遍地同重要资源管理机关的规划过程相结合。他指出这方面的一个突出表现是行政机关比以前雇佣更多的科学家。 密苏里大学哥伦比亚总部法学院的彼得戴维斯(Peter N. Davis)教授以为产生下述影响:一、真正糟糕的工程被自愿放弃;二、很多工程由于法院命令的环境影响报告书中暴露下不利于环境的影响而被迫放弃;三、很多工程改善其设计;四、大多数行政机关已掌握编制合格的环境影响报告书的方法;五、很多行政机关在工程的选择和设计方面做得更好;六、虽然行政机关的偏向和利益集团的压力活动仍存在,在一定程度上减弱了其影响。(注:引自Peter N. Davis.

23、 Class Notes of Environmental Law, .) 美国国家环境质量委员会在年和年的中都对予以一定的评价。年的报告对过去年根据对联邦行政机关提起的诉讼作了统计和分忻。据该统计,在那以前的年里,共有起这类案件。 联邦环保局和其他一些联邦机关的调查研讨也对的作用给予积极的评价。联邦环保局年在调查分析对它的污水处置厂和排污答应证工程适用的情况之后,得出结论:环境影响评价大大改善了决策。该研讨报告指出,环境影响评价导致对环境资源的长期维护和改善,环境影响评价在维护环境的同时还改善工程的本钱效益。其他行政机关如农业部森林署、内政部、住房和城市开展部、能源部、陆军工程兵团等也以为实

24、施改善了行政决策。 确实起到了它的立法者所希望的迫使联邦行政机关在行政决策过程中充分思索环境价值的作用。的积极作用可概括为以下几点:()使行政机关对环境价值的思索制度化、职能化,在行政机关中发明了一个履行其环保职能的内部环境和内部力量;()发明了一个监视行政机关履行其环保职责的外部环境和外部力量;()使环境影响评价成为行政决策程序的有机组成部分,改善了行政决策的质量。但也要看到的实施还面临一些问题和妨碍。这些问题和妨碍主要有:()行政机关对思索替代方案仍存在消极认识或面临实践困难;()由于政治缘由行政机关有时不能正确处置同污染者和环境主义者之间的关系;()环境影响评价程序中的公众参与和评论程序

25、,尤其是行政机关之间的参与和评论,有待加强;()有待发明条件,协助 行政机关改动环境影响评价的“防御性和被动性。 正是由于的特殊作用,美国国家环境质量委员会把它称作“维护环境的国家根本章程。(注: ,第.节。)委员会以为它为美国的环境维护规定了政策,设立了目的,并提供了实施政策的手段。(注:,第.节。)是一部从宏观方面调整国家根本政策的法律,它使环境维护成为联邦政府的新增职能并将之法律化。不仅如此,还是一部监视和制约行政决策的法律,它对一切联邦行政机关补充了维护环境的法律义务和责任;它以一致的国家环境政策、目的和程序改动了行政机关在环境维护问题上各行其是、消极涣散的局面;它规定的环境影响评价程

26、序迫使行政机关将有关环境的行政决策公开化,应约请公众和其他方面对该行政决策表达意见,从而把环境价值纳入决策过程,改动了行政机关过去的忽视环境价值的行政决策方式。在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济开展和环境维护两方面利益和目的发明了崭新的、非常有利的内部和外部条件。 三、美国对新时期完善我国环境法制的启示 当前,我国环境法制建立所面临的情势在某些方面同美国在年代所面临的情势非常类似。美国的制定是在年后期。当时,在资源环境领域里,美国面临的情势是环境问题严重但国家尚未确定国家环境政策,政府尚未明确其环境维护职能;政府的现行职能和决策程序很不顺应应对环境挑战的需求;民众对环境立法和政府环境维护

27、职能的建立和有效行使有很高的呼声。我国的虽然制定已有年,但是当前我国依然面临严重的环境污染和生态破坏,经济开展的资源环境代价过大。环境法律虽然规定了维护环境是政府的职能,但缺乏有效的、配套的制度设计来保证其足以同以牺牲环境为代价的经济开展观相抗衡。同时,政府这项职能的行使不到位,资源环境管理存在比较严重的缺位和失效。国民对于政府的环境维护任务是不称心的。可见,虽然在时间上相差约年,但就面临的情势、问题和对策而言,我国可以从美国的历史阅历中汲取有益的营养。 经过研讨美国环境法在与我国某些类似的历史背景下的开展,他们可以从中得到很多有益于我国环境法制的启示。就美国的历史阅历而言,它对当前我国环境法

28、制建立的启示主要在于环境法制建立的方向和环境法律的根本功能上,详细而言表达在环境法制战略突破口的选择、观念更新、职能创新和制度创新个严密联络的方面。 一)战略突破口政府的环境行政行为 综观美国政府的立法、行政和司法大部门对于环境危机的最初反响,他们可以看到,种种的反响都围绕着一个中心行政部门。立法部门的主要反响是授权行政部门进展环境管理并要求行政部门先从本身的职能和决策程序的改革做起。行政部门的主要反响是按的要求检查和完善本人的各项职责,将环境影响评价制度纳入行政决策程序。司法部门的反响主要是经过判例解释,并对联邦机关的环境行政行为进展司法审查。 美国的历史阅历阐明,当美国的立法机关国会决意为

29、应对环境危机的挑战而采取立法对策的时候,它所选择的战略突破口是行政部门,更详细地说,是联邦政府行政部门有关环境的行政行为。适用于“一切的联邦政府的机关。(注: ,第条,第款。)一切联邦行政机关在做出能够对环境有艰苦影响的行动决策之前,都要按照的规定,对拟议的行动进展环境影响评价,公开环境影响报告书并约请公众和其他政府机关对其进展评论。有关机关必需仔细听取公众和其他政府机关的意见,并将其提交决策者参考。只需在经过这个环境影响程序之后,拟议行动的政府机构才干做出决策。在联邦国会的带动下,各州议会纷纷制定本州的类似的法律和环境影响评价程序,将州政府的环境行政行为纳入法律监视和制约的范围。 在施行之后

30、,对“联邦行动给予广泛的解释,从而将环境影响评价程序适用于几乎一切的由联邦行政机关做出的行政决议。它将“联邦行动分为对人类环境有艰苦影响的“立法建议和对人类环境有影响的其他联邦行动两大类。这里的“立法建议,指的是由联邦行政机关对国会提出的议案或立法建议,包括联邦行政机构恳求同意条约的行为。(注: ,第.节。)联邦行政机关对国会提出的议案或者立法建议,必需附有关于该议案或者立法建议的以及联邦行政机关收到的对该评论和该机关对这些评论的回答,供国会有关委员会在审议该立法建议时参考。“其他艰苦联邦行动包括“全部或部分地由联邦政府资助的、 协助、从事的、管理的或同意的工程或工程(又被称为联邦化了的行为,

31、federalized actions);新的或修正了的行政决议、条例、方案、政策或程序。(注: ,第.节。)这类行动包括新的和正在进展的行动和按照法律规定该当作为但未作为的法律行为。根据的这个规定,该当做环境影响评价的行政行为,既包括立法建议,又包括行政行为;既包括行政作为,又包括行政不作为;既包括纯粹的联邦行为,又包括“联邦化了的州、地方政府的和私人的行为;既包括详细行政行为如审批和答应,又包括笼统行政行为如制定政策、规章、方案和行动方案。 在环境危机面前,美国国会选择联邦政府的行政行为作为突破口,道理有条。其一,维护环境,防治污染是政府的职责,政府是为了抑制环境污染这样的市场失灵而存在的

32、。清洁的、有益于安康的环境是政府该当提供的根本的公共产品和公共效力;其二,政府是社会管理者,管理企业和其他社会主体的对环境有害的行为如排放污染物和废物的行为。现时的污染泛滥,在很大程度上是政府管理不力呵斥的;其三,政府的行政行为往往也是呵斥环境问题的缘由,例如,政府土地利用规划、国家资源开发规划和审批、建立工程的资助、审批等等,往往带来严重的环境问题。这条理由都阐明政府职能和行政决策的完善是应对环境危机的首要目的。企业呵斥的环境污染和生态破坏的影响在空间和时间上往往是有限的。但政府环境维护职能的缺失,却往往对全国乃至国外环境带来大范围、长时间的损害,而且这种损害在事后往往无法补救或补救的经济代

33、价极高。因此,在环境资源维护领域里政府职能和行政决策的完善对于一个国家的长久开展而言是必不可少的,而且完善得越早,环境、资源和经济的代价越小。 反观我国,从年制定的到年制定的(以下简称),环境维护任务战略突破口的选择都不在政府行政职能和行政程序的完善,而在企业上。他们的战略突破口,先是工业“三废(废气、废水、废渣),后扩展到生态建立或者生态破坏的防治,一直围绕着企业(产品消费者和资源开发者)转。法律对于政府由于决策失当能够引起大范围、长时期的环境危害这一情况没有给予足够的留意。法律没有为预防政府在资源环境问题上的决策失误做出严谨的制度设计。我国的环境资源法律重对市场主体的控制,轻对市场主体的控

34、制者政府的制约和监视。由于缺乏这种针对政府的制度设计,政府中一部分指点同志的“重经济开展、轻环境维护的观念和行为没有被有效遏制,在有的地方或情况下甚至出现了环境管理者与管理相对人同流合污的景象。从年的算起,我国的环境法制曾经经过了年。但如今他们依然面临着严重的资源环境问题。这种情况迫使他们寻觅完善我国环境法制的突破口。我国的资源环境情势和美国的阅历都通知他们,这个新的突破口该当在政府身上。 (二)观念更新以国家环境政策一致思想 宣布的国家环境政策对于更新和一致美国政府和国民的开展观起到了艰苦作用。美国国家环境政策的中心表述是:“以旨在开展和增进普遍福利的方式,发明和坚持人类与自然得以在建立性的

35、调和中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。这段话包含着一些世界各国公认的、至今仍在努力实际的重要思想。 按照这些思想在国家环境政策文字表述中出现的顺序,他们首先可以看到“以开展来处理环境问题的思想。它表达在“以旨在开展和增进普遍福利的方式这段文字中。这段文字后面所说的国家环境政策目的即“发明和坚持人类与自然得以在建立性的调和中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求,这个目的必需是以坚持开展和增进福利的方式来实现,而不是以停顿开展或减少福利的方式来实现。这同他们常说的“以开展来处理开展中的问题是一个意思。以开展来处理开展中的

36、问题,需求发明性思想。如何以“以旨在开展和增进普遍福利的方式来“发明人类与自然得以在建立性的调和中生存的各项条件,这个问题正是我国当前面临的一个艰苦挑战。 其次,他们可以看到“人与自然调和的思想。它表达在“发明和坚持人类与自然得以在建立性的调和中生存的各种条件这一段文字中。这个思想所表达的是一种立法者所追求的理想形状。国家环境政策的终极目的就在于此。国民的根本利益也在于此。这个思想同我国当前提倡的科学开展观中关于“以人为本和“人与自然调和的思想有异曲同工之妙。 再次,他们可以看到“代内公平和代际公平的思想。它表达在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求这段文字的前半部分中。

37、这段文字表达了立法者的公平观和历史责任感。发明人类与自然的调和的条件,既是为了满足当代的美国人的需求,又是为了满足他们的后代的需求。这个思想在经过十几年之后,在结合国布伦特兰委员会集合全世界的关于环境与开展问题的专家所制定的研讨报告中得到重申,并在年的结合国环境与开展大会上推行到全世界。 最后,他们可以看到“环境、社会、经济协调开展的思想。它表达在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求这段文字的后半部分中。环境维护不是为了环保而环保,而是为了满足人类对于社会、经济和其他方面的需求。不能以牺牲人类的社会、经济和其他方面的需求来搞环保。环保必需与人类的社会、经济和其他方面的开展

38、结合起来,一致同来。这个思想,同布伦特兰委员会和年结合国环发大会所引荐的“可继续开展概念是完全一致的,也同我国当前践行的科学开展观的内涵是一致的。 在年的历史背景下,美国国家环境政策中包含这些思想无疑是非常先进的。它们代表着当时的人类对于环境问题的最高认识。它们对于政府、企业和国民的观念更新具有极大的教育意义。正是在这种先进思想的指引下,美国在-年代进展了大规模的国内环境立法,而且这种立法成为世界各国的楷模。同样在这种先进思想的感召下,美国在-年代成为世界环境维护事业的指点者。 当前我国正在践行的科学开展观与美国国家环境政策有异曲同工之妙,两者都旨在更新和一致政府、企业和民众关于开展与环保的认

39、识。从美国的阅历中,他们得到的一个重要启示是:科学开展观必需在法律上得到确立,而的修订为科学开展观在资源环境法律中得到确认提供了一个珍贵的契机。 (三)职能创新完善政府公共职能 最重要的奉献是丰富和完善联邦政府公共职能。在经过之前,对于美国政府乃至世界各国政府,环境问题都是一个新的问题,因此政府公共职能中能否含有防止环境污染和生态破坏的管理职能,在法律上没有明确的规定。在经过之前,美国虽然有等针对污染问题的法律,但这些法律为联邦政府设定的职能仅限于对污染问题的科学研讨、统计和报告,没有确立联邦政府环境控制权益。在涉及政府环境控制的关键问题,如政府干涉的合法性、管理体制、管理制度和执法权等问题上

40、,法律缺乏明确规定。 的经过,标志着美国国会在资源环境领域里丰富和完善了联邦政府公共职能。如前所述,不仅宣布了国家环境政策,而且明确规定它是对联邦政府现行职能的补充,并且其他的法律、法规和法律解释及其执行都不得同其相违背。从法律上处理了联邦政府环境维护职能的合法性问题,为联邦政府的环境管理权奠定了法律根底。由于的经过,美国联邦政府的公共职能与时俱进,正式扩展到资源环境领域,其意义不可低估。 美国在联邦政府公共职能上的创新,给他们的一个重要启示是政府公共职能的创新和扩展必需得到法律确实认。只需得到法律确实认,这种公共职能的创新和扩展才是刚性的即稳定的和权威的;否那么,它就是柔性的即不稳定的和无权

41、威的。在我国,不少政府官员可以为了经济开展和GDP增长目的而无视资源环境为之付出的宏大代价。这种情况的广泛存在,不能不说与环境维护职能在我国依然处于柔性形状有关。这种“柔性的另一种常见的表述是“软目的。很多官员以为环境维护是“软目的,而只需GDP增长才是“硬目的。我国的资源环境类法律虽然很多,但没有一部法律像美国的那样,既要求国家机构应做到使国家的各项政策、法律和法律解释及其执行都要同该法相一致,又要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同国家环境政策相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议,还明确规定国家环境政策和国家环境维护目的在性质上属于对联邦各机构现

42、行职权的补充,并要求影响环境的行政决策要经过环境影响评价程序。环境维护虽然早就被以为是一项“根本国策,但不仅它的内涵从未得到一致的界定,而且它从未在法律上得到明确的规定。从功能上看,是环境资源类法律中独一的一部该当并能够界定并宣布国家环境政策的法律。但是没有这样做。由于我国的法律对政府环境维护公共职能没有给与足够明确的规定,政府的这项职能不断处于相对薄弱的位置。这是我国政府中比较普遍存在“重经济开展,轻环境维护景象的重要缘由。 由于以法律确认政府环境维护职能是如此重要,我国环境法制建立该当尽快补上这一课。修订为我国弥补政府环境维护公共职能合法性的缺乏,从法律上确立政府环境管理公共职能的位置,提

43、供了一个珍贵的契机。他们可以自创美国的做法,以法律界定并宣布国家环境政策,并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责,使本部门职责同国家环境政策一致同来,并对我国的环境影响评价程序做相应的完善。新时期的环境法制该当可以经过立法,进一步明确环境维护是政府公共职能的有机组成部分,使他们的政府成为一个可以完好一致地行使环境维护公共职能的政府。 (四)制度创新改善行政决策方法和程序 上述美国环境法制战略突破口的选择、观念更新和职能创新,最后都落脚到关于行政决策方法和程序的制度创新上。如前所述,为了防止成为不具操作性的一纸空文,即为了防止国家环境政策的落空,为行政决策专门设计并补充了一个新的程序环

44、境影响评价程序。同时,国家环境质量委员会为保证这个程序的实施规定了,对环境影响评价程序的各个环节作了详细的规定。所创建的环境影响评价程序的根本功能是为公众参与环境管理提供平台,将联邦政府的行政行为置于公众的监视和制约之下。大量研讨报告阐明,环境影响评价程序在实际中确实起到了保证决策民主化和科学化的作用。 人们常说“决策失误是最大的失误。决策失误是在一种事物源头上的失误,是根本性的失误。在资源环境领域里,我国建国以来的历史上不乏决策失误的例子。这些决策失误往往呵斥大范围、长时期的资源环境损失。例如,年“大办钢铁的决策导致我国的森林覆盖率在原来曾经很少的根底上进一步大幅度下降。“以粮为纲的决策,虽然有其合理性,但是也导致全国性的毁林开荒、毁草开荒、填湖造地,呵斥一些流域的生态系统功能紊乱,加大了水、旱灾祸能够性